淺析國(guó)家治理現(xiàn)代化視角的財(cái)稅改革實(shí)踐

李穎津

廳局長(zhǎng)論壇

淺析國(guó)家治理現(xiàn)代化視角的財(cái)稅改革實(shí)踐

李穎津

深化財(cái)稅改革是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要手段。本文從國(guó)家治理現(xiàn)代化的視角，對(duì)財(cái)稅改革中存在的問(wèn)題進(jìn)行了研究思考，并結(jié)合十八屆三中全會(huì)以來(lái)的改革實(shí)踐探索，提出下一步深化預(yù)算管理制度、稅收制度以及事權(quán)與支出責(zé)任劃分等三大改革的建議，以及強(qiáng)化六個(gè)意識(shí)的理念，更充分體現(xiàn)財(cái)稅改革對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的支撐作用。

國(guó)家治理財(cái)稅改革

當(dāng)前，新一輪財(cái)稅改革已經(jīng)步入“深水區(qū)”和“攻堅(jiān)期”。在這個(gè)重要節(jié)點(diǎn)上，如何站在國(guó)家治理現(xiàn)代化的視角，深入分析和解決當(dāng)前存在的矛盾與問(wèn)題，成為擺在財(cái)政和經(jīng)濟(jì)工作面前的重要任務(wù)。筆者結(jié)合財(cái)稅改革實(shí)踐對(duì)此進(jìn)行了初步探索，本文闡述了相關(guān)思考與若干建議，以期對(duì)深化財(cái)稅改革有所助益。

一、深刻認(rèn)識(shí)財(cái)稅改革對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的支撐促進(jìn)作用

我國(guó)的財(cái)稅體制已經(jīng)走過(guò)了從“統(tǒng)收統(tǒng)支”到“分灶吃飯”的包干制、再到分稅制的不平凡歷程，新一輪財(cái)稅改革更加凸顯了支撐促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要作用。

（一）十八屆三中全會(huì)確立了財(cái)稅改革在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中的新定位、新任務(wù)

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》專(zhuān)門(mén)拿出一個(gè)章節(jié)來(lái)部署“深化財(cái)稅體制改革”，明確提出財(cái)政是“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，科學(xué)的財(cái)稅體制是“優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”，建立現(xiàn)代財(cái)政制度的目標(biāo)是“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率”，深化財(cái)稅體制改革的任務(wù)是“改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。這樣的新定位、新任務(wù)，打破了以往把財(cái)政界定為“政府的收支或政府的收支活動(dòng)”的定位，打破了以往把財(cái)稅體制功能及作用概括為“優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定”的定位，實(shí)現(xiàn)了從國(guó)家治理現(xiàn)代化角度對(duì)財(cái)政及財(cái)稅體制的全新定位。新定位、新任務(wù)說(shuō)明財(cái)政及財(cái)稅改革已經(jīng)不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇的活動(dòng)，而是事關(guān)國(guó)家治理和整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，牽動(dòng)著經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨建等各領(lǐng)域的基本要素，財(cái)政被賦予了在改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等國(guó)家治理的各個(gè)方面履行職能以至發(fā)揮支撐作用的重大使命。

（二）財(cái)稅改革必須把公平效率作為永恒課題

習(xí)近平總書(shū)記指出：治大國(guó)若烹小鮮。這一治國(guó)理念，揭示了國(guó)家治理現(xiàn)代化中必須統(tǒng)籌處理好公平與效率問(wèn)題。財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，必須一頭挑著公平、一頭挑著效率。在推進(jìn)新一輪財(cái)稅改革的過(guò)程中，一方面，要按照公共財(cái)政“取之于民、用之于民”的本質(zhì)要求，把握推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線，增加政府在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)保和社會(huì)福利方面的支出，積極推進(jìn)公共資源配置的公平化和公共服務(wù)的均等化，讓全體人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的成果，促進(jìn)社會(huì)公平，增強(qiáng)人民群眾的獲得感；另一方面，政府支出必須講效率，切實(shí)處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，在合理界定公共財(cái)政支出保障范圍的同時(shí)，把財(cái)政資金分配使用講效益、抓效益、出效益擺在更加突出的位置，以“集中財(cái)力辦大事”和“四兩撥千斤”相結(jié)合的方式，不斷強(qiáng)化財(cái)政統(tǒng)籌功能、引導(dǎo)作用、杠桿力量和放大效應(yīng)，使公共財(cái)政在精準(zhǔn)投入中釋放出更大的政治效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、文化效益和生態(tài)效益。

（三）財(cái)稅改革必須聚焦經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下施行更加積極有效的財(cái)政政策

新一輪財(cái)稅改革必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展深度融合，把穩(wěn)中求進(jìn)的總基調(diào)上升為治國(guó)理政的重要原則和做好經(jīng)濟(jì)工作的方法論，在以新發(fā)展理念為指導(dǎo)、以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線、以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心的經(jīng)濟(jì)工作大局下采取行動(dòng)。具體講，就是要在財(cái)政政策措施上更加體現(xiàn)主動(dòng)而為、積極有效，在預(yù)算安排上更加適應(yīng)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、保障民生兜底的需要，在穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)中更好地發(fā)揮財(cái)政職能作用。要堅(jiān)持“發(fā)展出題目，改革做文章”，把財(cái)稅改革與行政管理體制改革、金融監(jiān)管體制改革、國(guó)企國(guó)資改革、商事制度改革、產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度改革、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、養(yǎng)老制度改革、公立醫(yī)院改革等各領(lǐng)域改革協(xié)同銜接起來(lái)，合力解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的主要矛盾和突出問(wèn)題。

二、當(dāng)前財(cái)稅改革面臨的問(wèn)題及改革“破冰”初探

改革開(kāi)放尤其是1994年以來(lái)歷次財(cái)稅改革，有力地服務(wù)保障了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定大局。但同時(shí)也看到在財(cái)政資金供給、預(yù)算管理制度、稅收制度、中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任等方面還有待深化改革，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)突出問(wèn)題上。一是財(cái)稅改革縱向不夠平衡。主要是圍繞預(yù)算管理制度改革出臺(tái)政策的密度比較大，但稅制改革、事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革相對(duì)滯后，從事物源頭和邏輯起點(diǎn)上解決問(wèn)題不夠，影響了財(cái)稅改革向下延伸落實(shí)的進(jìn)程與效果。二是財(cái)稅改革橫向不夠協(xié)調(diào)。在改革深水區(qū)中的利益關(guān)系調(diào)整更加復(fù)雜，涉及政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與企業(yè)、政府與納稅人以及不同層級(jí)政府間的利益關(guān)系，財(cái)稅改革單兵突進(jìn)難以啃下“硬骨頭”，必須與各領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性改革協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、合力推進(jìn)。三是財(cái)稅改革向更深層次拓展不夠。主要是：在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，越位與缺位并存，推動(dòng)政府從市場(chǎng)能發(fā)揮作用的領(lǐng)域、從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比較充分的領(lǐng)域堅(jiān)決退出不夠，在應(yīng)由各級(jí)政府提供的公共教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、城市公用事業(yè)服務(wù)等方面仍有許多“短板”。在供給與需求的關(guān)系上，收入增幅下降與支出剛性增長(zhǎng)的矛盾日趨尖銳，必須統(tǒng)籌考慮財(cái)政收支安排，在挖掘潛力、盤(pán)活存量的同時(shí)防止走進(jìn)福利泛化的陷阱。在投入與效益的關(guān)系上，主要是條塊分割、政出多門(mén)的體制，造成了資源配置錯(cuò)位、投入方向分散、支出結(jié)構(gòu)固化、部門(mén)支出固化、項(xiàng)目碎片化、投入效益不高等問(wèn)題，但財(cái)政部門(mén)從理念觀念、方式方法上調(diào)整創(chuàng)新比較多，從體制機(jī)制、利益格局上沖擊突破比較少。在治標(biāo)與治本的關(guān)系上，雖然以強(qiáng)制高壓政策抑制了政府融資舉債的沖動(dòng)和需求，但政府債務(wù)償還壓力及后續(xù)融資、土地政策調(diào)控力度加大，地方社保基金平衡收支壓力、金融杠桿風(fēng)險(xiǎn)有所積聚等情況相互疊加的風(fēng)險(xiǎn)，極有可能向財(cái)政衍生或轉(zhuǎn)移這種風(fēng)險(xiǎn)，必須未雨綢繆，加快建立防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的體制機(jī)制，確保財(cái)政經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康運(yùn)行。

為積極應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，從中央到地方都在深化財(cái)稅體制改革方面進(jìn)行了積極有效的嘗試和探索，在預(yù)算管理、中期規(guī)劃、信息公開(kāi)、績(jī)效評(píng)價(jià)、債務(wù)管理、投入方式、財(cái)政體制等方面取得了突破進(jìn)展，為2015年全國(guó)一般公共預(yù)算收入首次超過(guò)15萬(wàn)億元奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。作為首都的北京市，更是堅(jiān)持以習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話和對(duì)北京工作重要指示精神為統(tǒng)領(lǐng)，把中央要求與首都實(shí)際、把頂層設(shè)計(jì)與基層探索、把國(guó)家治理與財(cái)政機(jī)理、把整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破緊密結(jié)合起來(lái)。按照“先試點(diǎn)再擴(kuò)面、先治標(biāo)再治本”的基本思路，在2014年推出了改革先行試點(diǎn)的20項(xiàng)任務(wù)，在2015年推出了預(yù)算管理制度改革26項(xiàng)任務(wù)，在2016年推出了改革擴(kuò)圍提速的29項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了財(cái)稅改革波浪式向前推進(jìn)。

（一）探索財(cái)力資源統(tǒng)籌配置的新路徑，全力推動(dòng)落實(shí)新時(shí)期首都戰(zhàn)略功能定位

積極應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)步入L型走勢(shì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型與疏解非首都功能等因素疊加造成的財(cái)政減收壓力，在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中拓展財(cái)源、做大蛋糕，全市一般公共預(yù)算收入在2014年突破4000億元、2015年突破4700億元、2016年突破5000億元。與此同時(shí)，針對(duì)首都功能疏解和轉(zhuǎn)型發(fā)展之中資金需求體量大、剛性強(qiáng)的特點(diǎn)，打破“各管一畝三分地”、“打醬油的錢(qián)不能買(mǎi)醋”等慣性思維，提出了統(tǒng)籌用好“昨天、今天、明天這三天的錢(qián)”、“中央、市級(jí)、各區(qū)這三級(jí)的錢(qián)”、“政府、市場(chǎng)、社會(huì)這三方的錢(qián)”的新理念，打通了在“三本預(yù)算”之間、不同條塊之間、不同科目之間統(tǒng)籌使用資金的通道，有力保障了首都“疏功能、轉(zhuǎn)方式、治環(huán)境、補(bǔ)短板、促協(xié)同”等重點(diǎn)支出。

（二）聚焦財(cái)稅改革三大核心任務(wù)，積極推動(dòng)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化

在預(yù)算管理制度改革上：主要以改進(jìn)財(cái)政政策供給、資金供給、項(xiàng)目供給、制度供給、服務(wù)供給的方式推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以“四本預(yù)算”體系、中期財(cái)政規(guī)劃、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、盤(pán)活財(cái)政存量資金、完善轉(zhuǎn)移支付制度、健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制、規(guī)范政府債務(wù)管理、建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等“組合拳”提升預(yù)算管理水平，以競(jìng)爭(zhēng)性分配、基金、PPP、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金運(yùn)作管理等市場(chǎng)化手段實(shí)現(xiàn)財(cái)政傳統(tǒng)分配投入方式的深度轉(zhuǎn)型。近幾年，在財(cái)政數(shù)據(jù)中心建設(shè)上實(shí)現(xiàn)了“收入運(yùn)行監(jiān)控、收入預(yù)測(cè)預(yù)警、宏觀決策支持、投入效益分析”四項(xiàng)功能，先后將六類(lèi)大額專(zhuān)項(xiàng)資金整合納入部門(mén)預(yù)算管理或投資引導(dǎo)基金統(tǒng)籌管理，盤(pán)活財(cái)政存量資金的工作在財(cái)政部考核通報(bào)中連續(xù)居于榜首，政府債務(wù)以“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”的方式嚴(yán)格控制在財(cái)政部核定限額的“天花板”之下，興延高速等11個(gè)PPP項(xiàng)目被財(cái)政部選定為全國(guó)示范項(xiàng)目，政府投資基金以25支子基金的規(guī)模吸引了3.5倍的社會(huì)資本，財(cái)政支持促進(jìn)民間投資27項(xiàng)措施和科研經(jīng)費(fèi)管理改革28項(xiàng)措施成為政府治理創(chuàng)新的重要亮點(diǎn)。在稅收制度改革上：全面推開(kāi)“營(yíng)改增”試點(diǎn)，全市88.5萬(wàn)戶(hù)試點(diǎn)納稅人順利完成稅制轉(zhuǎn)換，總體稅負(fù)下降28%。認(rèn)真落實(shí)高新技術(shù)企業(yè)降低稅率、新的研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、完善股權(quán)激勵(lì)、非貨幣性投資遞延納稅等稅制改革政策。在“十二五”期間累計(jì)取消和免征收費(fèi)基金項(xiàng)目224項(xiàng)，并將本市自行設(shè)立的涉企行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目全部取消，減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)約5.6億元。進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范非稅收入收繳管理，將非稅收入收繳改革單位增至964個(gè)。在事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革上：結(jié)合疏解非首都功能、優(yōu)化提升首都核心功能等新的戰(zhàn)略任務(wù)，積極研究探索市與核心區(qū)、市與副中心、市與衛(wèi)星城、市與生態(tài)區(qū)、市與經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的財(cái)政管理體制，在教育、農(nóng)業(yè)、社保等領(lǐng)域啟動(dòng)市以下事權(quán)和支出責(zé)任劃分試點(diǎn)，統(tǒng)籌平衡功能疏解中輸出地與輸入地的利益關(guān)系。出臺(tái)改革和完善市對(duì)區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)，將專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和項(xiàng)目壓縮至54項(xiàng)，通過(guò)減專(zhuān)項(xiàng)、增一般、調(diào)結(jié)構(gòu)，將市對(duì)區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付比例提高至74.4%，推動(dòng)了部門(mén)管理轉(zhuǎn)型和區(qū)級(jí)統(tǒng)籌能力提升。

（三）深入推進(jìn)財(cái)政監(jiān)管方式轉(zhuǎn)型，努力實(shí)現(xiàn)法治財(cái)政與績(jī)效財(cái)政融合提升

加強(qiáng)財(cái)政與人大、審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成了以依法監(jiān)督促進(jìn)依法理財(cái)?shù)恼w合力。在財(cái)政部門(mén)內(nèi)部對(duì)法制審核、事前評(píng)估、預(yù)算評(píng)審、政府采購(gòu)、績(jī)效評(píng)價(jià)、動(dòng)態(tài)監(jiān)控、內(nèi)控制度、監(jiān)督檢查、信息公開(kāi)等監(jiān)督資源進(jìn)行整合優(yōu)化，推動(dòng)形成“精確布點(diǎn)、立體布網(wǎng)”的財(cái)政大監(jiān)督格局，其中的預(yù)算評(píng)審擴(kuò)大部門(mén)自評(píng)權(quán)限、政府采購(gòu)擴(kuò)大公開(kāi)招標(biāo)限額等措施有力促進(jìn)了財(cái)政“放管服”，電子化支付及動(dòng)態(tài)監(jiān)控已經(jīng)向市級(jí)預(yù)算單位和各區(qū)財(cái)政部門(mén)全面延伸，內(nèi)控制度改革已經(jīng)在市級(jí)和各區(qū)全面啟動(dòng)，預(yù)決算信息公開(kāi)連續(xù)兩年在清華大學(xué)發(fā)布的中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度報(bào)告中居于榜首。在財(cái)政監(jiān)督檢查工作上，重點(diǎn)聚焦支出進(jìn)度、盤(pán)活存量、轉(zhuǎn)移支付、大額專(zhuān)項(xiàng)、債務(wù)管理、賬戶(hù)管理、信息公開(kāi)等工作，并建立違紀(jì)線索報(bào)送機(jī)制，積極推動(dòng)監(jiān)督檢查結(jié)果與年度預(yù)算安排、與政府部門(mén)績(jī)效考核、與從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)相掛鉤，強(qiáng)化了預(yù)算單位“花錢(qián)問(wèn)效”的主體責(zé)任。

以上北京市深化財(cái)稅改革的實(shí)踐也大致反映了中央及各省市推進(jìn)財(cái)稅改革的脈絡(luò)和路徑，為下一步繼續(xù)深化財(cái)稅改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度提供了參考。

三、以加快構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)稅制度推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的相關(guān)建議

推進(jìn)預(yù)算管理制度改革、稅收制度改革、事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，到2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)稅制度，這是黨的十八屆三中全會(huì)決定和中央關(guān)于深化財(cái)稅體制改革總體方案確定的“路線圖”和“時(shí)間表”。最近召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，對(duì)財(cái)稅改革提出了“落實(shí)推動(dòng)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，加快制定中央和地方收入劃分總體方案，抓緊提出健全地方稅體系方案”的要求，這意味著財(cái)稅改革在2017年將全面提速。緊緊圍繞中央確定的三大任務(wù)推進(jìn)財(cái)稅改革，既有利于財(cái)稅改革形成貫通接力、穩(wěn)定聚焦的體系，也有利于財(cái)稅改革整體性融入以新發(fā)展理念為指導(dǎo)、以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線、以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心的經(jīng)濟(jì)工作大局，從更深層次上發(fā)揮好推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要作用。

（一）以“永遠(yuǎn)在路上”的思想推進(jìn)預(yù)算管理制度改革，進(jìn)一步夯實(shí)國(guó)家治理現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)

預(yù)算管理制度改革不可能一蹴而就、一勞永逸，必須以綿綿用力、久久為功的精神持續(xù)推進(jìn)。一是要強(qiáng)化預(yù)算法規(guī)在政府決策施政中的權(quán)威作用。要把新《預(yù)算法》置于“經(jīng)濟(jì)憲法”的權(quán)威位置，用法律來(lái)規(guī)范和約束政府收支行為，不斷提升政府依法理財(cái)?shù)乃健６且杨A(yù)算管理制度融入政府治理的各個(gè)領(lǐng)域。要讓預(yù)算管理制度伴隨財(cái)政資金，像毛細(xì)血管一樣滲透密布于政府治理的肌體。堅(jiān)持把“需”與“供”捆在一起，讓政府決策機(jī)制與預(yù)算編制工作、部門(mén)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃與財(cái)力保障計(jì)劃相互銜接，使中期財(cái)政規(guī)劃、三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃、預(yù)算編制工作規(guī)范等在政府施政中發(fā)揮重要作用；堅(jiān)持把“編”與“用”捆在一起，讓政府部門(mén)破除預(yù)算編制中寬打窄用、多占少花、多退少補(bǔ)的慣性思維，做細(xì)做實(shí)項(xiàng)目前期論證、申報(bào)和儲(chǔ)備工作，從源頭上解決預(yù)算編制不準(zhǔn)、不實(shí)造成預(yù)算執(zhí)行難、執(zhí)行弱的問(wèn)題；堅(jiān)持把“錢(qián)”與“事”捆在一起，把項(xiàng)目找錢(qián)、項(xiàng)目等錢(qián)變?yōu)殄X(qián)隨項(xiàng)目走、錢(qián)推項(xiàng)目走，以支出進(jìn)度倒逼重點(diǎn)項(xiàng)目加快工作進(jìn)度；堅(jiān)持把“權(quán)”與“責(zé)”捆在一起，讓政府部門(mén)履行好預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任，以“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的機(jī)制提升資金管理水平和使用效益。三是要推動(dòng)預(yù)算管理制度改革向下延伸落實(shí)。安排具有統(tǒng)籌調(diào)度、督查考核、試水實(shí)操、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等職能的工作實(shí)體牽頭主推財(cái)稅改革，讓改革走出從文件到文件、從材料到材料、不接地氣、難以落地的困窘。要避免總在改革的理念、原則、方法上“坐而論道”，把功夫下在打造一批可復(fù)制、可推廣、能落地的成功范本和樣板上。在改革大面積落地后組織開(kāi)展檢查評(píng)估，防止改革落空或走偏。

（二）按照“公平統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有力”的目標(biāo)推進(jìn)稅收制度改革，進(jìn)一步夯實(shí)國(guó)家治理現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

當(dāng)前的稅制改革重點(diǎn)鎖定了六大稅種，主要包括屬于間接稅的增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境稅，屬于直接稅的個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅，其推進(jìn)路線是通過(guò)調(diào)整間接稅與直接稅的比重來(lái)實(shí)現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。一是要讓稅制改革成為化解經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的“穩(wěn)定器”。按照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求抓緊健全地方稅體系，將有力推動(dòng)解決地方主體稅種缺失、財(cái)政減收壓力劇增、影響自主發(fā)展動(dòng)力的問(wèn)題。改革中應(yīng)盡可能將地方掌握信息比較充分、對(duì)本地資源配置影響較大、稅基相對(duì)比較穩(wěn)定的稅種劃為地方稅，使地方獲得比較穩(wěn)定、充足和可統(tǒng)籌的財(cái)稅收入來(lái)源，走出因財(cái)力捉襟見(jiàn)肘而影響經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力、加劇金融風(fēng)險(xiǎn)積聚的境地。二是要讓稅制改革成為促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“助推器”。稅制改革必須聚焦中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的“著力振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)”，一方面，利用稅收調(diào)節(jié)的引導(dǎo)機(jī)制和杠桿作用，推動(dòng)各類(lèi)社會(huì)資本“脫虛向?qū)崱?；另一方面，要通過(guò)稅制改革進(jìn)一步減輕實(shí)體經(jīng)濟(jì)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。近期媒體熱炒的“曹德旺跑路”現(xiàn)象，矛頭直指企業(yè)稅負(fù)重、成本高的痛點(diǎn)。對(duì)此，既要反擊所謂高稅負(fù)等歪曲中國(guó)現(xiàn)行稅制的伎倆，也要進(jìn)一步鞏固和發(fā)展“營(yíng)改增”等減稅降費(fèi)的改革成果，對(duì)增值稅分檔及稅率等進(jìn)行更加科學(xué)的設(shè)計(jì)安排及簡(jiǎn)化優(yōu)化，在“減稅”上進(jìn)一步擴(kuò)大空間、釋放紅利。同時(shí)，在“降費(fèi)”上也要加大力度，嚴(yán)防經(jīng)濟(jì)下行壓力下的收費(fèi)基金項(xiàng)目出現(xiàn)反彈，通過(guò)降低制度性交易成本、降低各類(lèi)中介評(píng)估費(fèi)用、降低企業(yè)用能成本和物流成本等進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。在全面深化非稅收入收繳改革的基礎(chǔ)上，在把非稅收入納入規(guī)范化管理的同時(shí)，堅(jiān)決取締各種借非稅收入名義征收的各種違法、違規(guī)收費(fèi)。三是要讓稅制改革成為維護(hù)社會(huì)公平正義的“調(diào)節(jié)器”。要讓稅制改革與金融、土地、投資、立法等多種手段協(xié)調(diào)發(fā)力，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展，落實(shí)“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”的定位。房地產(chǎn)稅應(yīng)在上海、重慶兩地已經(jīng)先行先試多年的基礎(chǔ)上，抓緊在更大的范圍內(nèi)推開(kāi)，并且可以授權(quán)地方分散決策。個(gè)人所得稅改革應(yīng)當(dāng)將分類(lèi)稅制改為綜合與分類(lèi)相結(jié)合的稅制，把基礎(chǔ)扣除與專(zhuān)項(xiàng)扣除結(jié)合起來(lái)，可考慮將養(yǎng)老、二孩、房貸利息等家庭負(fù)擔(dān)納入抵扣，調(diào)高、穩(wěn)中、補(bǔ)低，使不同群體的承受能力與稅收負(fù)擔(dān)基本匹配，尤其是發(fā)揮個(gè)稅改革對(duì)于擴(kuò)大中等收入群體的重要作用。

（三）以突破利益藩籬的決心推進(jìn)事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，進(jìn)一步夯實(shí)國(guó)家治理現(xiàn)代化的體制基礎(chǔ)

事權(quán)和支出責(zé)任劃分關(guān)系到政府執(zhí)政和施政能力的提升，影響著政府提供公共服務(wù)的能力和效率，是財(cái)稅改革中難啃的“硬骨頭”。一是要亮家底、建清單。采取編制部門(mén)按照職能查、財(cái)政部門(mén)順著資金查、政府所屬部門(mén)翻開(kāi)家底查的“三結(jié)合”方式，把分散在不同層級(jí)政府部門(mén)的事權(quán)底數(shù)摸排到位，以“一個(gè)部門(mén)一本臺(tái)賬、一項(xiàng)權(quán)力一份清單”的方式，把各項(xiàng)事權(quán)“一攬子”擺到改革的“聚光燈”和“放大鏡”之下。二是要統(tǒng)起來(lái)、分出來(lái)。打破部門(mén)利益、地方利益對(duì)事權(quán)和支出責(zé)任劃分的干擾，按照“權(quán)、責(zé)、利、效”相統(tǒng)一的原則尋求最大公約數(shù)，適宜上收的主動(dòng)上收，適宜下劃的堅(jiān)決下劃，適宜共擔(dān)的合理共擔(dān)，適宜交給市場(chǎng)的盡快剝離，尤其要避免“擱置爭(zhēng)議”或共同事權(quán)無(wú)限擴(kuò)大造成事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革回到原點(diǎn)?？筛鶕?jù)客觀條件變化建立動(dòng)態(tài)調(diào)整或適度補(bǔ)償機(jī)制，像地方承辦大型外事活動(dòng)雖屬應(yīng)當(dāng)上收中央的外交類(lèi)事權(quán)，同時(shí)也要看到地方軟實(shí)力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及國(guó)際形象等能夠從中得到提升。三是要靠法治、促規(guī)范。要針對(duì)多年來(lái)各個(gè)職能部門(mén)以紅頭文件劃分事權(quán)的隨意性和不確定性，積極推動(dòng)政府間財(cái)政關(guān)系法治化進(jìn)程，讓行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運(yùn)行。四是要牽一發(fā)、動(dòng)全身。將事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革與教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革緊密結(jié)合，積極推動(dòng)行政體制改革和相關(guān)部門(mén)職能調(diào)整，加快研究制定中央與地方收入劃分總體方案，進(jìn)一步完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度，理順不同層級(jí)政府間的財(cái)政分配關(guān)系。作為北京市，可結(jié)合事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，研究探索建立以落實(shí)“四個(gè)中心”定位為核心的首都財(cái)政體制，研究京津冀協(xié)同發(fā)展中省際利益關(guān)系調(diào)整機(jī)制，進(jìn)一步改革完善市與核心區(qū)、市與副中心、市與衛(wèi)星城、市與生態(tài)區(qū)、市與經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的財(cái)政管理體制，在推進(jìn)國(guó)際一流和諧宜居之都建設(shè)中當(dāng)好國(guó)家治理現(xiàn)代化的先鋒和標(biāo)桿。

為更好地推動(dòng)財(cái)稅改革，關(guān)鍵是要改變傳統(tǒng)思維觀念和方式，進(jìn)一步強(qiáng)化理財(cái)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、績(jī)效意識(shí)、監(jiān)管意識(shí)、引導(dǎo)意識(shí)、信息意識(shí)，充分體現(xiàn)財(cái)政對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的支撐作用。一是強(qiáng)化理財(cái)意識(shí)。治國(guó)與理財(cái)有著深刻的內(nèi)在聯(lián)系，財(cái)政的分配活動(dòng)不僅要體現(xiàn)出上層建筑的要求，又要體現(xiàn)出作為經(jīng)濟(jì)的分配活動(dòng)；既要與政府活動(dòng)充分契合，又要體現(xiàn)出對(duì)后者的促進(jìn)作用。建議進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政在資金投向、投入方式、分配方式、預(yù)算管理等方面的創(chuàng)新，更好地體現(xiàn)國(guó)家治理的內(nèi)在要求。二是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。作為政府的“錢(qián)袋子”，在“聚錢(qián)、管錢(qián)、分錢(qián)、用錢(qián)”的全程中，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在、無(wú)時(shí)不在。當(dāng)前，財(cái)政可持續(xù)運(yùn)行面臨的風(fēng)險(xiǎn)正在逐步積累，必須未雨綢繆，加快建立防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的體制機(jī)制，加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，堵住入口，管住出口，消化存量，規(guī)范增量，構(gòu)筑財(cái)政資金安全“防護(hù)網(wǎng)”，確保財(cái)政經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康運(yùn)行。同時(shí)，加強(qiáng)和規(guī)范預(yù)算執(zhí)行管理、貫徹實(shí)施內(nèi)部控制，規(guī)范財(cái)政財(cái)務(wù)管理行為。三是強(qiáng)化績(jī)效意識(shí)。財(cái)政資金使用績(jī)效是考驗(yàn)財(cái)政投入最終效果的“試金石”。我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)仍較多局限于合規(guī)性，建議更多關(guān)注財(cái)政支出的效率性和有效性方面，深入推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革，逐步將績(jī)效管理范圍覆蓋到所有預(yù)算資金。同時(shí)，結(jié)合推進(jìn)信息公開(kāi)工作，強(qiáng)化財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的約束作用，提高財(cái)政資金使用效益。四是強(qiáng)化引導(dǎo)意識(shí)。按照政府與市場(chǎng)關(guān)系定位，發(fā)揮好政府作用，更好地體現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。建議進(jìn)一步深化財(cái)政資金投入方式創(chuàng)新，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿效應(yīng)，更

多采用PPP、基金、競(jìng)爭(zhēng)性分配、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，引導(dǎo)社會(huì)力量參與首都建設(shè)，發(fā)揮政府與市場(chǎng)的合力，共同推進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。五是強(qiáng)化信息意識(shí)。按照信息時(shí)代對(duì)財(cái)政工作的新要求，遵循“大數(shù)據(jù)”理念，增強(qiáng)信息化支撐，建議借鑒北京市、浙江省、河南省等省市的財(cái)政數(shù)據(jù)中心模式，整合財(cái)政、稅務(wù)、工商、人民銀行等多部門(mén)的原始數(shù)據(jù)，建立數(shù)據(jù)中心或云平臺(tái)，通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的收集、整理、分析、預(yù)判等手段，把蘊(yùn)含在數(shù)據(jù)中的規(guī)律、趨勢(shì)、苗頭挖掘出來(lái)，發(fā)現(xiàn)新的信息和價(jià)值，為更加科學(xué)、精準(zhǔn)的決策提供重要參考。六是強(qiáng)化監(jiān)管意識(shí)。在政府不斷強(qiáng)化各部門(mén)預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任的同時(shí)，財(cái)政應(yīng)充分發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控“提醒、糾偏、整改、威懾”的作用，讓違法、違規(guī)使用財(cái)政資金的行為無(wú)處遁形。同時(shí)，構(gòu)建財(cái)政大監(jiān)督格局，加強(qiáng)與人大、審計(jì)、紀(jì)檢的協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮整體合力，發(fā)揮源頭反腐對(duì)國(guó)家治理的促進(jìn)作用。

［1］高培勇著.財(cái)稅體制改革與國(guó)家治理現(xiàn)代化［M］.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年版.

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Research on the Fiscal Reform in the Perspective of State Governance Modernization

Li Yingjin

Deepening fiscal reform is an important means to realize the modernization of state governance. From the perspective of the modernization of state governance,this paper studies the existing problems in Chinese fiscal reform.Combining the reform practice since the third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee,this paper offers proposals of deepening reforms on budget management system,tax system and the division of powers and expenditure responsibilities,as well as the concept of strengthening six consciousnesses,to fully reflect the supporting function of fiscal reform on the modernization of state governance.

State Governance;Public Finance and Taxation;Reform

F812.42

A

2096-1391（2017）05-0139-07

北京市財(cái)政局黨組書(shū)記、局長(zhǎng)