析PPP投資模式下項(xiàng)目管理運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)

楊明祥

【摘要】：近年來，PPP投資模式下項(xiàng)目管理運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)問題得到了業(yè)內(nèi)的廣泛關(guān)注，研究其相關(guān)課題有著重要意義。本文首先介紹了PPP模式理論基礎(chǔ)及法律基礎(chǔ)，分析了PPP模式的特征與優(yōu)勢(shì)，并結(jié)合相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從多個(gè)角度與方面就PPP模式實(shí)施存在的問題及風(fēng)險(xiǎn)展開了研究，闡述了個(gè)人對(duì)此的幾點(diǎn)看法與認(rèn)識(shí)，望有助于相關(guān)工作的實(shí)踐。

【關(guān)鍵詞】：PPP投資模式；項(xiàng)目管理；運(yùn)作；風(fēng)險(xiǎn)

【前言】：

作為一項(xiàng)實(shí)際要求較高投資模式，PPP投資模式的優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)不言而喻。該項(xiàng)課題的研究，將會(huì)更好地提升對(duì)PPP投資模式的分析與掌控力度，從而通過合理化的措施與途徑，進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目管理運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)工作的最終整體效果。

1、我國(guó)PPP模式的法律基礎(chǔ)及適用現(xiàn)狀

目前，我國(guó)尚未形成完整的公私合作立法體系，沒有針對(duì)PPP模式的專門法律法規(guī)，對(duì)于PPP項(xiàng)目的合同性質(zhì)沒有明確的界定。實(shí)踐中PPP項(xiàng)目的操作受公法、私法的雙重規(guī)制。

PPP項(xiàng)目實(shí)踐操作中通常會(huì)涉及到的法律法規(guī)等文件包括：合同法、招投標(biāo)法、建筑法、行政法、政府采購(gòu)法、擔(dān)保法、保險(xiǎn)法、公司法、環(huán)境保護(hù)法等；涉及的行政法規(guī)有《國(guó)務(wù)院辦公廳加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》；涉及的部委規(guī)章有《城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規(guī)定》（建設(shè)部）、《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（建設(shè)部）、《城市供水、管道燃?xì)狻⒊鞘猩罾幚硖卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本》。除此以外，還有一部分地方政府規(guī)章，如《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》、《北京市城市軌道交通安全運(yùn)營(yíng)管理辦法》、《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》。

2、PPP模式的特征與優(yōu)勢(shì)

2.1 PPP模式的特征

①伙伴關(guān)系是PPP最為首要的關(guān)系?；锇殛P(guān)系的首要任務(wù)是雙方保持一致目標(biāo)。②利益共享是維持長(zhǎng)久PPP模式的基礎(chǔ)。利益共享包括PPP的社會(huì)效益，經(jīng)濟(jì)效益以及公共事業(yè)運(yùn)營(yíng)階段長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)。③PPP模式中公共組織與私營(yíng)組織合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的這一優(yōu)勢(shì)特征，與其他類似的公私合作的交易形式有所不同。PPP管理模式中是將整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。

2.2 PPP模式在我國(guó)項(xiàng)目管理中的優(yōu)勢(shì)

第一，PPP模式中政府扮演的是投資經(jīng)紀(jì)人的角色，引入民間資本及其先進(jìn)的技術(shù)和管理理念，目的是達(dá)到社會(huì)效果及經(jīng)濟(jì)效益的雙重利益。

第二，PPP模式在運(yùn)營(yíng)階段要保證私營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，使得私營(yíng)企業(yè)在銀行借款還款中有一定的保證。

第三，PPP項(xiàng)目中公共企業(yè)可以參與項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，減少了投資者的風(fēng)險(xiǎn)。

第四，PPP模式下多元化后的公共部門將減輕財(cái)政壓力負(fù)擔(dān)，私營(yíng)企業(yè)的先進(jìn)技術(shù)和管理理念可以提高項(xiàng)目的社會(huì)效果和經(jīng)濟(jì)效益。

第五，PPP模式運(yùn)用到公共基礎(chǔ)設(shè)施中，打破了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域壟斷的局面，促使經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定地發(fā)展。

第六，公共部門和私營(yíng)企業(yè)共同合作參與項(xiàng)目前期的可行性研究、策劃、融資等規(guī)劃工作。

第七，PPP模式也可應(yīng)用于自然資源開發(fā)、電廠、供水或污水處理廠、通信、公路、隧道或橋梁、鐵路、地鐵、機(jī)場(chǎng)、港口等建設(shè)領(lǐng)域。

3、PPP模式實(shí)施存在的問題及風(fēng)險(xiǎn)

3.1目前PPP模式存在的風(fēng)險(xiǎn)因素有以下幾點(diǎn)

3.1.1政府風(fēng)險(xiǎn)因素

政府在PPP項(xiàng)目中的影響，貫穿于確定項(xiàng)目、招標(biāo)、特許權(quán)協(xié)議簽訂、法律法規(guī)的制訂、稅收、外匯政策的調(diào)整、政治風(fēng)險(xiǎn)的避免等多方面，PPP項(xiàng)目的成敗在很大程度上取決于政府的支持程度。

3.1.2私營(yíng)機(jī)構(gòu)投資能力風(fēng)險(xiǎn)

私營(yíng)機(jī)構(gòu)是PPP項(xiàng)目實(shí)施的主體，從我國(guó)已經(jīng)實(shí)施的許多案例中，私營(yíng)機(jī)構(gòu)的投資能力、融資能力等存在一定的不足和風(fēng)險(xiǎn)。

3.1.3合作機(jī)制方面的風(fēng)險(xiǎn)因素

建立長(zhǎng)期的合作關(guān)系是PPP項(xiàng)目成功的重要保證。這種基于雙方相互的、長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的合作關(guān)系主要體現(xiàn)在：公眾參與，私營(yíng)部門與公共部門分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益的合作機(jī)制。我國(guó)的PPP項(xiàng)目實(shí)踐表明，在PPP模式的合作框架下，尚存在著相關(guān)合作機(jī)制的不足。

3.2投融資渠道和平臺(tái)不足

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2010〕13號(hào)），“鼓勵(lì)民間資本參與交通運(yùn)輸建設(shè)。鼓勵(lì)民間資本以獨(dú)資、控股、參股等方式投資建設(shè)公路、水運(yùn)、港口碼頭、民用機(jī)場(chǎng)、通用航空設(shè)施等項(xiàng)目”。目前，雖然民間資本在總量上規(guī)模龐大，但缺少資金歸集平臺(tái)和相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)投資基金，因此或需一定的市場(chǎng)發(fā)育時(shí)間。

3.3從PPP項(xiàng)目的立法現(xiàn)狀看，存在相關(guān)立法位階低、立法水平不高、立法之間有沖突的問題

我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)大多針對(duì)外資，雖然從2002年開始情況有所改觀，但民間資本在參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目方面依然面臨政策、政府觀念方面的阻礙，需要政府出臺(tái)相關(guān)的法規(guī)政策給予明確支持。

隨著我國(guó)發(fā)展建設(shè)的步伐加快，大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)也相應(yīng)的增加了，市場(chǎng)的需求孕育出了PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的新模式，在這種模式下，政府和私營(yíng)企業(yè)、非營(yíng)利性企業(yè)三方，都能夠在經(jīng)營(yíng)的過程中獲得較大的利益，從而產(chǎn)生出政府與民營(yíng)企業(yè)共贏的新局面；本文對(duì)針對(duì)PPP項(xiàng)目的管理，提出了一定的管理建議，能夠?yàn)槲覈?guó)的PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)給予一定的實(shí)際參考基礎(chǔ)；只有完善的PPP項(xiàng)目管理方式，才能夠使這種經(jīng)營(yíng)模式長(zhǎng)久的發(fā)展下去，從而實(shí)現(xiàn)更為廣闊的發(fā)展前景。

結(jié)束語：

綜上所述，加強(qiáng)對(duì)PPP投資模式下項(xiàng)目管理運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)的研究分析，對(duì)于其良好實(shí)踐效果的取得有著十分重要的意義，因此在今后的PPP投資模式實(shí)踐中，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目管理運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)的重視程度，并注重其具體實(shí)施措施與方法的科學(xué)性。

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