政府購買公共服務第三方評價適用度探討與可持續(xù)建設

●張曉紅 王 向

政府購買公共服務第三方評價適用度探討與可持續(xù)建設

●張曉紅 王 向

政府為社會公眾提供公共服務，需要一整套綜合評價體系來反映其受托責任履行情況，第三方評價作為一種獨立、公正的外部評價機制，可以有效地彌補政府“內控”的風險。黨的十八大以來，第三方評價越來越受到社會各界的重視，但現(xiàn)行條件下我國的第三方評價還處于零散化的探索階段，特別是其適用性、適用范圍以及如何階段化推進也有待探討。目前,第三方評價已經成為政府績效評價的必然趨勢，而促進政府購買公共服務第三方評價的應用和規(guī)范化發(fā)展,需要從法律法規(guī)的建設、政策的引導、評價機構的自我完善、評價結果的應用等層面予以加強和推進。

政府購買公共服務 第三方評價 績效評價

黨的十八大以來，隨著政府職能轉變，中央及地方政府部門進一步加大向社會購買公共服務的力度，與此同時,在政策決策和政策落實方面也加強引入第三方評價機制。特別是在目前財政收入增速放緩與財政剛性支出加大的矛盾下，也為引入第三方評價提供了必要條件。2013年9月26日，國務院辦公廳發(fā)布了 《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，明確提出：加強政府向社會力量購買服務的績效管理，建立健全由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制，對購買服務項目數量、質量和資金使用績效等進行考核評價。2015年8月26日召開的國務院常務會議聽取了3家第三方機構對大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新、增加公共產品和公共服務供給、精準扶貧等政策落實情況匯報，李克強總理也指出第三方評價是本屆政府創(chuàng)新管理方式的重要措施，通過加強外部監(jiān)督，更好推動國務院各項政策措施落實。①2017年5月13日，公共服務第三方評價新趨勢暨第三方評價主題論壇在山西人大會議中心舉行，會議座談了第三方評價的新趨勢。D3方評價平臺是“互聯(lián)網+”第三方評價的全新嘗試，它進一步推動了政府部門和第三方評價機構的廣泛合作。針對目前的情況，需要對第三方評價的現(xiàn)狀、困境以及如何有效推進進行討論，探索適合我國國情的第三方評價發(fā)展的道路。

一、政府購買公共服務第三方評價機制的切入點：360度全方位績效評價理論

360度績效評價 （也稱 “全方位評價”或“多視角評價”），最早是由英特爾公司實施，是指從多層次、多方位對被考評者進行評價，它在傳統(tǒng)的上級對下級和員工自我考核的同時，將同級員工、下級、顧客等其他相關者納入考核評價體系。由于360度績效評價體現(xiàn)了“組織調查”、“全員質量管理”、“發(fā)展回饋”、“績效評價”以及“多元評價系統(tǒng)”等多個組織績效原則，已經被世界各大知名企業(yè)采用。360度績效評價是績效管理和現(xiàn)代人力資源管理相結合的產物，它將外部的顧客評價納入其中，體現(xiàn)了多元化評價理念，可以有效解決自我評價的盲目性和上級評價的認識不足等缺陷，使評價結果更加客觀、全面、公正。

企業(yè)的360度績效評價同樣適用于政府購買公共服務的績效評價，政府購買公共服務是否滿足公眾需求，財政資金使用是否恰當，都需要完整的評價體系進行考量，凡是有利于把握政府責任履行情況的評價模式都應該合理納入其中，這是“第三方評價”被用于政府績效評價的“物質性基礎”。因此，政府購買公共服務應當有效開展360度績效評價，并加以改造和融合。針對我國現(xiàn)行的政府部門主導的公共服務績效評價存在的“自拉自唱”問題，360度績效評價就為引入公共服務第三方評價提供了必要的理論支持。360度績效評價的出發(fā)點就是擴大評價主體的范圍，通過多主體收集不同層次的評價信息，并對不同評價信息分配以不同的權重，使評價結果更加準確、全面。社會公眾作為政府購買公共服務的直接使用者，有著最絕對的發(fā)言權，而第三方評價機構更是社會公眾的有力代表，能夠在評價中深入廣泛地反映社會公眾的意愿。

360度績效評價的準確評價和預測原則、全員參與原則、客觀公正原則、信息暢通原則等也能指導著第三方評價的有效應用：①評價程序的復雜性要求評價前設置合理的評價目標、評價指標體系、評價方法；②正確認識第三方評價的價值，評價前實施必要的人員培訓和評價宣傳；③第三方評價公正有序運行，能夠保障評價信息暢通、透明；④確保評價結果能夠及時地向社會公布和反饋到政府部門和承接單位等，使評價結果得以有效落實。當然,360度績效評價也存在著一定的局限性，這就要求政府在購買公共服務引入第三方評價時充分認識到本部門的實際情況，提高360度績效評價的可行性與協(xié)調性，最終實現(xiàn)公共服務的最優(yōu)化。

二、政府購買公共服務中第三方評價機構參與的適用度探討

從美國、英國、澳大利亞等國家的政府購買公共服務績效評價的經驗來看，這些國家基本上都實行的是內外部結合的二維評價模式。其主要體現(xiàn)在：由國會、審計部門等權力機關開展績效評價（權力約束行政），同時還引入外部第三方智慧。為了增強評價結果的全面性，在開展內部評價的過程中可以引入第三方評價。而在這些先行國家公共服務績效管理的第三方評價中，往往是由權力機關或其所屬機構推動，由于這些機構多屬于純政治機構，缺乏科學的評價體系，這就需要汲取大量的第三方評價智囊參與其中，而且委托程度相對較大。與此同時，還存在著一些民間自發(fā)成立的組織，這些組織完全獨立于權力機關與行政機關，如美國高等教育認證委員會(CHEA)。但是,有效的內部評價下開展第三方評價并非是必要環(huán)節(jié)。因為有些具備評價技術先進、人才儲備充裕的政府部門，如美國國家責任總署，其完全能夠通過自身條件開展公共服務績效評價，附加的第三方評價只會是種資源浪費。而現(xiàn)實中純粹的第三方評價也只是一種理論研究視角,它未必是政府購買公共服務績效評價的萬能鑰匙，它的有效實施要依賴一定的基礎條件，如政府的支持、公開透明的信息、評價制度的保障、專業(yè)的評價手段等。

目前，我國政府購買公共服務績效評價工作主要是購買主體或社會主管部門負責組織實施的，由其牽頭組成考核評價機構（成員包括購買方、監(jiān)督管理部門、行業(yè)主管部門、服務提供方、專家學者等），購買公共服務先由承接主體就其提供的公共服務質量、效益、財務使用狀況、運作成果等進行評價，生成評價報告交給考核評價機構，然后考核評價機構根據相關的購買合同和內部績效評價指標進行審核和再評價。除此之外,也可以根據需要，把績效評價工作委托專家、中介機構等第三方實施，考核評價機構可以對第三方組織參與績效評價進行規(guī)范，并指導其開展工作，但體現(xiàn)政府主導的程度比較深?，F(xiàn)實中如2006年武漢市政府采用完全商業(yè)模式委托麥肯錫公司開展政府績效評價；2015年國務院委托國家行政學院、北京大學、國務院發(fā)展研究中心、中國科學院等7家單位對穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生等重大政策落實情況開展評價。盡管我國各地開展了公共服務第三方評價，但是在評價結果落實方面還是比較薄弱，失去了第三方評價的意義。另外，開展第三方評價的資金如何解決也是需要面臨的問題。當前我國政府購買公共服務第三方評價多是在東部發(fā)達城市如上海市、廣東省開展，這些地區(qū)的財政資金充裕，能夠有效支持其開展第三方評價；而對于中西部的貧困市縣其開展第三方評價的財政資金嚴重不足，能否廣泛開展第三方評價還很難確定。

總之,第三方評價作為一種新的評價方式，在引入前首先要合理定位，廣泛進行需求分析和可行性研究。也就是說，政府在決定公共服務是否適合委托第三方評價前應進行適應性分析，對其實施政策環(huán)境、質量和可持續(xù)性進行思考，決定是部分委托還是全部委托。鑒于第三方評價機構主體的多元性（其利益追求的多樣性）、公共服務性質的多樣性，應進行多方之間的合理匹配，對基本公共服務（如教育、醫(yī)療、文化等）應更多交于社會公眾測評團、教育醫(yī)療等機構進行評價；對社會管理性服務、行業(yè)管理與協(xié)調性服務、技術性服務等交由專業(yè)機構、科研所等進行評價。第三方評價的“邊界”就在于不要強行介入政府部門內部出于“內控”功能而有效展開的績效評價，如果強行介入可能會出現(xiàn)自相矛盾的評價結果與適得其反的效應。馬亮、于文軒通過對2010—2011年由大學和社會咨詢機構分別開展的中國主要城市公共服務質量績效評價，盡管兩者在評價對象、服務范圍、評價方法存在著一定的相似性，但其評價結果顯示一些城市的得分和排名存在著明顯的差異，這就需要對第三方評價進行辯證的思考。

盡管現(xiàn)行我國政府主導的績效評價存在種種問題，并且第三方評價的優(yōu)勢凸顯，但從目前來看，第三方評價還不能完全獨立發(fā)揮其作用，取代政府的內部評價。為了避免“外行評價內行”的問題，在現(xiàn)階段應該實施內部評價為主，強化政府部門績效評價主體功能，加強自身的內部評價隊伍建設，適度引進第三方評價，構建多主體協(xié)同參與的格局，因地制宜、因時制宜，不能過度偏倚第三方評價的作用，避免出現(xiàn)濫用、誤用等現(xiàn)象。隨著我國第三方評價的理論和實踐完善，再進一步肯定第三方評價的作用，放寬第三方評價的范圍，探索由人大主導，財政部門與購買主體協(xié)同，第三方評價機構實施的模式，逐步探索第三方評價的發(fā)展道路，實現(xiàn)第三方評價的規(guī)范化。

三、政府購買公共服務第三方評價機制實施的制約因素分析

近幾年，以第三方評價解決我國政府績效評價問題已在社會各界達成共識。但是我國第三方評價發(fā)展較晚，國內第三方評價思想認識不統(tǒng)一，制度建設相對滯后；理論研究缺乏、實踐薄弱；第三方評價機構發(fā)展不均衡、專業(yè)性不強問題突出；區(qū)域發(fā)展不協(xié)調、不平衡，這便需要對目前的困境進行深入探討。

（一）法律法規(guī)的缺失，導致第三方評價機構獨立性受限

法律法規(guī)的建設是有效開展第三方評價的主要制度環(huán)境。受我國政治體制和歷史原因影響，政府部門的權力過大，存在著“人治”理念。第三方評價工作中第三方評價的結果與政府部門的政績考核直接相關，評價機構直接或者間接受到政府部門的干預，由領導意志來決定評價活動的走向，如“甘肅模式”②更多方面是領導意愿推動的，其資金來源也受到政府限制，最后因各種原因以失敗告終。

現(xiàn)行的《政府購買服務管理辦法（暫行）》僅對購買服務進行了原則性的規(guī)定，也未涉及公共服務績效評價，而且法律層次較多分散于部門規(guī)章、地方試行辦法等，權威性低，調整內容不全面。整體來看我國目前還缺乏系統(tǒng)性的法律規(guī)范，致使第三方評價機構的法律主體地位得不到保障，開展的政府購買公共服務第三方評價缺乏權威性和公信力。

（二）第三方評價機構專業(yè)性不強，評價主體不健全

政府購買公共服務績效評價的復雜性、綜合性，要求必須委托于專業(yè)的評價機構。目前，我國第三方評價機構的專業(yè)能力、資金獨立性還不足以完全承擔績效評價。第三方評價是否更加優(yōu)于政府內部評價，是否能夠做到完全中立，評價過程中是否會過多挑刺也受到各級政府的質疑和顧慮。由于我國現(xiàn)階段第三方評價未形成完善體系，各機構專業(yè)能力參差不齊，可能對于一項公共服務的評價出現(xiàn)相差較大的評價結果，甚至可能出現(xiàn)錯誤引導。

目前以政府主導實施的績效評價工作，雖然考慮到評價主體的多樣性，但是在實施過程中仍是較少強調第三方評價機構與社會公眾的作用，實施評價中以行政管理手段為主，依據年度相關的考核指標開展側重性評價，評價存在一定的官僚主義色彩與主觀性，評價往往趨于流程。

（三）政府購買公共服務信息公開不完善，共享度不高

真實、有效的信息是開展第三方評價的前提基礎。目前各地政府購買公共服務也開展了電子政務、網上采購等信息公開舉措，但是目前的信息公開是不全面的，一些部門出處于自身利益的保護，拒絕公開其信息和相關資料或提供虛假信息，使得第三方評價的信息獲取困難重重，對其實際情況了解短視化、表面化、數據化，這些都不利于第三方評價的有效開展。另外，由于政府采購的中央主網與部分地方分網的數據分享技術規(guī)范不一致，致使尚未完全建立與中央主網的數據接口對接，可能會造成信息共享度不高。我國《政府采購信息公告管理辦法》、《財政部關于做好政府采購信息公開工作的通知》雖作了較詳細的規(guī)定，但公開信息多集中于采購招標、中標、意見征求方面，而對采購代理機構、承接主體及以往承接情況等沒有詳細的規(guī)范，同時對于后續(xù)項目運作、資金使用情況也沒有做到真正的公開。

（四）人大監(jiān)督的缺失，社會公眾的責任意識薄弱

人大作為政府采購預算資金的審批者和資金使用效益的監(jiān)督者，有責任對政府購買公共服務的績效進行評價和監(jiān)督，但現(xiàn)行的《預算法》、《監(jiān)督法》對采購預算監(jiān)督的權限、范圍、程序等都無詳細規(guī)定；同時由于人大開展績效評價的專業(yè)隊伍不足，造成對采購預算資金的審批和監(jiān)督往往都是流程化，缺乏具體可行的辦法，從而造成自身職責的缺失。

作為公共服務的直接受益者，社會公眾對政府提供的公共服務的經濟性、效益性有著最絕對的發(fā)言權，但長期以來社會公眾的責任意識淡薄，未能很好地履行“主人翁”的作用。

四、政府購買公共服務第三方評價機制的可持續(xù)建設

當前我國的社會經濟發(fā)展迫切需要構建具有中國特色的第三方評價體系，而發(fā)達國家近一個世紀的先行經驗也為我國第三方評價的建設提供了重要的啟示。針對現(xiàn)行政府購買公共服務第三方評價存在的不足，迫切需要從外部制度環(huán)境和評價主體自身建設等方面加以完善。

（一）確立第三方評價的法律地位

發(fā)達國家的第三方評價法制化建設是推動其第三方評價產業(yè)化的重要制度保障，這些國家都出臺了相關的法律、規(guī)章，如美國的《政府績效與結果法案》、韓國的《政策評價框架法案》。確立第三方評價的合法地位是保障政府購買公共服務第三方評價有效開展的前提和基礎。我國應該在各地實踐的基礎上，加快制定相關的法律、法規(guī)，確立第三方評價的合法地位，確保其在購買公共服務前期、中期、后期都能根據實際情況順利開展評價工作。從法律層面對第三方評價的參與主體與客體的權利義務、評價程序、評價指標、評價方法、評價結果應用、經費保障等予以確認，明確政府與第三方評價機構的關系，保障第三方評價機構的法律地位，避免出現(xiàn)行政機構對第三方評價機構的干涉。

（二）發(fā)揮政府的引導作用

1、加大政府的政策引導，推動實現(xiàn)政社分開。由于我國的第三方評價的理論探索還比較薄弱，政府應當建立相應的政策和指導意見，加大政策扶持、政策引導，鼓勵研究機構、科研學者完善具有中國特色的第三方評價理論。加強對有資歷的第三方評價機構培育，推進政府部門與事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會商會等社會組織的行政脫鉤，加快具有中國特色的第三方評價智庫建設。針對我國公民參政意識淡薄的現(xiàn)象，政府要充分利用政府網絡平臺、新聞媒體，向政府人員、社會公眾普及第三方評價的相關知識，從根本上改變人們的理念認識和責任意識。

2、提高政府購買公共服務公開透明度，為第三方評價掃除信息障礙。真實、完整的信息是保障政府購買公共服務第三方評價效果的前提。政府部門應當根據《中華人民共和國政府信息公開條例》、政府購買公共服務的有關規(guī)定，拓寬公開渠道，將購買公共服務的標準、要求、預算資金安排、購買主體和承接主體等真實信息在政府信息平臺上及時公布；同時，切實加強政府采購中央主網與地方分網的數據對接與信息共享，進一步實現(xiàn)政府采購信息公開化，保障第三方評價能夠及時有效地開展。

3、加強政府對公共服務第三方評價的監(jiān)督管理。由于第三方評價機構其執(zhí)行任務的特殊性，有時會掌握一些有關的商業(yè)資源，為了避免這些機構非法謀取商業(yè)利益，政府應當邀請多層次人員組成第三方評價監(jiān)督委員會，跟蹤第三方評價過程，主要體現(xiàn)在：①監(jiān)督第三方評價的目標設定方案、評審方案、自身監(jiān)控方案等是否合理有效；②監(jiān)督第三方評價機構是否合法、依規(guī)地組織開展評價活動、有效完成政府的委托責任；③監(jiān)督第三方評價后的有效建議是否得以有效落實；④監(jiān)督第三方評價機構是否有效規(guī)避其利益相關者，是否非法使用評價過程中的有利資源獲取利益。另外，為防止不良機構的進入要增設一定的行業(yè)準入門檻，民政部門、工商行政管理部門、行業(yè)主管部門等應當各司其職，加強對第三方評價機構的評價和監(jiān)督，健全獎懲激勵機制。

（三）激發(fā)社會力量的活力

1、社會組織、社會咨詢機構等社會力量，作為國家治理主人公的“代言人”，應該充分發(fā)動自身的力量，凝聚全體社會動力，利用互聯(lián)網優(yōu)勢，促進第三方評價的發(fā)展。如D3方評價平臺是面向全國基層政府與第三方評價機構的互聯(lián)網紐帶，由北京零點與上海聞政公司共同投資發(fā)起，D3方平臺通過聚集眾多的第三方評價機構，對這些機構進行能力測試、等級評分公開機構信息，有效減少了政府采購第三方評價服務的信息不對稱。平臺能通過自身的約束和激勵機制，促進第三方機構之間相互競爭、相互合作，深入研究政府工作機制，實現(xiàn)政府和社會力量的廣泛合作，把第三方評價的機制推廣到更廣的領域。平臺也能定期對這些機構進行重新評審和監(jiān)督審查，形成優(yōu)勝劣汰的動態(tài)調整機制，D3方評價平臺已為社會力量做了很好的榜樣。

2、充分發(fā)揮新聞媒體的輿論導向和監(jiān)督作用。提高社會公眾對參與社會治理的理念認識，增強公眾的責任感，鼓勵相關領域的專家學者參與到第三方評價工作，加強政府與社會公眾的聯(lián)系，發(fā)揮社會力量的監(jiān)管作用。

（四）多渠道探索第三方評價機構的資金保障途徑

第三方評價能夠有效開展，必須解決其使用資金來源的問題。

1、建立政府購買第三方評價服務制度，確保財政資金支持到位。如果第三方評價機構資金來源過度依賴于政府，則其評價活動必然受限于政府。應當將第三方評價服務納入政府購買服務的目錄清單，通過政府公開采購招標擇優(yōu)選擇第三方評價機構，將對應的資金納入政府預算，在既有財政預算中統(tǒng)籌安排，做到經費有來源，保障有依托，有效規(guī)劃財政資金對績效評價工作的支持作用。財政部門應加強各預算部門的年度預算審核工作，仔細把握、衡量財政資金的最佳使用方向；人大也應當有效履行對財政預算資金的審批和使用監(jiān)督職能。

2、第三方評價機構應該探索更多的資金來源方式。除評價服務的收費形式，還可以通過企業(yè)贊助、慈善基金和社會公益事業(yè)的捐贈、會員費等獲得資金，保障評價機構的有效運轉和獨立性。

（五）加強評價機構的自身完善和人才隊伍建設

1、健全第三方評價機構內部管理制度，強化自身的獨立性。承接第三方評價的組織機構必須具有獨立的民事責任承擔能力，具有開展第三方評價的專業(yè)設備、專業(yè)知識儲備、專業(yè)人才隊伍等，具有健全的內部治理結構、財務和資產管理制度，具有良好的社會和商業(yè)信譽，并符合民政部或工商管理部門所要求的其他條件。第三方評價機構的獨立性能夠保證評價結果的客觀、公正，第三方評價機構不僅需要獨立于政府部門，還需要獨立于承接主體，切斷與利益相關者的聯(lián)系，將機構和人員信息等通過第三方評價平臺向政府、社會公眾公布，接受社會的監(jiān)督。

2、推動第三方評價專業(yè)能力建設和人才隊伍培育。第三方評價機構要不斷加強自身理論和評價能力的建設：①推動人才培育，要對評價人員進行定期的思想教育、專業(yè)技能培訓，吸收那些專業(yè)水平高、國際化視野廣的高素質人才，評價人員應該通過相關部門的職業(yè)資格考試，確保具有專業(yè)的評價能力；②加強理論知識研究，西方國家擁有比較成熟的理論體系，第三方評價機構應當吸收其優(yōu)秀的評價理論和方法，創(chuàng)新自身特色的績效評價理論；③學習、發(fā)展新的評價技術，制定系統(tǒng)、規(guī)范的評價流程和操作細則，形成多元化的評價技術體系，能夠滿足各方面的評價需求。

（六）注重評價結果的反饋與應用

評價結果的有效反饋與應用是開展政府購買公共服務第三方評價的落腳點。建立第三方評價的結果反饋和應用制度，及時將評價結果對公眾公布，尤其是關注度高的、重大的民生性項目，積極接受公眾的評價與監(jiān)督，允許被評價機構提出異議；及時反饋給各級政府部門，根據評價結果分析實際情況與期望績效之間的差距，找出原因，加強后續(xù)自身建設。根據評價結果，對承接公共服務主體的資質進行一定的檢測，建立動態(tài)的第三方評價機構信息庫，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的動態(tài)調整機制，為后續(xù)的政社合作、規(guī)劃購買公共服務、政府財政資金預算與人大審批提供參考意見；依據評價結果實施激勵機制，激發(fā)社會力量的積極性，促進社會力量的自我完善。

五、結論

第三方評價現(xiàn)已成為政府購買公共服務績效評價的應有之義。為適應新形勢、新任務的需要，首先需要正確認識、合理定位第三方評價，再以適合我國國情、地方差異的方式，有效地推進第三方評價的應用，政府購買公共服務的第三方評價應當貫徹全過程，在購買項目方案制定前評價，分析方案可行性；項目執(zhí)行過程中和過程后把關，掌控購買服務落實情況。

雖然目前我國政府購買公共服務第三方評價發(fā)展受制于中國的政治體制及發(fā)展階段的制約，但是仍然具有顯著優(yōu)勢，應當加強法律法規(guī)和制度建設、完善第三方評價主體建設、動員社會力量、創(chuàng)新評價方式和結果應用，以有效監(jiān)督為保障，敢于突破舊框架舊觀念的束縛，推動我國第三方評價的制度化、產業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展，避免濫用、盲目推進，建立第三方參與購買公共服務績效評價的長效機制?！?/p>

（作者單位：東北財經大學財稅學院）

注釋：

①2015年，國務院委托中國科協(xié)、發(fā)展研究中心、中科院等第三方機構對大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新、增加公共產品和服務供給、精準扶貧等政策落實情況進行評價。

②2004年，甘肅省政府委托蘭州大學績效評價中心開展政府績效評價工作，評價主體主要涉及省內部分非公有制企業(yè)、專家學者、省政府評價組，評價對象為甘肅省市政府和省屬職能部門。

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[4]國務院，財政部.財政支出績效評價管理暫行辦法 [EB/OL].（2011-04-2）.http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201104/t20110418_538358.html.

[5]國務院辦公廳.國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見 [EB/OL].（2013-09-24）.http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=431920.

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（本欄目責任編輯：尹情）