供給側(cè)改革背景下的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用問(wèn)題研究

●李 苗 崔 軍

供給側(cè)改革背景下的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用問(wèn)題研究

●李 苗 崔 軍

供給側(cè)改革是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重大戰(zhàn)略舉措，供給側(cè)改革為財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用提供了新理念，提升財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用效率反映了供給側(cè)改革的要求。本文首先闡述了供給側(cè)改革和財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的內(nèi)涵以及供給側(cè)改革與財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用間的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，從財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的供給端、扶貧對(duì)象的需求端以及供需對(duì)接的角度出發(fā)，結(jié)合審計(jì)署2016到2017年分季度的國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果以及相關(guān)財(cái)政扶貧資金審計(jì)報(bào)告等資料，分析了財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用中存在的問(wèn)題。最后從供給側(cè)改革的視角，提出了提升財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用效率的政策建議。

供給側(cè)改革 財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金 供需對(duì)接 資金使用效率

貧困問(wèn)題是世界性的難題，扶貧是全球共同關(guān)注的話(huà)題。打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)扶貧工作取得了巨大的成就，實(shí)現(xiàn)了從普遍貧困、區(qū)域貧困的根本性轉(zhuǎn)變。但是，當(dāng)前我國(guó)仍面臨著艱巨的扶貧任務(wù)，按照每人每年2300元（按2010年的不變價(jià)）的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，2016年我國(guó)農(nóng)村貧困人口仍為4335萬(wàn)人。同時(shí)，貧困問(wèn)題呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)：貧困問(wèn)題更加復(fù)雜化、更加多元性，貧困主體呈現(xiàn)出分散性、脆弱性和動(dòng)態(tài)性，扶貧工作的邊際效率遞減?？傮w來(lái)說(shuō)，扶貧工作越往后，扶貧攻堅(jiān)的任務(wù)難度就越大，也越需要用科學(xué)的理念進(jìn)行指導(dǎo)。供給側(cè)改革是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重大戰(zhàn)略舉措，也為提升財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的使用效率提供了新理念。

一、供給側(cè)改革與財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的內(nèi)涵

（一）供給側(cè)改革的內(nèi)涵

2015年11月10日中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議正式提出了供給側(cè)改革的概念。隨后，政府報(bào)告中多次提及供給側(cè)改革，供給側(cè)改革迅速成為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的熱點(diǎn)詞匯。要把握供給側(cè)改革的內(nèi)涵，就需要找到其經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論來(lái)源。需要說(shuō)明的是，新古典主義、新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)、各類(lèi)結(jié)構(gòu)主義、里根經(jīng)濟(jì)學(xué)、撒切爾經(jīng)濟(jì)學(xué)、新自由結(jié)構(gòu)主義、新制度主義都不能成為我國(guó)供給側(cè)改革的理論基礎(chǔ)。實(shí)際上，供給側(cè)改革是基于我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)做出的重要判斷和長(zhǎng)期安排，是基于中國(guó)實(shí)踐的理論綜合性集成，也是中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)學(xué)在新時(shí)期的重大發(fā)展。供給側(cè)改革就是從資源配置的供給端入手，通過(guò)改革的辦法，促進(jìn)供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整，矯正要素扭曲的狀況，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，提高供給對(duì)于需求的適應(yīng)性，減少無(wú)效供給，增加有效供給，提升供給效率，實(shí)現(xiàn)供需對(duì)接，從而最大限度解放和發(fā)展生產(chǎn)力。供給側(cè)改革的核心是要素改革，包括勞動(dòng)力、土地、資本和創(chuàng)新等方面的改革；供給側(cè)改革的近期任務(wù)是 “三去一降一補(bǔ)”，即去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板；供給側(cè)改革的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)為是否建立了激勵(lì)相容的動(dòng)力機(jī)制，是否能形成各利益主體利益和諧共容的生產(chǎn)體系、分配體系和交換體系。

（二）財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的內(nèi)涵

根據(jù)2017年3月13日財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家民委、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等六部門(mén)聯(lián)合頒發(fā)的 《中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金管理辦法》中的規(guī)定，中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金是指中央財(cái)政通過(guò)一般公共預(yù)算安排的支持各省以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)主要用于精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的資金。新的資金管理辦法與舊的資金管理辦法相比，更加強(qiáng)調(diào)了扶貧脫貧工作中的“精準(zhǔn)”，突出了資金使用的脫貧成效。中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金主要有以下7個(gè)類(lèi)別：發(fā)展資金、以工代賑資金、少數(shù)民族發(fā)展資金、“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金、國(guó)有貧困農(nóng)場(chǎng)扶貧資金、國(guó)有貧困林場(chǎng)扶貧資金、扶貧貸款貼息資金。中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金按照貧困狀況、政策任務(wù)和脫貧成效等因素進(jìn)行分配，中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金分配向老、少、邊、西部以及連片特困地區(qū)傾斜，向脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)聚焦。與此同時(shí)，地方財(cái)政也要從本地區(qū)脫貧需要和財(cái)力狀況出發(fā)，通過(guò)一般公共預(yù)算安排財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金用于精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作。

（三）供給側(cè)改革與財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用間的關(guān)系

供給側(cè)改革與財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金看似兩個(gè)概念，實(shí)際上二者間存在密切的聯(lián)系。其一，供給側(cè)改革為財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用提供了新理念。財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金中的“扶”與“貧”，在一定程度上來(lái)說(shuō)是“供給”與“需求”的關(guān)系，“扶”代表的是財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金供給端的投入，“貧”代表扶貧對(duì)象需求端的訴求。從供給側(cè)改革的理念出發(fā)提升財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的使用效率，需要構(gòu)建各參與主體激勵(lì)相容的動(dòng)力機(jī)制，完善對(duì)扶貧對(duì)象及其需求的精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制，優(yōu)化財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金供給端，實(shí)現(xiàn)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的供需對(duì)接，從而提升財(cái)政資金和財(cái)政制度的供給質(zhì)量，落實(shí)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作。其二，提升財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的使用效率反映了供給側(cè)改革的要求。貧困問(wèn)題是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的短板之一。提高財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的使用效率，借以推動(dòng)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用的管理制度創(chuàng)新，建立長(zhǎng)效的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用管理制度，是補(bǔ)短板、完善要素改革的有益舉措，也是落實(shí)供給側(cè)改革的重要表現(xiàn)。

二、我國(guó)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用中存在的問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的規(guī)模增長(zhǎng)較快。2017年中央財(cái)政安排財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金達(dá)860.95億元，比上年增長(zhǎng)43%；28個(gè)有扶貧任務(wù)的省安排本級(jí)財(cái)政共540億元，比上年增長(zhǎng)56%。同時(shí)，2017年中央財(cái)政安排58.4億元對(duì)扶貧工作成效考核、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)和涉農(nóng)資金整合較好的省份進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。此外，2015年中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》中提出扶貧項(xiàng)目審批權(quán)下放至縣，促進(jìn)了財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的精準(zhǔn)使用?？傮w來(lái)說(shuō)，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮了重要的作用，為扶貧工作提供了基礎(chǔ)性的資金保障。2016年農(nóng)村貧困人口比上年減少1240萬(wàn)人，貧困率下降到4.5%，貧困地區(qū)的農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，貧困地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展，貧困居民的生產(chǎn)生活條件進(jìn)一步改善。

當(dāng)然，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用仍然存在一些問(wèn)題。具體而言，從財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的供給端來(lái)看，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金供給不足、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金監(jiān)管不力、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用進(jìn)度較慢；從扶貧對(duì)象的需求端來(lái)看，扶貧對(duì)象及其脫貧需求精準(zhǔn)識(shí)別工作不夠扎實(shí)；從供需對(duì)接來(lái)看，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用與貧困戶(hù)需求不匹配。

（一）財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金供給不足

其一，財(cái)政投入資金有限。近年來(lái)，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金投入增長(zhǎng)較快，但是由于貧困地區(qū)財(cái)政配套能力有限以及貧困地區(qū)群眾呼聲較高，財(cái)政扶貧資金投入與貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)、改善生活的需求間差距明顯。以湖南為例，湖南省扶貧辦2015年度財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)自評(píng)報(bào)告顯示，2015年底湖南仍有465萬(wàn)貧困人口，中央和省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金共268266萬(wàn)元，貧困人口的人均財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧投入只有550元，難以滿(mǎn)足扶貧對(duì)象脫貧的需求。其二，財(cái)政資金統(tǒng)籌力度不夠。各類(lèi)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金管理分散，需要統(tǒng)籌使用以形成資金合力。2016年4月12日國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了 《關(guān)于支持貧困縣開(kāi)展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見(jiàn)》，賦予貧困縣統(tǒng)籌使用財(cái)政涉農(nóng)資金的自主權(quán)，但是部分地區(qū)資金統(tǒng)籌進(jìn)展較慢，基本上是按照原渠道、原方式，分頭申報(bào)和管理。審計(jì)署2016年第三季度國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果顯示，在抽審的10個(gè)省份中部分地區(qū)易地扶貧搬遷、金融扶貧貸款財(cái)政貼息整合不到位，資金達(dá)1.47億元。其三，扶貧資金渠道來(lái)源單一化。貧困地區(qū)的扶貧資金主要來(lái)源于財(cái)政撥款，財(cái)政資金引導(dǎo)市場(chǎng)主體參與程度不足。如審計(jì)署2016年第三季度國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果顯示，云南省在金融扶貧政策中出現(xiàn)了扶貧到戶(hù)貸款中為建檔立卡戶(hù)發(fā)放比例低等問(wèn)題。

（二）財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金監(jiān)管不力

其一，部分單位和個(gè)人騙取套取資金。騙取套取財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的行為，造成了財(cái)政資金的漏出，使得最后落實(shí)到扶貧對(duì)象的財(cái)政資金打了折扣。審計(jì)署2016年第三季度國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果顯示，有28個(gè)單位和11個(gè)人通過(guò)偽造合同、虛假票據(jù)列支等方式套取財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金，涉及金額957萬(wàn)元；福建省以工代賑政策中有56個(gè)項(xiàng)目沒(méi)有當(dāng)?shù)刎毨Ь用窕蛘邽?zāi)民參與。其二，部分單位和個(gè)人違規(guī)擴(kuò)大資金使用范圍。財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金應(yīng)當(dāng)按照專(zhuān)款專(zhuān)用的原則，主要用于發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、改善小型公益性生活設(shè)施條件、增強(qiáng)貧困群眾的自我發(fā)展能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力等方面，部分單位和個(gè)人擅自改變財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金用途，將資金用于其他非國(guó)家規(guī)定的支出范圍。審計(jì)署2016年關(guān)于40個(gè)縣財(cái)政扶貧資金的審計(jì)結(jié)果顯示，14個(gè)縣中有20個(gè)單位違規(guī)將財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金用于平衡預(yù)算、市政建設(shè)、賓館改造等領(lǐng)域，涉及財(cái)政資金6091萬(wàn)元；17個(gè)縣25個(gè)單位違規(guī)將財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金用于業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、職工福利等領(lǐng)域。其三，資金使用和項(xiàng)目實(shí)施的公開(kāi)程度不夠。部分單位未及時(shí)將財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金和扶貧項(xiàng)目的實(shí)施情況公開(kāi)，使得社會(huì)公眾難以對(duì)財(cái)政的資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督。審計(jì)署2016年158個(gè)貧困縣扶貧審計(jì)結(jié)果顯示，41個(gè)縣568個(gè)項(xiàng)目未按規(guī)定公開(kāi)公示。其四，政府間監(jiān)督事權(quán)不明確。在扶貧資金項(xiàng)目審批權(quán)進(jìn)一步到縣后，縣級(jí)政府的資金分配權(quán)力增強(qiáng)，部分省份仍然以事后監(jiān)督為主，缺少對(duì)項(xiàng)目資金實(shí)施的全過(guò)程跟蹤監(jiān)督；縣鄉(xiāng)政府財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金中存在自管自監(jiān)的情況，部分地區(qū)報(bào)賬制度改革不到位，項(xiàng)目實(shí)施者與項(xiàng)目資金監(jiān)管者分離不徹底。

3) 在一定范圍內(nèi)增大鋼骨尺寸可以提高構(gòu)件的極限承載力，箍筋間距對(duì)構(gòu)件極限承載力影響較小，但減小箍筋間距可以增加構(gòu)件的延性.

（三）財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用進(jìn)度較慢

其一，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金撥付不及時(shí)。中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金一般撥付時(shí)間較早。以2016年為例，2016年10月中央財(cái)政提前下?lián)茇?cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金554億元，2017年6月中央財(cái)政下?lián)茇?cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金307億元，至此2017年預(yù)算安排的中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金已經(jīng)全部撥付地方。但由于部分地方的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金撥付不及時(shí)，加之財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的審批級(jí)次過(guò)多，特別是以工代賑和少數(shù)民族發(fā)展資金的審批掌握在省級(jí)，延長(zhǎng)了資金撥付的時(shí)間。湖南省扶貧辦2015年度財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)自評(píng)報(bào)告顯示，由于當(dāng)年省級(jí)新增資金11月底才明確，資金文件下達(dá)較晚，造成了縣市區(qū)結(jié)轉(zhuǎn)中央和省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金達(dá)129501萬(wàn)元（中央和省級(jí)資金捆綁使用），達(dá)到當(dāng)年財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的27%。其二，部分項(xiàng)目進(jìn)展緩慢、項(xiàng)目調(diào)整不及時(shí)。2016年第三季度國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果顯示，青海、甘肅等8個(gè)省的部分縣市由于項(xiàng)目進(jìn)展緩慢、項(xiàng)目調(diào)整不及時(shí)等原因，有1.47億元扶貧資金閑置1年以上，其中有63%的資金閑置在2年以上。財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用進(jìn)度較慢，甚至部分財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金閑置，造成了有限財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的沉淀，影響了扶貧項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度。其三，存量資金處理不及時(shí)。資金撥付不及時(shí)、項(xiàng)目進(jìn)展緩慢以及項(xiàng)目調(diào)整不及時(shí)主要是從資金流量出發(fā)。影響財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用進(jìn)度的因素除了流量，還有存量。存在大量存量資金說(shuō)明財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金撥款未形成實(shí)際支出，財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金趴在賬上影響了資金使用的效率。

（四）扶貧對(duì)象及其脫貧需求精準(zhǔn)識(shí)別工作不夠扎實(shí)

其一，扶貧對(duì)象的認(rèn)定上不精確。當(dāng)前，對(duì)于貧困戶(hù)認(rèn)定采取 “自上而下”逐級(jí)分解貧困人口規(guī)模的方式，可能使得貧困戶(hù)指標(biāo)與實(shí)際貧困情況不一致，導(dǎo)致一些地區(qū)因?yàn)榉鲐毭~有限而部分實(shí)際貧困戶(hù)無(wú)法成為扶貧對(duì)象，而另外一些地區(qū)可能存在扶貧名額過(guò)多而導(dǎo)致部分實(shí)際不貧困的農(nóng)戶(hù)被認(rèn)定為扶貧對(duì)象。同時(shí)，由于被認(rèn)定為扶貧對(duì)象會(huì)得到相應(yīng)的財(cái)政資金支持，一些已經(jīng)脫貧的地方和農(nóng)戶(hù)不愿意摘掉貧困的帽子，擠占了財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金。其二，家庭收入、財(cái)產(chǎn)、疾病等扶貧基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集不精確。由于農(nóng)村大量青壯年外出務(wù)工，人口流動(dòng)性較大，調(diào)查人員難以全面掌握貧困戶(hù)收入情況；基層調(diào)查人員難以調(diào)查貧困戶(hù)在外的財(cái)產(chǎn)情況；一些疾病的致貧程度難以確定。其三，扶貧對(duì)象參與扶貧項(xiàng)目決策較少。在扶貧項(xiàng)目選擇中，政府行政色彩較濃厚，扶貧對(duì)象參與較少，扶貧對(duì)象表達(dá)自身訴求的渠道不足，因而扶貧項(xiàng)目的選定與扶貧對(duì)象的脫貧需求間存在較大差異。

（五）財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用與貧困對(duì)象脫貧需求不匹配

其一，資金配套要求下的逆向選擇。一些財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金在下?lián)苓^(guò)程中要求下級(jí)政府或者農(nóng)戶(hù)要有相應(yīng)的資金配套，而貧困地區(qū)和貧困戶(hù)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)條件差、難以支付配套資金，使其難以取得財(cái)政補(bǔ)助，繼而導(dǎo)致了財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金難以向貧困程度高的扶貧對(duì)象傾斜，從而使得財(cái)政資金的投向偏離了扶貧對(duì)象。其二，部分地區(qū)在項(xiàng)目資金分配上存在“平均主義”傾向。一些地區(qū)在項(xiàng)目資金分配上采取“撒胡椒面”式的平均主義，使得扶貧對(duì)象間差異化的脫貧需求難以區(qū)別對(duì)待，不利于提高財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)分配資金的使用效率。審計(jì)署2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告顯示，有32個(gè)縣的81個(gè)項(xiàng)目在資金分配中搞簡(jiǎn)單“平均主義”，涉及補(bǔ)助1.33億元。其三，資金具體使用用途限制過(guò)死。財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金作為財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金理應(yīng)堅(jiān)持專(zhuān)款專(zhuān)用的原則，但是如果其具體使用用途限制得死，可能會(huì)使得資金用途與扶貧對(duì)象的實(shí)際需求脫節(jié)。比如“兩項(xiàng)制度銜接”中要求幫扶資金的49%要投向產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這種規(guī)定在一定程度上限制了不同地方因地制宜地使用財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金，使得資金用途與扶貧對(duì)象的實(shí)際需求不一致。其四，部分地區(qū)存在追求短期效率的傾向。一些地區(qū)在扶貧資金使用中存在“重資金，輕管理”的思想，重視項(xiàng)目申報(bào)、資金爭(zhēng)取，卻輕視項(xiàng)目實(shí)施和后期維護(hù)，這樣使得扶貧項(xiàng)目難以落到實(shí)處。審計(jì)署2016年第三季度國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果顯示，32個(gè)扶貧項(xiàng)目由于與當(dāng)?shù)貙?shí)際不相符、項(xiàng)目后期監(jiān)護(hù)不到位等原因，導(dǎo)致項(xiàng)目效率低下，涉及資金6372萬(wàn)元。

三、提升財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用效率的對(duì)策建議

在供給側(cè)改革的背景下，提升財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用效率可以從財(cái)政扶貧資金供給端、扶貧對(duì)象需求端以及供需對(duì)接三個(gè)方面著手。具體而言，從財(cái)政扶貧資金供給端出發(fā)，構(gòu)建以財(cái)政資金為基礎(chǔ)、多渠道的扶貧資金供給端，強(qiáng)化供給端財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金監(jiān)管，加快供給端財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用進(jìn)度；從扶貧對(duì)象需求端出發(fā)，完善需求端扶貧對(duì)象及其脫貧需求的精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制；從供需對(duì)接出發(fā)，促進(jìn)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金供給與扶貧對(duì)象脫貧需求有效匹配。

（一）構(gòu)建以財(cái)政資金為基礎(chǔ)、多渠道的扶貧資金供給端

其一，加大對(duì)貧困地區(qū)的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的補(bǔ)助力度。財(cái)政資金應(yīng)該作為扶貧資金來(lái)源的基礎(chǔ)性渠道，中央政府和地方應(yīng)該進(jìn)一步加大財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的投入力度。其二，統(tǒng)籌整合財(cái)政扶貧資金與其他涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資金。省級(jí)相關(guān)部門(mén)要根據(jù)中央的有關(guān)要求，取消對(duì)貧困縣具體的資金用途限制，促進(jìn)各貧困縣將財(cái)政扶貧資金與功能相似的項(xiàng)目資金納入到統(tǒng)籌整合的范圍，使得各項(xiàng)財(cái)政資金與其他涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金在扶貧攻堅(jiān)中形成合力。其三，發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)市場(chǎng)主體的引導(dǎo)作用。在扶貧工作的財(cái)政資金供給有限、財(cái)政收入放緩的情況下，需要構(gòu)建多渠道的扶貧資金供給端，優(yōu)化資金來(lái)源結(jié)構(gòu)。比如，推廣利用財(cái)政資金作為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金、合作銀行按照風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的一定倍數(shù)放大授信以開(kāi)展小額信貸業(yè)務(wù)等金融扶貧模式，實(shí)行政府和社會(huì)資本合作的模式，鼓勵(lì)社會(huì)主體積極參與扶貧攻堅(jiān)工作，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、貧困群眾的共贏。

（二）強(qiáng)化供給端財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金監(jiān)管

其一，規(guī)范財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金財(cái)務(wù)管理。按照依法行政、依法理財(cái)?shù)囊螅晟曝?cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金會(huì)計(jì)核算制度，創(chuàng)新財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的財(cái)政、審計(jì)監(jiān)督制度，規(guī)范財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的使用，加大對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用過(guò)程中的違規(guī)行為查處力度。其二，嚴(yán)格財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的使用用途。按照規(guī)定資金使用用途，讓財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用聚焦于扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)，做到專(zhuān)款專(zhuān)用，防止資金挪用。其三，健全財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金信息公開(kāi)制度。及時(shí)公開(kāi)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金使用情況、扶貧項(xiàng)目實(shí)施開(kāi)展情況，讓財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的使用情況接受社會(huì)各界監(jiān)督。其四，明確政府間的監(jiān)督事權(quán)。中央政府主要的責(zé)任是完善財(cái)政監(jiān)督事權(quán)的頂層設(shè)計(jì)，明確規(guī)定不同層級(jí)政府的監(jiān)督職責(zé)；加強(qiáng)省級(jí)政府對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的監(jiān)督職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困縣的全過(guò)程監(jiān)督，防止貧困縣因?qū)徟鷻?quán)擴(kuò)大而導(dǎo)致資金的違規(guī)使用；加強(qiáng)縣鄉(xiāng)資金管理監(jiān)督，完善縣鄉(xiāng)報(bào)賬制度，落實(shí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的管監(jiān)分離。

（三）加快供給端財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用進(jìn)度

其一，加快財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的撥付進(jìn)度。按照《預(yù)算法》的要求，在省人大批準(zhǔn)后的60日內(nèi)，將省級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金全部下達(dá)到貧困縣?？h級(jí)有關(guān)單位也要簡(jiǎn)化資金下達(dá)程序，制定財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金撥付的時(shí)間表，按計(jì)劃及時(shí)進(jìn)行撥付。其二，加快扶貧項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、及時(shí)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整。加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目的前期論證，確保扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)和實(shí)施的可行性與科學(xué)性。加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目進(jìn)度督查，加快扶貧項(xiàng)目驗(yàn)收，以確保扶貧資金及時(shí)撥付。對(duì)需要調(diào)整的扶貧項(xiàng)目，項(xiàng)目負(fù)責(zé)單位和個(gè)人要及時(shí)向有關(guān)部門(mén)提出申請(qǐng)，說(shuō)明需要調(diào)整的理由，以便根據(jù)實(shí)際情況對(duì)項(xiàng)目和資金安排及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。其三，加快存量資金清理。全面摸清財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的存量規(guī)模，統(tǒng)計(jì)清楚不同部門(mén)、不同地區(qū)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的具體情況，形成上下聯(lián)動(dòng)、全面推動(dòng)的工作局面。

（四）完善需求端扶貧對(duì)象及其脫貧需求的精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制

其一，探索“自下而上”的識(shí)別模式。逐步放開(kāi)對(duì)扶貧對(duì)象的規(guī)?？刂?，以基層對(duì)扶貧對(duì)象的識(shí)別作為起點(diǎn)，把符合扶貧條件的貧困戶(hù)都納入到扶貧政策范圍內(nèi)，建立扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)退出機(jī)制，做到“應(yīng)扶盡扶，應(yīng)退盡退”。其二，提高家庭收入、財(cái)產(chǎn)、疾病等扶貧基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集的質(zhì)量。調(diào)查人員應(yīng)該提高對(duì)扶貧基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集重要性的認(rèn)識(shí)，力爭(zhēng)收集到更為精確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。同時(shí)，構(gòu)建扶貧、財(cái)政、社保、銀行、公安等部門(mén)間的信息共享平臺(tái)，加強(qiáng)扶貧信息與收入、財(cái)產(chǎn)以及低保、醫(yī)療、教育、人口等方面的數(shù)據(jù)比對(duì)和集成。此外，在相關(guān)疾病認(rèn)定時(shí)，可以引入第三方的醫(yī)療機(jī)構(gòu)作為技術(shù)支撐。需要說(shuō)明的是，收入、財(cái)產(chǎn)、疾病程度等數(shù)據(jù)獲取有難度時(shí)，還可以結(jié)合農(nóng)戶(hù)房屋情況、勞動(dòng)力情況、重病和殘疾人員情況、贍養(yǎng)老人情況、子女教育情況等進(jìn)行貧困程度判斷。其三，鼓勵(lì)扶貧對(duì)象積極參與扶貧項(xiàng)目決策。扶貧對(duì)象最為清楚自身的脫貧需求，只有構(gòu)建有效的需求表達(dá)機(jī)制、讓扶貧對(duì)象發(fā)出自己的聲音，才能做到扶貧工作的因地而異、因人而異，從而提升財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的針對(duì)性和有效性?？梢越梃b“一事一議”的思路，加強(qiáng)民主管理，實(shí)行民主評(píng)議，讓貧困戶(hù)積極參與到扶貧項(xiàng)目的決策中，表達(dá)自身脫貧需求，從而將財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金用于貧困群眾最急需的扶貧項(xiàng)目中，增強(qiáng)扶貧政策的精準(zhǔn)性。

（五）促進(jìn)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金供給與扶貧對(duì)象脫貧需求有效匹配

其一，降低財(cái)政資金使用的資金配套要求。防止扶貧對(duì)象因?yàn)槿迸涮踪Y金而導(dǎo)致的扶貧項(xiàng)目擱淺，使財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金切實(shí)為需要資金支持的貧困戶(hù)所用。其二，實(shí)行財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金差異化分配。扶貧資金主要按照貧困狀況、扶貧任務(wù)、政策績(jī)效等因素進(jìn)行分配，資金分配上向貧困程度高、扶貧任務(wù)重、扶貧成效顯著的地區(qū)傾斜。各級(jí)政府可以進(jìn)一步完善財(cái)政資金的獎(jiǎng)勵(lì)制度，加大對(duì)扶貧工作突出地區(qū)的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)力度，引導(dǎo)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金開(kāi)展適度競(jìng)爭(zhēng)性分配。其三，增強(qiáng)資金具體用途的靈活性。在政策規(guī)定使用范圍內(nèi)，減少對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金具體使用范圍的限制，而是從扶貧對(duì)象具體的脫貧需求出發(fā)，選擇具體的項(xiàng)目和資金投向。其四，利用財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金實(shí)施分類(lèi)扶貧。因地制宜、因人制宜地利用財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金發(fā)展貧困地區(qū)的特色種植業(yè)、特色養(yǎng)殖業(yè)、民族手工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，為貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供長(zhǎng)期的動(dòng)力，增強(qiáng)貧困地區(qū)的“造血”能力；利用財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金完善貧困地區(qū)的小型公益性生產(chǎn)生活設(shè)施，從而改善扶貧對(duì)象的生產(chǎn)生活條件；利用財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金加大對(duì)扶貧對(duì)象接受職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的補(bǔ)助力度，從而提升扶貧對(duì)象的工作技能水平；利用財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金支持貧困地區(qū)建立村級(jí)發(fā)展資金，對(duì)扶貧貸款實(shí)行貼息，從而緩解扶貧對(duì)象的生產(chǎn)性資金短缺狀況?！?/p>

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院）

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（本研究得到了中國(guó)人民大學(xué)科學(xué)研究基金研究品牌計(jì)劃項(xiàng)目 “中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金”〈13XN1003〉的經(jīng)費(fèi)支持）

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）