新常態(tài)下審計(jì)法治化建設(shè)探討

●田圣庭

新常態(tài)下審計(jì)法治化建設(shè)探討

●田圣庭

伴隨新常態(tài)下全面依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家進(jìn)程的加快，完善審計(jì)法治化建設(shè)，推進(jìn)審計(jì)業(yè)務(wù)與法治理念的有機(jī)結(jié)合成為新時(shí)代審計(jì)發(fā)展的方向。但我國(guó)目前仍存在審計(jì)法律規(guī)范體系不完善、審計(jì)規(guī)范執(zhí)行力度不足、審計(jì)責(zé)任追究機(jī)制不健全、審計(jì)人員法治意識(shí)薄弱等問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了審計(jì)法治化進(jìn)程。本文在分析審計(jì)法治化建設(shè)中現(xiàn)存問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出了加強(qiáng)審計(jì)法治化的具體路徑。

新常態(tài) 依法治國(guó) 審計(jì)法治化建設(shè)

一、審計(jì)法治化建設(shè)是新常態(tài)發(fā)展階段的時(shí)代要求

（一）新常態(tài)下全面依法治國(guó)的時(shí)代要求

自黨的十五大確定“依法治國(guó)”的基本方略以來(lái)，我國(guó)的民主法治建設(shè)開始進(jìn)入嶄新的階段。隨后，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家；黨的十九大再次指出，全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，并將“堅(jiān)持全面依法治國(guó)”作為新時(shí)期堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義十四條基本方略之一，加快推進(jìn)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家。新常態(tài)下，隨著民主法治化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，加強(qiáng)審計(jì)法治化建設(shè)順應(yīng)了全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代要求。審計(jì)法制化建設(shè)要求審計(jì)機(jī)關(guān)在法定職責(zé)范圍內(nèi)，依法開展審計(jì)工作，行使監(jiān)督權(quán)，并對(duì)違法違紀(jì)行為實(shí)施嚴(yán)格的責(zé)任追究制，這是全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家在審計(jì)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。審計(jì)工作只有與法制理念相結(jié)合，堅(jiān)持正確的政治發(fā)展方向，提高審計(jì)人員執(zhí)法能力和執(zhí)法效率，嚴(yán)格審計(jì)執(zhí)法程序，規(guī)范審計(jì)行為，推進(jìn)審計(jì)工作的法治化、規(guī)范化、制度化，才能在推動(dòng)社會(huì)主義法治化進(jìn)程中更好地為國(guó)家和社會(huì)治理服務(wù)。

（二）新常態(tài)下審計(jì)變革轉(zhuǎn)型的時(shí)代要求

社會(huì)主義新常態(tài)下新形勢(shì)、新環(huán)境的變化，審計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域范圍不斷擴(kuò)展，審計(jì)工作面臨的不確定性和復(fù)雜性增加，審計(jì)工作開始由傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)型，其具體表現(xiàn)在：審計(jì)職能開始由傳統(tǒng)的監(jiān)督職能向管理服務(wù)職能轉(zhuǎn)變；審計(jì)工作方式開始由傳統(tǒng)的手工審計(jì)向大數(shù)據(jù)信息化審計(jì)轉(zhuǎn)變；審計(jì)范圍開始擴(kuò)展到環(huán)境審計(jì)、信息化審計(jì)、涉外審計(jì)等新領(lǐng)域，并由傳統(tǒng)的事后審計(jì)向事前、事中、事后全過(guò)程審計(jì)轉(zhuǎn)變，等等。新常態(tài)下，在大力推進(jìn)審計(jì)理念創(chuàng)新、審計(jì)職能創(chuàng)新、審計(jì)工作方式創(chuàng)新的同時(shí)，必須堅(jiān)持依法審計(jì)，不僅關(guān)注審計(jì)證據(jù)的充分恰當(dāng)性、審計(jì)意見的正確合理性，還應(yīng)著重關(guān)注審計(jì)程序的合法合規(guī)性、審計(jì)人員執(zhí)法的規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)性。因此，加強(qiáng)審計(jì)法治化建設(shè)順應(yīng)新時(shí)期審計(jì)變革轉(zhuǎn)型的要求。

二、我國(guó)現(xiàn)階段審計(jì)法治化建設(shè)中存在的不足

（一）審計(jì)法律規(guī)范體系不完善

目前我國(guó)現(xiàn)有的審計(jì)法律規(guī)范體系不完善，具體表現(xiàn)在：一是缺乏與新形勢(shì)、新環(huán)境下審計(jì)工作相適應(yīng)的法律規(guī)范。如計(jì)算機(jī)信息化審計(jì)、大數(shù)據(jù)審計(jì)、環(huán)境保護(hù)審計(jì)、境外國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)等新的審計(jì)工作業(yè)務(wù)，由于未及時(shí)出臺(tái)相關(guān)審計(jì)法律法規(guī)，使得部分審計(jì)業(yè)務(wù)無(wú)法可依，難以開展；二是審計(jì)法律規(guī)范的修正滯后于新常態(tài)下社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的新需求，無(wú)法適應(yīng)不斷變化的新環(huán)境。如部分績(jī)效審計(jì)、社會(huì)捐贈(zèng)資金審計(jì)等相關(guān)審計(jì)規(guī)范過(guò)于陳舊，缺乏實(shí)踐操作的可行性，難以適應(yīng)新形勢(shì)和新任務(wù)的需求。

（二）審計(jì)規(guī)范執(zhí)行力度不足

雖然以我國(guó)審計(jì)署為代表的審計(jì)監(jiān)督管理部門已經(jīng)出臺(tái)了審計(jì)法及相關(guān)實(shí)施條例，對(duì)一般審計(jì)程序和特殊審計(jì)程序分別進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，并隨著我國(guó)民主法治建設(shè)逐漸推進(jìn)，又相繼出臺(tái)了一系列審計(jì)準(zhǔn)則和配套指南，以保障審計(jì)程序的合法性和公正性，提升審計(jì)質(zhì)量。但由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，這些審計(jì)法律、法規(guī)、準(zhǔn)則和條例并未得以貫徹執(zhí)行。目前我國(guó)審計(jì)工作中仍存在審計(jì)工作不充分、審計(jì)程序不規(guī)范、審計(jì)取證不嚴(yán)謹(jǐn)、審計(jì)工作底稿編制隨意性大、重大事項(xiàng)報(bào)告不及時(shí)等違反法律法規(guī)及審計(jì)職業(yè)道德準(zhǔn)則的問(wèn)題，導(dǎo)致審計(jì)法律法規(guī)體系形同虛設(shè)，一定程度上增加了審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（三）審計(jì)責(zé)任追究機(jī)制不健全

我國(guó)目前的審計(jì)集中于防止、發(fā)現(xiàn)并糾正財(cái)務(wù)報(bào)表因錯(cuò)誤或舞弊而存在的重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)，卻忽視了對(duì)責(zé)任人、當(dāng)事人的責(zé)任追究制度。審計(jì)問(wèn)責(zé)制的缺失，使得審計(jì)監(jiān)督難以有效運(yùn)作，審計(jì)工作結(jié)果大多未付諸于實(shí)踐，審計(jì)“免疫功能”無(wú)法真正發(fā)揮作用，最終導(dǎo)致社會(huì)工作對(duì)審計(jì)工作的質(zhì)疑，審計(jì)的社會(huì)公信力和認(rèn)可度下降。

（四）審計(jì)人員法治意識(shí)薄弱

社會(huì)主義新常態(tài)下，由于內(nèi)外審計(jì)環(huán)境的不確定性和復(fù)雜性、審計(jì)監(jiān)管領(lǐng)域不斷拓展，我國(guó)所面臨的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)隱患增加，審計(jì)人員所承受的壓力倍增。在此背景下，審計(jì)人員只有具備較強(qiáng)的執(zhí)法守法意識(shí)和良好的職業(yè)道德操守，才能更好地規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，適應(yīng)全面依法治國(guó)、建設(shè)民主法治國(guó)家的新要求。但是，目前我國(guó)的現(xiàn)狀是，審計(jì)人員缺乏、審計(jì)任務(wù)繁重、審計(jì)人員法律意識(shí)淡薄，導(dǎo)致部分審計(jì)內(nèi)部出現(xiàn)敷衍了事的現(xiàn)象，審計(jì)“形式主義”大量出現(xiàn)，嚴(yán)重阻礙了新常態(tài)下依法審計(jì)的進(jìn)程。

三、加強(qiáng)審計(jì)法治化建設(shè)的具體路徑

（一）加強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立性建設(shè)

伴隨新常態(tài)下的民主法制進(jìn)程，要推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)審計(jì)法治化建設(shè)，規(guī)范審計(jì)行為，就需要加強(qiáng)審計(jì)的獨(dú)立性建設(shè)，維護(hù)審計(jì)的權(quán)威。審計(jì)的獨(dú)立性要求審計(jì)執(zhí)法不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干預(yù)，如果審計(jì)程序的執(zhí)行主體沒(méi)有保持審計(jì)的獨(dú)立性，審計(jì)判斷、審計(jì)決策受到其他外部人員的干預(yù)，審計(jì)人員不能獨(dú)立依法得出審計(jì)結(jié)論，就會(huì)嚴(yán)重影響審計(jì)意見的公信力。實(shí)踐研究表明，審計(jì)的獨(dú)立性是依法審計(jì)的基礎(chǔ)，是保障審計(jì)免疫功能得以有效發(fā)揮的根本保證。因此，完善新常態(tài)下審計(jì)法治建設(shè)，首先需要加強(qiáng)審計(jì)的獨(dú)立性建設(shè)。

我國(guó)憲法已明確規(guī)定獨(dú)立性是審計(jì)機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的前提，審計(jì)法、審計(jì)準(zhǔn)則和相關(guān)實(shí)施條例對(duì)審計(jì)獨(dú)立性問(wèn)題進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)定，很大程度上提升了審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)人員、審計(jì)經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立性?，F(xiàn)階段為適應(yīng)新環(huán)境的變化，我國(guó)審計(jì)獨(dú)立性仍需不斷改進(jìn)。一是完善審計(jì)機(jī)關(guān)管理體制，實(shí)行審計(jì)垂直化領(lǐng)導(dǎo)組織結(jié)構(gòu)。積極探索地方審計(jì)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)垂直管理模式，推進(jìn)地方審計(jì)機(jī)關(guān)受本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，建立雙重監(jiān)督體制，適合新常態(tài)下我國(guó)的基本國(guó)情和發(fā)展實(shí)際，有利于保障審計(jì)工作的獨(dú)立性。二是繼續(xù)加強(qiáng)審計(jì)廉政建設(shè)。我國(guó)審計(jì)署制定的“八不準(zhǔn)”等審計(jì)廉政制度和紀(jì)律，有效保障了審計(jì)人員和審計(jì)經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立性。廉政紀(jì)律作為審計(jì)工作的“生命線”和“高壓線”，我國(guó)應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)審計(jì)廉政建設(shè)，立足于廉政教育，增強(qiáng)審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員的依法審計(jì)意識(shí)，進(jìn)而加強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立性建設(shè)。

（二）健全審計(jì)法律、法規(guī)和規(guī)章體系

法律法規(guī)是審計(jì)執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，推進(jìn)審計(jì)法治化建設(shè)就是要健全審計(jì)法律、法規(guī)和規(guī)章體系，以此為繩索，依法審計(jì)。首先，我國(guó)需要研究與審計(jì)新業(yè)務(wù)相關(guān)的法律問(wèn)題。在審計(jì)具體實(shí)踐中，可以借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的審計(jì)法律體系，并結(jié)合我國(guó)審計(jì)工作的實(shí)際國(guó)情，積極修訂和完善涉及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、環(huán)境保護(hù)審計(jì)、涉外審計(jì)、信息化大數(shù)據(jù)審計(jì)等相關(guān)新領(lǐng)域的法律法規(guī)體系，并出臺(tái)配套的實(shí)施條例和準(zhǔn)則指南，彌補(bǔ)已有審計(jì)法律體系的不足，促進(jìn)審計(jì)法律體系全覆蓋，使審計(jì)業(yè)務(wù)有法可依、有章可循。其次，借助法律解釋思維完善現(xiàn)有的審計(jì)法律規(guī)范。建立審計(jì)法律規(guī)范評(píng)估跟蹤檢查機(jī)制，對(duì)趨于原則性、已滯后于新階段發(fā)展需求的法律法規(guī)條文，進(jìn)行及時(shí)的修改或補(bǔ)充，并出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)章、實(shí)施條例與指南，提升審計(jì)規(guī)章和實(shí)施條例立、改、廢的效率。

（三）建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制

“徒法不足以自行”，審計(jì)法律法規(guī)體系的修訂與完善僅僅是推進(jìn)依法審計(jì)進(jìn)程的第一步，即僅僅是有法可依，而如何真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，就需要建立健全審計(jì)責(zé)任追究制度?！坝袡?quán)必有責(zé)”，完善審計(jì)法治建設(shè)離不開建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)有的《審計(jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》已經(jīng)對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)依法履職的邊界進(jìn)行了明確的劃定，審計(jì)人員應(yīng)始終樹立 “法定職權(quán)必須為”、“法無(wú)授權(quán)不可為”的理念，把握好法定職責(zé)邊界，以推進(jìn)責(zé)任追究制的建立與完善。

建立責(zé)任追究制度，可以依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，建立健全重大違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警機(jī)制，制定違法違紀(jì)的行為處分措施，及時(shí)防止、發(fā)現(xiàn)并糾正審計(jì)人員可能存在的違規(guī)行為。同時(shí)，積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋，健全審計(jì)執(zhí)法責(zé)任制和過(guò)錯(cuò)追究制，堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)對(duì)等，針對(duì)審計(jì)中存在的不作為、亂作為等重大違法違紀(jì)、失職瀆職行為，劃定明確的審計(jì)職責(zé)邊界，責(zé)任到具體人，并堅(jiān)決依法懲治，進(jìn)而增強(qiáng)審計(jì)人員的責(zé)任意識(shí)，推進(jìn)陽(yáng)光審計(jì)，提高審計(jì)質(zhì)量。

（四）健全審計(jì)權(quán)力制約監(jiān)督體系

隨著國(guó)家民主法治化進(jìn)程的加快，審計(jì)監(jiān)督作為依法治國(guó)的重要工具之一，健全審計(jì)權(quán)利監(jiān)督體系成為完善審計(jì)法制化建設(shè)的重要手段。一方面，自覺(jué)接受外部監(jiān)督。積極推進(jìn)審計(jì)信息公開機(jī)制，自覺(jué)接受黨內(nèi)、人大、司法監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等的社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督；另一方面，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。積極推進(jìn)審計(jì)計(jì)劃制定、程序?qū)嵤?、出具?bào)告、結(jié)論復(fù)核等各個(gè)審計(jì)環(huán)節(jié)的職能部門相對(duì)獨(dú)立、分權(quán)制衡、相互監(jiān)督，建立全新的審計(jì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)組織體系，從源頭上預(yù)防審計(jì)權(quán)力的濫用。同時(shí)，強(qiáng)化審計(jì)全過(guò)程的質(zhì)量控制機(jī)制，督促過(guò)程跟蹤檢查進(jìn)程，及時(shí)糾正違法亂紀(jì)行為，促進(jìn)過(guò)程監(jiān)督和結(jié)果監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，切實(shí)加強(qiáng)審計(jì)權(quán)力制約監(jiān)督體系，規(guī)范審計(jì)執(zhí)法行為。

（五）全面提升審計(jì)人員法治素養(yǎng)

審計(jì)作為專業(yè)性極強(qiáng)的一項(xiàng)工作，審計(jì)法治不僅僅是法律法規(guī)的簡(jiǎn)單羅列，更是理論與實(shí)踐、觀念與制度的有機(jī)統(tǒng)一。全面提升審計(jì)人員法治素養(yǎng)，一要加強(qiáng)法律宣傳和教育，全面提升審計(jì)人員的法律素質(zhì)和依法審計(jì)能力。通過(guò)多種形式宣傳審計(jì)法律知識(shí)、開展審計(jì)法制教育，促進(jìn)審計(jì)人員樹立有法必有責(zé)、有權(quán)受監(jiān)督、違法必追究的法治觀念，減少盲目性和隨意性，增強(qiáng)審計(jì)人員將依法審計(jì)意識(shí)貫徹審計(jì)實(shí)施全過(guò)程的自覺(jué)性和積極性；二要完善審計(jì)人員的招聘解雇機(jī)制和獎(jiǎng)懲考核激勵(lì)機(jī)制。在審計(jì)人員招錄、任用上，除具備較強(qiáng)的專業(yè)素養(yǎng)之外，還應(yīng)具有較強(qiáng)的法治素養(yǎng)，堅(jiān)持高要求、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、高門檻的原則，吸引高質(zhì)量的復(fù)合型人才。同時(shí)，建立適當(dāng)?shù)膽土P考核激勵(lì)機(jī)制，將法治學(xué)習(xí)教育納入績(jī)效考核之中，解雇違法亂紀(jì)、玩忽職守等不作為、亂作為的職員，以調(diào)動(dòng)審計(jì)人員工作的積極性和規(guī)范性，推進(jìn)審計(jì)法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，提高審計(jì)執(zhí)法效率和審計(jì)質(zhì)量。

總之，審計(jì)法治化建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。推進(jìn)審計(jì)法治化建設(shè)，需要在法律職權(quán)范圍內(nèi)，全面提升審計(jì)人員的法治理念和執(zhí)法能力，依法獨(dú)立開展審計(jì)工作，實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，規(guī)范審計(jì)程序，建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制和績(jī)效考核機(jī)制，以此營(yíng)造良好的審計(jì)法治化環(huán)境，推進(jìn)全面依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)程。■

（作者單位：中國(guó)政法大學(xué)國(guó)家2011計(jì)劃司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心）

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（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）