完善我國(guó)節(jié)能減排財(cái)政政策的總體取向和政策建議

陳少?gòu)?qiáng) 程瑜

專(zhuān)題研討：節(jié)能減排財(cái)政政策研究及實(shí)踐

完善我國(guó)節(jié)能減排財(cái)政政策的總體取向和政策建議

陳少?gòu)?qiáng) 程瑜

編者按：黨的十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展理念，未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加注重生態(tài)環(huán)保。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的背景下，推進(jìn)節(jié)能減排可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的共贏。本欄目嘗試從多維度的視角探索節(jié)能減排財(cái)政政策的設(shè)計(jì)及實(shí)踐情況。在論述我國(guó)節(jié)能減排財(cái)政政策的總體取向及政策建議的基礎(chǔ)上，選取了有代表性的省市的節(jié)能減排案例進(jìn)行研究，之后又基于國(guó)際視野，整理美國(guó)碳排放權(quán)的會(huì)計(jì)研究綜述，力爭(zhēng)全方位、多角度地向讀者呈現(xiàn)節(jié)能減排財(cái)政政策的理論研究及實(shí)踐成果。

我國(guó)節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范工作開(kāi)展以來(lái)，在國(guó)家部委和全國(guó)30個(gè)示范城市的共同努力下取得了豐碩的成果。各示范城市在工業(yè)、建筑等多領(lǐng)域的能效水平得以全面提升，主要污染物排放持續(xù)減少，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)不斷壯大。從發(fā)展方向來(lái)看，我國(guó)節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范的層級(jí)進(jìn)一步提高、節(jié)能減排財(cái)政政策集成的力度加大、節(jié)能減排財(cái)政政策管理的規(guī)范和創(chuàng)新以及節(jié)能減排財(cái)政政策將部分被其他政策手段所替代。完善我國(guó)節(jié)能減排財(cái)政政策的對(duì)策建議主要有：加大資金整合力度和政策集合力度，建立節(jié)能減排政策長(zhǎng)效機(jī)制；完善節(jié)能減排PPP模式及相關(guān)體制機(jī)制；創(chuàng)新節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)基金，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與節(jié)能減排；創(chuàng)新地方債權(quán)融資方式，探索節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)債；建立健全綠色政府采購(gòu)機(jī)制，探索清單制管理模式；進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，探索節(jié)能量交易制度。

節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范

推進(jìn)節(jié)能減排是加快生態(tài)文明建設(shè)的客觀要求。當(dāng)前，世界政治、經(jīng)濟(jì)格局深刻變化，氣候、能源問(wèn)題已經(jīng)成為大國(guó)博弈的焦點(diǎn)。2014年在北京APEC會(huì)議上，中美兩國(guó)達(dá)成減排協(xié)議，對(duì)碳排放和非化石能源比例提出了更嚴(yán)格的要求，充分表明中國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，積極承擔(dān)節(jié)能減排重任的堅(jiān)定決心和高度負(fù)責(zé)的態(tài)度。黨的十八大提出了“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)，要求我們必須保持適當(dāng)?shù)陌l(fā)展速度，同時(shí)要減少資源消耗、環(huán)境污染和生態(tài)破壞，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展理念，未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加注重生態(tài)環(huán)保。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的背景下，推進(jìn)節(jié)能減排可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的共贏。鑒于此，自2011年開(kāi)始，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委先后確定了三批共30個(gè)城市開(kāi)展節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范工作，拉開(kāi)了節(jié)能減排工作的序幕。本文在分析國(guó)家節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范進(jìn)展成效的基礎(chǔ)上，擬就下一步節(jié)能減排發(fā)展取向和政策建議談幾點(diǎn)看法。

一、國(guó)家設(shè)立節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范的進(jìn)展成效

（一）推進(jìn)節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范的重大意義

1.節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范是轉(zhuǎn)變我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的應(yīng)有之義

節(jié)能減排是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要抓手和突破口，推進(jìn)節(jié)能減排財(cái)稅政策綜合示范改革是轉(zhuǎn)變我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的應(yīng)有之義。長(zhǎng)期以來(lái)，高污染、高能耗、低效率的發(fā)展方式影響著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展，多數(shù)地區(qū)存在第二產(chǎn)業(yè)占比過(guò)高、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足的問(wèn)題。同時(shí)，許多資源型城市面臨資源枯竭，經(jīng)濟(jì)發(fā)展后繼乏力，需要節(jié)約利用有限資源，甚至要尋求新的發(fā)展出路。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，淘汰落后產(chǎn)能，自然需要提高節(jié)能減排水平，提高資源利用率，減少環(huán)境有害物質(zhì)排放，實(shí)現(xiàn)低污染、低能耗、高效率的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。大力發(fā)展現(xiàn)代金融、現(xiàn)代物流等服務(wù)業(yè)，提高第三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的貢獻(xiàn)率；開(kāi)展節(jié)能減排財(cái)稅政策綜合示范改革，通過(guò)多方面獎(jiǎng)、懲措施推進(jìn)節(jié)能減排，也是進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)向可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變的重要措施。

2.節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范是提高國(guó)民幸福指數(shù)的重要途徑

隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，國(guó)民生活水平快速提升，人們對(duì)生活質(zhì)量的要求也隨之提高，尤其是對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的要求。然而，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的副產(chǎn)品是環(huán)境污染和資源枯竭。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)霧霾問(wèn)題、空氣質(zhì)量不斷下降等問(wèn)題愈加嚴(yán)重，水污染、土地污染長(zhǎng)期難以得到根治，嚴(yán)重影響到國(guó)民身體健康和幸福感。治理環(huán)境，提高國(guó)民幸福水平是政府義不容辭的責(zé)任和義務(wù)，開(kāi)展實(shí)施節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范是提高國(guó)民幸福指數(shù)的重要途徑之一。

3.節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范是進(jìn)一步提高財(cái)政管理水平的重要表現(xiàn)

為促進(jìn)節(jié)能減排，中央推出了節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助、各類(lèi)稅收優(yōu)惠等多項(xiàng)財(cái)稅政策，但各項(xiàng)政策并沒(méi)有形成相對(duì)完備的政策體系。在地方具體政策落實(shí)中又存在地情不同、認(rèn)識(shí)不足、監(jiān)管不力等多方面問(wèn)題，導(dǎo)致節(jié)能減排財(cái)稅政策的作用不能充分發(fā)揮。國(guó)家推進(jìn)節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范的初衷，是為了促進(jìn)各項(xiàng)節(jié)能減排財(cái)稅政策協(xié)調(diào)實(shí)施，組合發(fā)力，進(jìn)一步形成完善的節(jié)能減排財(cái)政政策體系。通過(guò)地方綜合示范試點(diǎn)，創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，解決地方在政策實(shí)施中的諸多難題，加強(qiáng)財(cái)政資金績(jī)效管理，提高政府運(yùn)行效率和服務(wù)水平，形成優(yōu)秀范例和典型做法并推廣開(kāi)來(lái)，使其有助于全國(guó)節(jié)能減排財(cái)政政策的有效落實(shí)。

（二）節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范的總體進(jìn)展

我國(guó)節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范工作開(kāi)展以來(lái)，在國(guó)家部委和全國(guó)30個(gè)示范城市的共同努力下取得了豐碩的成果。各示范城市在工業(yè)、建筑等多領(lǐng)域的能效水平得以全面提升，主要污染物排放持續(xù)減少，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)不斷壯大。

1.取得的成效與進(jìn)展

一是示范城市節(jié)能減排指標(biāo)明顯優(yōu)于其他城市。前兩批18個(gè)示范城市中，絕大部分提前一年完成“十二五”目標(biāo)任務(wù)或超額完成任務(wù)，走在全國(guó)前列。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型取得良好效果。通過(guò)實(shí)施節(jié)能減排財(cái)政政策，示范城市在淘汰落后產(chǎn)能的同時(shí)，加快培育相關(guān)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化。三是節(jié)能減排長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)取得新進(jìn)展。示范城市開(kāi)始探索碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易、PPP等基于市場(chǎng)的節(jié)能減排新舉措、新路徑，節(jié)能減排新機(jī)制取得了初步成效。四是示范帶動(dòng)作用開(kāi)始顯現(xiàn)。30個(gè)示范城市，范圍覆蓋全國(guó)，包括?。ㄖ陛犑校?、市兩個(gè)地方政府層級(jí)，東中西部地區(qū)皆有分布，各城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也有較大差異，其代表性得以充分體現(xiàn)。通過(guò)這些示范城市的相互學(xué)習(xí)和交流，及時(shí)總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)及做法，避免走彎路，其示范效應(yīng)比較明顯。

2.存在的問(wèn)題

盡管?chē)?guó)家節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范工作成效顯著，但也存在一些不足之處，政策效果與政策預(yù)期目標(biāo)相比還有一定差距。例如，一些城市指標(biāo)完成情況不夠理想，政策落實(shí)不到位、執(zhí)行不力；一些城市資金下達(dá)進(jìn)度緩慢，項(xiàng)目長(zhǎng)期停留在前期階段；一些城市仍然習(xí)慣于報(bào)項(xiàng)目、批項(xiàng)目的老路子，節(jié)能減排工作創(chuàng)新不足；一些城市對(duì)節(jié)能減排新機(jī)制把握不準(zhǔn)，推出的體制機(jī)制不接地氣，適用效果不好，有的甚至就是為了建設(shè)機(jī)制而建設(shè)機(jī)制；個(gè)別地方甚至在節(jié)能減排指標(biāo)上弄虛作假。這些問(wèn)題，需要在下一步的工作推進(jìn)中加以落實(shí)和完善。

二、完善我國(guó)節(jié)能減排財(cái)政政策的總體取向

（一）節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范的層級(jí)進(jìn)一步提高

前三批全國(guó)節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范城市以地級(jí)市為主，地級(jí)示范城市數(shù)量占全國(guó)示范城市總量的60%以上。此外，示范城市還涵蓋了大多數(shù)直轄市（上海市除外），以及8個(gè)省會(huì)城市和1個(gè)副省級(jí)的非省會(huì)城市，沒(méi)有一個(gè)綜合示范城市是縣級(jí)市。國(guó)家之所以選擇地級(jí)及以上城市作為財(cái)政政策綜合示范市，是基于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力、政府轉(zhuǎn)移支付改革要求、地方節(jié)能減排管理能力以及節(jié)能減排工作的示范性等多種因素綜合考慮的結(jié)果。照此推理，下一步全國(guó)節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范城市似乎應(yīng)繼續(xù)以地級(jí)市為主。但筆者認(rèn)為，繼續(xù)以地級(jí)市作為示范推廣目標(biāo)將面臨挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)性因素包括：

一是示范城市的代表性。前三批示范城市幾乎涵蓋了全國(guó)所有地區(qū)（上海市、海南省、西藏自治區(qū)除外），并且以東部為主，東部示范城市占比為50%，中部地區(qū)和西部地區(qū)示范城市的數(shù)量基本持平，分別為7個(gè)和8個(gè)。由于東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政水平較高，在節(jié)能減排管理能力方面總體上居于全國(guó)前列，東部地區(qū)以及中西部地區(qū)地級(jí)市示范經(jīng)驗(yàn)完全可以為全國(guó)其他示范城市提供借鑒，國(guó)家沒(méi)有必要繼續(xù)大規(guī)模推進(jìn)類(lèi)似的地級(jí)市綜合示范。

二是中央政府財(cái)政能力的限制。受經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下財(cái)政收入增幅下滑以及某些領(lǐng)域（如社保、醫(yī)療等）支出剛性的影響，中央財(cái)政安排經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域（包括節(jié)能減排領(lǐng)域）的支出不能繼續(xù)大幅度增長(zhǎng)，國(guó)家也不大可能繼續(xù)為余下的地級(jí)市再進(jìn)行大規(guī)模城市綜合示范活動(dòng)。

三是節(jié)能減排改革面臨新任務(wù)。黨的十八屆五中全會(huì)提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展理念，對(duì)節(jié)能減排工作提出了新的要求：節(jié)能減排工作也要注重創(chuàng)新，注重與其他產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)，注重讓淘汰落后產(chǎn)業(yè)和發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)有機(jī)結(jié)合，注重消化吸收國(guó)內(nèi)外節(jié)能減排新技術(shù)和新成果，注重讓更多的老百姓共享節(jié)能減排帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合效應(yīng)。為此，節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范工作也要突破原有條條框框的限制，要在總結(jié)前三批節(jié)能減排財(cái)政政策城市綜合示范的基礎(chǔ)上，推進(jìn)更高層次的綜合示范，即省級(jí)綜合示范。

值得注意的是，在前三批財(cái)政政策節(jié)能減排綜合示范城市中，國(guó)家選擇了以長(zhǎng)株潭為代表的城市群綜合示范，這是第一次也是唯一一次以城市群區(qū)域?yàn)樘攸c(diǎn)的綜合示范。從長(zhǎng)株潭城市群綜合示范運(yùn)行的情況來(lái)看，省內(nèi)協(xié)調(diào)要比單個(gè)城市協(xié)調(diào)更為復(fù)雜，面臨的新問(wèn)題更多，表明國(guó)家推動(dòng)更高級(jí)次的綜合示范工作有其現(xiàn)實(shí)必然性。當(dāng)然，受中央財(cái)力的限制，節(jié)能減排財(cái)政政策省級(jí)綜合示范的數(shù)量很有限。盡管如此，國(guó)家對(duì)單個(gè)示范省份投入力度可以更大。同時(shí)，國(guó)家還可允許示范省份有更多的調(diào)控余地，即示范省在重點(diǎn)城市、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行自主示范，以更好地體現(xiàn)其示范效果。

（二）節(jié)能減排財(cái)政政策集成的力度加大

自2011年財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委共同決定開(kāi)展節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范工作以來(lái)，國(guó)家整合節(jié)能減排財(cái)政政策的思想不斷得以強(qiáng)化。2014年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《2014-2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案》，要求各級(jí)人民政府加大對(duì)節(jié)能減排的資金支持力度，整合各領(lǐng)域節(jié)能減排資金，加強(qiáng)統(tǒng)籌安排，提高使用效率，努力促進(jìn)資金投入與節(jié)能減排工作成效相匹配。2015年6月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕35號(hào)）提出重點(diǎn)推進(jìn)包括節(jié)能環(huán)保在內(nèi)的重點(diǎn)科目資金的統(tǒng)籌，并要求將現(xiàn)有節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域資金按照節(jié)能減排、環(huán)境檢測(cè)監(jiān)察、大氣污染防治、水污染防治、土壤環(huán)境修復(fù)治理、生態(tài)恢復(fù)保護(hù)等六類(lèi)進(jìn)行統(tǒng)籌整合。

筆者認(rèn)為，節(jié)能減排財(cái)政政策仍有進(jìn)一步整合的空間。這是因?yàn)?，就其字面意義而言，節(jié)能減排并非準(zhǔn)確的學(xué)術(shù)語(yǔ)言，其內(nèi)涵并不很清晰：它既有能源節(jié)約的內(nèi)容，如能源清潔化、清潔生產(chǎn)等，也有減排的內(nèi)容，如減少?gòu)U渣廢氣廢水的排放等，后者屬于環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。由于節(jié)能減排內(nèi)涵不清晰和外延泛化，相應(yīng)的節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)必然也出現(xiàn)資金分散、專(zhuān)項(xiàng)資金撒胡椒面的現(xiàn)象。甚至在某些地方，大部分節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)資金用在減排上，必要的節(jié)能領(lǐng)域又缺乏資金支持。根據(jù)相關(guān)調(diào)查，北京市發(fā)展改革委2012-2014年節(jié)能減排資金中，節(jié)能類(lèi)的專(zhuān)項(xiàng)支出占比不到6%，94%用于環(huán)境保護(hù)支出。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕71號(hào)）的文件精神，國(guó)家將對(duì)轉(zhuǎn)移支付中目標(biāo)接近、資金投入方向類(lèi)同、資金管理方式相近的項(xiàng)目予以整合。由此可以判斷，“十三五”期間節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)中減排內(nèi)容應(yīng)予以剔除，并相應(yīng)地納入環(huán)境檢測(cè)監(jiān)察、大氣污染防治、水污染防治、土壤環(huán)境修復(fù)治理、生態(tài)恢復(fù)保護(hù)這五項(xiàng)環(huán)境專(zhuān)項(xiàng)中。從中長(zhǎng)期來(lái)看，節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)的發(fā)展趨勢(shì)是：政府部門(mén)間的節(jié)能專(zhuān)項(xiàng)（如建筑節(jié)能專(zhuān)項(xiàng)、交通節(jié)能專(zhuān)項(xiàng)等）應(yīng)逐步整合，整合后的節(jié)能專(zhuān)項(xiàng)要與可再生能源專(zhuān)項(xiàng)進(jìn)行合并，并最終合并為統(tǒng)一的能源專(zhuān)項(xiàng)。至于節(jié)能減排中減排的內(nèi)容，則合并到五大環(huán)境專(zhuān)項(xiàng)中，以真正形成“橋歸橋、路歸路”的專(zhuān)項(xiàng)分布格局。

（三）節(jié)能減排財(cái)政政策管理的規(guī)范和創(chuàng)新

在規(guī)范方面，節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)資金除了要按照部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付等基本財(cái)政管理制度要求執(zhí)行外，還要進(jìn)一步提高其透明度，強(qiáng)化對(duì)節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算的監(jiān)督檢查，提高節(jié)能減排預(yù)算透明度。

在創(chuàng)新方面，節(jié)能減排財(cái)政政策的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。一是專(zhuān)項(xiàng)資金分配方式的多樣性。對(duì)關(guān)系群眾切身利益的節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)，可改變行政性分配方式，逐步推動(dòng)建立政府引導(dǎo)、社會(huì)組織評(píng)價(jià)、群眾參與的分配機(jī)制。二是專(zhuān)項(xiàng)資金采購(gòu)的引導(dǎo)性。國(guó)家“十三五”規(guī)劃明確提出健全優(yōu)先使用創(chuàng)新產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品的政府采購(gòu)政策。就節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)資金的采購(gòu)而言，應(yīng)優(yōu)先采購(gòu)使用創(chuàng)新產(chǎn)品，出臺(tái)有關(guān)創(chuàng)新產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)和采購(gòu)管理辦法；為支持廣大科技型中小企業(yè)發(fā)展，可在采購(gòu)數(shù)量上給予科技型中小企業(yè)專(zhuān)門(mén)的預(yù)留份額；還可允許國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)在這方面率先探索。在優(yōu)先采購(gòu)使用綠色產(chǎn)品方面，可以法規(guī)形式明確要求政府機(jī)關(guān)必須優(yōu)先采購(gòu)綠色產(chǎn)品，并制定政府采購(gòu)綠色產(chǎn)品清單，發(fā)布政府采購(gòu)綠色產(chǎn)品手冊(cè)，建立綠色產(chǎn)品采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)。三是專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算管理的長(zhǎng)期性。節(jié)能減排財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理要體現(xiàn)節(jié)能減排支出事項(xiàng)內(nèi)在要求，根據(jù)節(jié)能減排事項(xiàng)的進(jìn)度確定支出進(jìn)度，而不是每年都必須清零。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)和五中全會(huì)的要求，我國(guó)將推進(jìn)部門(mén)編制三年滾動(dòng)規(guī)劃，實(shí)施跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和中期財(cái)政規(guī)劃管理。從發(fā)展方向來(lái)看，國(guó)家將打破節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范資金每年被清零的傳統(tǒng)，探索實(shí)施節(jié)能減排及循環(huán)經(jīng)濟(jì)的中期財(cái)政規(guī)劃管理，提高節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)資金的預(yù)算管理和使用效果。四是專(zhuān)項(xiàng)資金運(yùn)作模式的市場(chǎng)化。對(duì)具有一定外部性的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)，可主要采取基金管理、PPP等市場(chǎng)化運(yùn)作模式，逐步將財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金與金融資本相結(jié)合，發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本的杠桿作用?；鹂梢圆扇≈醒胫苯釉O(shè)立的方式，也可以采取中央安排專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付支持地方設(shè)立的方式；可以新設(shè)基金，也可以扶持已有的對(duì)市場(chǎng)有重大影響的基金?；鹬饕扇?chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等模式。少數(shù)不適合實(shí)行基金管理模式的，也應(yīng)在事前明確補(bǔ)助機(jī)制的前提下，事中或事后采取貼息、先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、擔(dān)保補(bǔ)貼等補(bǔ)助方式，防止出現(xiàn)補(bǔ)助機(jī)制模糊、難以落實(shí)或套取補(bǔ)助資金等問(wèn)題。

（四）節(jié)能減排財(cái)政政策的部分替代

從建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求來(lái)看，節(jié)能減排財(cái)政政策特別是補(bǔ)貼政策不應(yīng)被過(guò)分解讀，其部分功能將在一定程度上被市場(chǎng)機(jī)制和稅收政策所替代。原因在于，一是節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大最終要靠?jī)?yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；節(jié)能減排補(bǔ)貼政策的效果有限，節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)在完成其歷史使命后應(yīng)逐步退出，相應(yīng)地由更能體現(xiàn)公平和更有效率的稅收政策或者市場(chǎng)機(jī)制來(lái)全部或者部分替代。二是從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，國(guó)外雖然也有節(jié)能減排的補(bǔ)貼政策，但節(jié)能減排補(bǔ)貼的規(guī)模和時(shí)間都有限，能源或者環(huán)境補(bǔ)貼不可能持續(xù)推進(jìn)，稅收政策仍然是財(cái)政政策的主要表現(xiàn)形式。三是從我國(guó)節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范的實(shí)踐來(lái)看，某些領(lǐng)域也存在節(jié)能減排財(cái)政政策資金使用效率不高的問(wèn)題，甚至不排除某些企業(yè)利用信息不對(duì)稱(chēng)和監(jiān)管漏洞套取國(guó)家財(cái)政資金的傾向和行為。四是從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅的開(kāi)征，資源稅的改革，所得稅、增值稅的改革和政策優(yōu)惠都將大大緩解節(jié)能減排財(cái)政投入不足的問(wèn)題，為推進(jìn)我國(guó)節(jié)能減排事業(yè)拓展了政策空間。

三、完善我國(guó)節(jié)能減排財(cái)政政策的對(duì)策建議

（一）加大資金整合力度和政策集合力度，建立節(jié)能減排政策長(zhǎng)效機(jī)制

一是要加大資金整合力度。以城市為平臺(tái)，將中央資金、省級(jí)資金和市級(jí)層面的各類(lèi)節(jié)能減排資金整合使用，避免政策的碎片化問(wèn)題，建立資金支持的長(zhǎng)效機(jī)制。二是要加大政策集成力度。在繼續(xù)發(fā)揮財(cái)政政策主導(dǎo)作用的同時(shí)，將財(cái)政政策和土地等相關(guān)政策有機(jī)結(jié)合，相關(guān)主管部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，打好政策組合拳。三是將節(jié)能減排和國(guó)家最新發(fā)展理念結(jié)合起來(lái)，力爭(zhēng)在示范期及以后工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域的節(jié)能減排工作取得新進(jìn)展。

（二）完善節(jié)能減排PPP模式及相關(guān)體制機(jī)制

對(duì)于地方現(xiàn)有的節(jié)能減排領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持貫徹落實(shí)中央和各地下發(fā)的一系列關(guān)于PPP的政策文件，進(jìn)一步細(xì)化完善PPP相關(guān)機(jī)制建設(shè)。首先，建議進(jìn)一步明晰現(xiàn)有節(jié)能減排PPP項(xiàng)目中財(cái)政與民間資本的權(quán)責(zé)劃分。既要避免財(cái)政擠占民間資本的合理利益，又要防止非法侵蝕國(guó)有資本，保障PPP項(xiàng)目的健康、可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。其次，建立健全PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)機(jī)制和績(jī)效監(jiān)督機(jī)制，定期對(duì)現(xiàn)有PPP項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)和項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，在嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)的情況下保證項(xiàng)目節(jié)能減排的實(shí)施效果和效率。第三，在一定程度上保護(hù)節(jié)能減排PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，避免市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)建立科學(xué)有效的定價(jià)機(jī)制，防止政府壟斷。設(shè)立居民聽(tīng)證監(jiān)督機(jī)制，提高居民參與度，保障社會(huì)居民的合法權(quán)益。

在合理保障現(xiàn)有節(jié)能減排PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓寬節(jié)能減排領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的覆蓋范圍，創(chuàng)新政府財(cái)政與民間資本的合作方式。目前不少示范城市已在生活垃圾、危險(xiǎn)廢棄物處理領(lǐng)域，能源領(lǐng)域和污水處理領(lǐng)域開(kāi)展了PPP模式項(xiàng)目建設(shè)，但相對(duì)整個(gè)節(jié)能減排領(lǐng)域范圍仍然較窄，可以進(jìn)一步鼓勵(lì)探索全種類(lèi)垃圾處理、河道港口污染治理，甚至空氣治理等領(lǐng)域的PPP模式項(xiàng)目。

（三）創(chuàng)新節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)基金，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與節(jié)能減排

目前不少示范城市已設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、風(fēng)險(xiǎn)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金等基金形式，但專(zhuān)門(mén)的節(jié)能減排基金還未建立。下一步，筆者建議：一方面，對(duì)既有的基金可拓寬投資范圍，積極扶持引導(dǎo)節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)建設(shè)發(fā)展。另一方面，可以專(zhuān)門(mén)設(shè)立節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)基金，專(zhuān)項(xiàng)支持節(jié)能減排技術(shù)和產(chǎn)品研發(fā)。建立節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)基金企業(yè)參與機(jī)制，不同企業(yè)根據(jù)行業(yè)各自形成產(chǎn)業(yè)小組，投資定額資金共同支持相應(yīng)產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排和環(huán)境治理研發(fā)，研發(fā)產(chǎn)品和服務(wù)所產(chǎn)生的收益由組內(nèi)成員共享。節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)基金發(fā)揮其節(jié)能減排的社會(huì)職能，需要財(cái)政資金支持，根據(jù)基金所支持的項(xiàng)目社會(huì)收益大小予以財(cái)政補(bǔ)貼，甚至可以通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)鼓勵(lì)表現(xiàn)突出的項(xiàng)目。創(chuàng)新節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)基金投資方式，對(duì)于成本相對(duì)容易歸集的項(xiàng)目可以進(jìn)行直接投資；對(duì)于成本難以歸集、短期難以見(jiàn)到成效的節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目，則可以利用基金進(jìn)行其他股權(quán)、債權(quán)投資獲得的收益來(lái)保障，投資方式由各基金小組獨(dú)立設(shè)計(jì)、管理，自負(fù)盈虧。設(shè)立統(tǒng)一的基金委員會(huì)負(fù)責(zé)基金整體的規(guī)章制度建設(shè)和運(yùn)營(yíng)監(jiān)督管理，保障基金的健康可持續(xù)運(yùn)行。

（四）創(chuàng)新地方債權(quán)融資方式，探索節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)債

2014年起中央正式賦予地方政府適度舉債權(quán)，地方可以創(chuàng)新債權(quán)融資方式，發(fā)債支持節(jié)能減排項(xiàng)目。對(duì)于一些研發(fā)較為成熟、收益相對(duì)穩(wěn)定的節(jié)能減排項(xiàng)目，可以探索發(fā)行節(jié)能減排專(zhuān)項(xiàng)債。根據(jù)項(xiàng)目正外部性大小和項(xiàng)目盈利能力，決定發(fā)債主體是企業(yè)還是地方政府，對(duì)于具有重大社會(huì)效應(yīng)、成本難以歸集的項(xiàng)目可以由地方政府發(fā)行地方債，并通過(guò)未來(lái)預(yù)期增長(zhǎng)的財(cái)政收入予以?xún)斶€。探索發(fā)行節(jié)能減排地方專(zhuān)項(xiàng)債，地方政府需要注重風(fēng)險(xiǎn)控制與規(guī)避，嚴(yán)禁對(duì)企業(yè)給予擔(dān)?；虺兄Z代償債務(wù)，加強(qiáng)財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)管理。

（五）建立健全綠色政府采購(gòu)機(jī)制，探索清單制管理模式

一方面，政府采購(gòu)過(guò)程中要從節(jié)能減排的角度出發(fā)，采購(gòu)綠色辦公用品、綠色服務(wù)、綠色工程，優(yōu)先采購(gòu)低能耗、低污染、高效率的產(chǎn)品和服務(wù)。產(chǎn)能較低、污染嚴(yán)重的產(chǎn)品則設(shè)立政府采購(gòu)負(fù)面清單，禁止購(gòu)買(mǎi)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資、生產(chǎn)、銷(xiāo)售符合節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品。另一方面，進(jìn)一步擴(kuò)充政府采購(gòu)目錄，將節(jié)能減排產(chǎn)品、服務(wù)納入政府采購(gòu)清單范圍，尤其是生態(tài)環(huán)境治理輔助性服務(wù)、資源節(jié)約環(huán)境保護(hù)知識(shí)宣傳普及服務(wù)、節(jié)能環(huán)保特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)等。

（六）進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，探索節(jié)能量交易制度

所謂節(jié)能量交易制度，是指允許特定交易主體將政府批準(zhǔn)的節(jié)能量、排放權(quán)等權(quán)益掛至專(zhuān)門(mén)交易平臺(tái)上進(jìn)行市場(chǎng)交易。通過(guò)節(jié)能量交易制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)節(jié)能減排的總量控制，推進(jìn)淘汰落后產(chǎn)能，鼓勵(lì)節(jié)能減排技術(shù)進(jìn)步，促進(jìn)資源合理配置利用。在節(jié)能量交易制度設(shè)計(jì)中，地方政府應(yīng)當(dāng)注意科學(xué)合理地進(jìn)行節(jié)能量、排放權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)定和分配，節(jié)能責(zé)任主體和市場(chǎng)交易主體的認(rèn)定和準(zhǔn)入，交易機(jī)制、定價(jià)機(jī)制等方面的制定，促進(jìn)節(jié)能減排相關(guān)的金融創(chuàng)新。

［1］陳少?gòu)?qiáng).建立國(guó)家節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范評(píng)價(jià)與推廣平臺(tái)［J］.財(cái)政研究，2012（10）.

［2］陳少?gòu)?qiáng).推進(jìn)節(jié)能減排工作促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)［C］.第八屆環(huán)境與發(fā)展論壇論文集，中國(guó)環(huán)境出版社，2013.

作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院

（責(zé)任編輯：董麗娟）

General Fiscal Policy Direction and its Recommendations to Improve China Energy Conservation and Emission Reduction

Chen ShaoqiangCheng Yu

By the joint efforts of different central government departments and 30 demonstration cities,the energy conservation and emission reduction policy has gained great achievements since the initiative launched up. The demonstration cities have made comprehensive improvement in energy efficiency in the industry,construction and other areas and achieved great progress such as continued decrease in main pollution emissions and the expansion of environmental industry.In the aspect of development trend,the level of fiscal policies for demonstration cities will be further increased and the integration efforts will continue to be intensified for China's energy conservation and emission reduction.It is sure that under the regulation and innovation of fiscal policies for energy conservation and emission reduction,part of existed relevant policies will be replaced.To complete energy conservation and emission reduction fiscal policies,we provide the following advice:keeping the integration of capital and policy;building long-term effective mechanism；setting efforts to establish energy conservation and emission reduction system and mechanism under PPP model;innovating energy conservation and emission reduction industry funds and encouraging the social forces to participate in the work；innovating local debt financing methods and exploring special debenture for energy conservation and emission reduction;establishing and improving the green government procurement mechanism，exploring the list management model;carrying out institutional innovation,exploring energy conservation trading system.

Energy Conservation and Emission reduction;Fiscal Policies;Comprehensive Demonstration

F812.0

A

2096-1391（2017）05-0005-07