不斷完善我國(guó)普惠金融體系

白鶴祥

我國(guó)普惠金融發(fā)展十年來取得了重大進(jìn)展，多層次的普惠金融供給體系基本形成，弱勢(shì)群體金融服務(wù)不斷提升，金融服務(wù)覆蓋率明顯提高，互聯(lián)網(wǎng)金融、移動(dòng)金融等新型金融業(yè)態(tài)成為普惠金融發(fā)展的新生力量。然而，金融排斥問題仍在一定程度上存在?！笆濉逼陂g，建議加強(qiáng)普惠金融發(fā)展頂層設(shè)計(jì)；構(gòu)建普惠金融指標(biāo)體系；利用數(shù)字技術(shù)推動(dòng)普惠金融發(fā)展；加強(qiáng)金融知識(shí)普及和金融消費(fèi)者教育；建立差別化監(jiān)管制度，引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)提供普惠金融服務(wù)。

一、中國(guó)普惠金融取得重大進(jìn)展

一是多層次的普惠金融供給體系基本形成。目前我國(guó)金融業(yè)逐步形成了商業(yè)性金融、開發(fā)性金融、政策性金融、合作性金融相互補(bǔ)充、相互協(xié)作的金融組織體系。城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行和村鎮(zhèn)銀行等中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)展迅速，金融供給主體的多元化、差異化大大增加了金融服務(wù)的有效供給。統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至2015年末，全國(guó)共有133家城市商業(yè)銀行、859家農(nóng)村商業(yè)銀行、71家農(nóng)村合作銀行、1373家農(nóng)村信用社和1311家村鎮(zhèn)銀行；民間資本逐步進(jìn)入銀行業(yè)，第一批試點(diǎn)5家民營(yíng)銀行全部獲批開業(yè)，形成了銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)新格局；全國(guó)共有小額貸款公司8910家以及銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立的農(nóng)村資金互助社49家，多業(yè)態(tài)的中小微金融組織不斷發(fā)展，進(jìn)一步細(xì)分了金融服務(wù)領(lǐng)域。

二是弱勢(shì)群體金融服務(wù)不斷提升。近年來，人民銀行在實(shí)施穩(wěn)健貨幣政策的同時(shí)，更加注重窗口指導(dǎo)和信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整，鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)更多地將信貸資源配置到“三農(nóng)”、小微企業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。2015年末，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)本外幣涉農(nóng)貸款余額為26.4萬億元，增長(zhǎng)11.7%，占各項(xiàng)貸款的比重為27.8%；本外幣農(nóng)村貸款余額21.61萬億元，增長(zhǎng)11.2%；農(nóng)戶貸款余額6.15萬億元，增長(zhǎng)14.8%；小微企業(yè)人民幣貸款余額17.39萬億元，增長(zhǎng)13.9%，比同期大型和中型企業(yè)貸款增速分別高2.7個(gè)和5.3個(gè)百分點(diǎn)；新增小微企業(yè)貸款占同期企業(yè)新增貸款的38.1%，比同期大型企業(yè)和中型企業(yè)增量占比分別高3.7個(gè)和10.6個(gè)百分點(diǎn)。

三是金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善。人民銀行持續(xù)推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)改善農(nóng)村支付服務(wù)環(huán)境，在農(nóng)村發(fā)放銀行卡、布放轉(zhuǎn)賬電話、推廣小額助農(nóng)取款服務(wù)、建立農(nóng)村繳費(fèi)服務(wù)站，有效地將金融服務(wù)引進(jìn)村、落到戶，較好地破解了農(nóng)村沒有金融網(wǎng)點(diǎn)、村民難以享受金融服務(wù)的難題。截至2015年末，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)擁有助農(nóng)取款服務(wù)點(diǎn)99.75萬個(gè)，覆蓋村級(jí)行政區(qū)53.49萬個(gè)，村級(jí)行政區(qū)覆蓋率超90%，村均擁有量為1.8個(gè)。全面推進(jìn)中小企業(yè)和農(nóng)村信用體系建設(shè)，接入系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)數(shù)量覆蓋全國(guó)信貸市場(chǎng)。截至2014年底，企業(yè)和個(gè)人征信系統(tǒng)分別接入金融機(jī)構(gòu)1724和1811家；為小貸公司、融資性擔(dān)保公司和村鎮(zhèn)銀行等小微機(jī)構(gòu)開辟互聯(lián)網(wǎng)接入征信系統(tǒng)新渠道，2014年新增接入企業(yè)和個(gè)人征信系統(tǒng)的小微機(jī)構(gòu)分別為982家和1032家；為1969萬戶企業(yè)和組織、8.57億自然人建立了信用檔案，其中包括250萬戶小微企業(yè)和1.6億農(nóng)戶。

四是金融服務(wù)覆蓋率明顯提高。根據(jù)IMF對(duì)全球191個(gè)經(jīng)濟(jì)體的金融可獲得性普查（Financial Access Survey，F(xiàn)SA）結(jié)果，2014年我國(guó)商業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)密度處于國(guó)際中游（第89位），ATM密度（每千公里數(shù)量）處于上游（第38位）；每千成人中在商業(yè)銀行有存款和每千成人中從商業(yè)銀行借款的人數(shù)處于國(guó)際上游（分別為第69位和22位）。世界銀行《全球金融包容性數(shù)據(jù)庫(kù)》數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)的賬戶普及率在2011～2014年間有顯著增長(zhǎng)，由64%上升至79%，擁有賬戶的成年人增加了1.8億；在最貧窮的40%成年人中賬戶普及率上升了26個(gè)百分點(diǎn)，而在最富裕的60%成年人中只上升了8個(gè)百分點(diǎn)。

五是金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系初步建立。2011年以來，“一行三會(huì)”相繼了成立了金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)，積極探索金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)模式，開展形式多樣的金融知識(shí)宣傳和教育活動(dòng)，不斷提高人民群眾的維權(quán)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和自我保護(hù)能力。人民銀行建立了以“金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)信息管理系統(tǒng)”為主干、“www.12363.org金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)互聯(lián)網(wǎng)站”和“12363金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)咨詢投訴電話”為兩翼的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)信息管理平臺(tái)，快速有效處理金融消費(fèi)者投訴；每年在“3·15國(guó)際消費(fèi)者權(quán)益日”和9月“金融知識(shí)普及月”期間組織開展不同主題的金融消費(fèi)者知識(shí)宣傳活動(dòng)，持續(xù)加強(qiáng)金融消費(fèi)者教育，全面推動(dòng)提升金融消費(fèi)者素養(yǎng)。

六是互聯(lián)網(wǎng)金融、移動(dòng)金融等新型金融業(yè)態(tài)成為普惠金融發(fā)展的新生力量。我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)通訊技術(shù)的日益成熟和廣泛使用，尤其在農(nóng)村地區(qū)的快速普及，為互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展提供了基礎(chǔ)條件和市場(chǎng)空間。2015年末，中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.88億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)到50.3%，其中農(nóng)村網(wǎng)民數(shù)量占比28.4%。從互聯(lián)網(wǎng)介入使用設(shè)備情況看，手機(jī)上網(wǎng)使用率最高，為90.1%。截至2015年末，農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)上銀行開通數(shù)累計(jì)3.56億戶，當(dāng)年業(yè)務(wù)筆數(shù)105.46億筆，金額150.44萬億元；手機(jī)銀行開通數(shù)累計(jì)2.76億戶，當(dāng)年業(yè)務(wù)筆數(shù)31.49億筆，金額13.68萬億元；電話銀行開通數(shù)累計(jì)1.81億戶，當(dāng)年業(yè)務(wù)筆數(shù)2.49億筆，金額4429.26億元。

二、金融排斥制約了普惠金融發(fā)展

金融排斥是世界各國(guó)普惠金融發(fā)展面臨的普遍問題。我國(guó)金融排斥現(xiàn)象主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

機(jī)會(huì)排斥（access exclusion），是指由于地理位置偏遠(yuǎn)導(dǎo)致部分社會(huì)群體沒有機(jī)會(huì)享受金融服務(wù)。我國(guó)幅員遼闊，地貌復(fù)雜多樣，大部分農(nóng)村分布在偏遠(yuǎn)地區(qū)，基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)落后，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)種類單一且數(shù)量不多，保險(xiǎn)類和證券類機(jī)構(gòu)很少或幾乎沒有在廣大農(nóng)村地區(qū)設(shè)立經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)。從銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《2012農(nóng)村金融服務(wù)圖集》和相關(guān)數(shù)據(jù)來看，全國(guó)農(nóng)村地區(qū)銀行每萬人網(wǎng)點(diǎn)覆蓋度為1.3個(gè)，有15個(gè)?。ㄊ校┺r(nóng)村地區(qū)的銀行網(wǎng)點(diǎn)覆蓋度低于全國(guó)平均水平，其中西部地區(qū)省（市）有7個(gè)，分別是廣西、四川、貴州、云南、甘肅、寧夏和重慶。北京、天津、上海和重慶市城鎮(zhèn)地區(qū)每萬人網(wǎng)點(diǎn)覆蓋度是其農(nóng)村地區(qū)的2.1～3.3倍。這反映出我國(guó)金融排斥的層次分布特征：西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)金融排斥程度高于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村金融排斥程度高于城市。

市場(chǎng)排斥（marketing exclusion），是指金融產(chǎn)品銷售和市場(chǎng)定位將部分社會(huì)群體排斥在金融服務(wù)之外。除了少數(shù)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)從事或者代理債券及保險(xiǎn)類金融產(chǎn)品業(yè)務(wù)之外，涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)市場(chǎng)定位和營(yíng)銷取向在逐漸從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，在服務(wù)對(duì)象方面也是重點(diǎn)開發(fā)城市優(yōu)良的大客戶、行業(yè)壟斷性客戶、城鎮(zhèn)高收入群體客戶，貸款投放也從以農(nóng)業(yè)為主轉(zhuǎn)變到了以工商業(yè)為主。即便是在大多數(shù)地區(qū)保留了縣級(jí)分支機(jī)構(gòu)，但由于實(shí)行嚴(yán)格的貸款權(quán)限控制，這些分支機(jī)構(gòu)普遍只存不貸，農(nóng)村金融市場(chǎng)的嚴(yán)重萎縮甚至是“空洞化”，直接削弱了金融支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能?！笆濉逼陂g，我國(guó)農(nóng)村（縣及縣以下）貸款增速持續(xù)下滑，五年增長(zhǎng)率分別為24.7%、19.7%、18.9%、12.4%和11.2%?！吨袊?guó)家庭金融調(diào)查報(bào)告2014》數(shù)據(jù)顯示，無論是家庭股票賬戶持有比例（11.1∶0.4）、家庭基金持有比例（5.6∶0.4）、家庭債券持有比例（0.9∶0.2）還是家庭銀行理財(cái)產(chǎn)品持有比例（3.4∶0.2），城鎮(zhèn)均遠(yuǎn)高于農(nóng)村。

條件排斥（condition exclusion），是指一些特定的金融限制條件將部分社會(huì)群體排斥在金融服務(wù)對(duì)象之外。由于貸款農(nóng)戶少，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不僅沒有建立起全面、系統(tǒng)的農(nóng)民個(gè)人信用檔案，而且農(nóng)民也難以提供證明自己信譽(yù)和還款能力的有效資信；在農(nóng)民缺乏可抵押的資產(chǎn)（即便是抵押的房屋，也難以處置變現(xiàn)）的情況下，金融機(jī)構(gòu)即便向農(nóng)民發(fā)放擔(dān)保貸款，農(nóng)村中也很難找到有擔(dān)保能力并愿意為農(nóng)民貸款承擔(dān)保證責(zé)任的擔(dān)保人。小微企業(yè)融資困難的一個(gè)重要原因則是企業(yè)的相關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)、信用指標(biāo)和盈利指標(biāo)不符合銀行授信條件，難以獲得銀行的抵押貸款。在直接融資渠道方面，國(guó)外普遍通過風(fēng)險(xiǎn)投資市場(chǎng)、創(chuàng)業(yè)板市場(chǎng)來為中小企業(yè)提供融資服務(wù)。但在我國(guó)，創(chuàng)業(yè)板更多的是針對(duì)高科技性質(zhì)的中小企業(yè)，且市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻較高，大量小微企業(yè)無法滿足其基本要求。在這種情況下，內(nèi)部融資和尋求民間金融資本成為小微企業(yè)的主要融資方式。民間融資的成本很高且風(fēng)險(xiǎn)較大，使得廣大小微企業(yè)依舊難以擺脫金融排斥的現(xiàn)狀。

價(jià)格排斥（price exclusion），是指難以負(fù)擔(dān)的金融產(chǎn)品價(jià)格將部分社會(huì)群體排斥在金融服務(wù)之外。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶的金融需求具有較強(qiáng)的價(jià)格排斥。比如，在人民銀行放寬對(duì)農(nóng)村信用社的貸款利率上限后，不少地區(qū)農(nóng)村信用社往往將貸款利率一浮到頂，大部分地區(qū)農(nóng)村信用社執(zhí)行上浮利率的貸款比重在90%以上。顯然，如果農(nóng)戶急需獲得貸款，只有支付自己不愿甚至是無能力承受的資金價(jià)格。根據(jù)人民銀行某分行對(duì)轄區(qū)101家農(nóng)村信用社的調(diào)研，2011～2014年農(nóng)戶貸款平均利率分別為10.52%、10.51%、10.32%和10.11%，分別高于本省金融機(jī)構(gòu)同期全部貸款平均利率2.58個(gè)、2.35個(gè)、2.89個(gè)和2.52個(gè)百分點(diǎn)。

自我排斥（self-exclusion），是指由于害怕被拒絕或者由于心理障礙而導(dǎo)致部分社會(huì)群體將自己排斥在正規(guī)金融服務(wù)范圍之外。根據(jù)《中國(guó)家庭金融調(diào)查報(bào)告2014》有關(guān)數(shù)據(jù)，全國(guó)家庭的正規(guī)信貸可得性為41.1%，城鎮(zhèn)家庭正規(guī)信貸可得性為51.7%，農(nóng)村家庭僅為27.3%。家庭需要生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)貸款但未申請(qǐng)的原因，農(nóng)業(yè)、工商業(yè)家庭中因估計(jì)貸款不會(huì)被批準(zhǔn)而沒有申請(qǐng)的比例最高，分別為59.2%、46.7%；覺得申請(qǐng)過程麻煩而未申請(qǐng)的家庭占比次之，分別為24.3%、34.9%。不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)獲得貸款信心不足是導(dǎo)致有貸款需求家庭未申請(qǐng)貸款的首要原因，貸款過程繁瑣是影響貸款意愿的第二重要原因。民間借款成為家庭負(fù)債的主要來源。在家庭負(fù)債結(jié)構(gòu)中，超過60%的家庭選擇了民間借貸，其中農(nóng)村家庭參與民間借貸比例達(dá)43.8%，高于全國(guó)平均水平（34.7%）和城鎮(zhèn)水平（27.2%），反映出了我國(guó)家庭尤其是農(nóng)村家庭金融抑制嚴(yán)重，民間借貸成為家庭融資的補(bǔ)充渠道。

三、未來我國(guó)普惠金融發(fā)展的重點(diǎn)

一是加強(qiáng)普惠金融發(fā)展頂層設(shè)計(jì)?！锻七M(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》的出臺(tái)，確立了未來5年我國(guó)推進(jìn)普惠金融發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則和發(fā)展目標(biāo)，在普惠金融發(fā)展史上具有里程碑意義。從相關(guān)國(guó)際組織和其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，在國(guó)家層面構(gòu)建普惠金融戰(zhàn)略規(guī)劃的同時(shí)，還專門成立了“普惠金融委員會(huì)”或在中央銀行內(nèi)部專門設(shè)立普惠金融部門。目前我國(guó)沒有建立相應(yīng)的組織領(lǐng)導(dǎo)體系，推進(jìn)普惠金融的職責(zé)相對(duì)比較分散，缺乏有效的制度法律體系和協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。對(duì)此，應(yīng)深入推進(jìn)金融改革，構(gòu)建普惠金融組織框架的頂層設(shè)計(jì)，明確普惠金融發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，完善相關(guān)法律法規(guī)，消除制度障礙，構(gòu)建“全覆蓋、低成本、可持續(xù)”的普惠金融體系的建設(shè)藍(lán)圖。

二是構(gòu)建普惠金融指標(biāo)體系?？陀^評(píng)價(jià)普惠金融發(fā)展進(jìn)程是制定政策和推進(jìn)工作的基礎(chǔ)。許多國(guó)家和國(guó)際組織積極研究設(shè)計(jì)全球?qū)用娴钠栈萁鹑谥笜?biāo)，比如IMF、普惠金融聯(lián)盟（AFI）、芬瑪克信托（FinMark Trust）等主要從正規(guī)金融服務(wù)的可獲得性、使用情況等維度設(shè)計(jì)普惠金融指標(biāo)；世界銀行開發(fā)了全球普惠金融核心指標(biāo)，從銀行賬戶使用以及儲(chǔ)蓄、借款、支付、保險(xiǎn)等方面來評(píng)估和監(jiān)測(cè)普惠金融情況。我國(guó)應(yīng)積極借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建立跨部門工作組，在整合、甄選目前普惠金融管理數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)形成包括普惠金融可得情況、使用情況、服務(wù)質(zhì)量的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，及時(shí)、動(dòng)態(tài)地反映我國(guó)普惠金融發(fā)展情況。同時(shí)，鼓勵(lì)各地從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)當(dāng)?shù)靥厣鲞x指標(biāo)，建設(shè)更加全面、豐富的普惠金融指標(biāo)體系。

三是利用數(shù)字技術(shù)推動(dòng)普惠金融發(fā)展。隨著我國(guó)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，通過數(shù)字手段提升金融服務(wù)的可獲得性成為我國(guó)普惠金融發(fā)展的新方向。截至2015年末，中國(guó)手機(jī)用戶總數(shù)達(dá)13.06億戶，其中移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)智能終端設(shè)備活躍數(shù)達(dá)8.99億，而且繼續(xù)保持迅速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)?！笆濉睍r(shí)期，應(yīng)進(jìn)一步重視數(shù)字技術(shù)在金融服務(wù)中的應(yīng)用，積極推動(dòng)數(shù)字普惠金融發(fā)展。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開展合作，豐富數(shù)字金融產(chǎn)品，創(chuàng)新普惠金融服務(wù)方式，探索運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段開展遠(yuǎn)程客戶授權(quán)，實(shí)現(xiàn)貸款的線上申請(qǐng)、審批和放貸。同時(shí)，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，研究制定數(shù)字普惠金融的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)普惠金融發(fā)展與金融風(fēng)險(xiǎn)防范的均衡性。

四是加強(qiáng)金融知識(shí)普及和金融消費(fèi)者教育。國(guó)際金融危機(jī)的教訓(xùn)使世界各國(guó)（地區(qū)）和國(guó)際組織意識(shí)到開展金融消費(fèi)者教育的重要性，很多國(guó)家設(shè)立專門的金融教育機(jī)構(gòu)，組織專門力量，通過多種方式開展金融知識(shí)普及和教育工作。如英國(guó)2010年成立消費(fèi)者金融教育局（一年后更名為貨幣咨詢服務(wù)公司），獨(dú)立、系統(tǒng)、全面地組織開展消費(fèi)者教育工作?？梢越梃b發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的做法，成立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者教育，制定金融知識(shí)普及國(guó)家戰(zhàn)略。制定完整的金融消費(fèi)者教育體系，將金融知識(shí)教育納入義務(wù)教育課程內(nèi)容，作為高中、大學(xué)選修課程。針對(duì)不同人群，開展有針對(duì)性的金融教育，特別是特殊弱勢(shì)群體和生活貧困人群，幫助他們選擇合適的方式合理支配收入。

五是建立差別化監(jiān)管制度。營(yíng)造一個(gè)讓金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)的政策環(huán)境，是普惠金融發(fā)展的重要前提。國(guó)際上呼吁建立“比例監(jiān)管”（Proportional Supervision）體系，也稱“分類”或“有差別”的監(jiān)管框架。我國(guó)為支持普惠金融發(fā)展，在現(xiàn)行金融監(jiān)管和宏觀調(diào)控政策中已經(jīng)設(shè)計(jì)了一些差異化扶持措施，但是，針對(duì)目前欠發(fā)達(dá)落后地區(qū)和社會(huì)薄弱環(huán)節(jié)金融服務(wù)不足的情況，監(jiān)管部門還應(yīng)積極探索普惠金融差異化的監(jiān)管技術(shù)和制度，在金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件、注冊(cè)資本、銀行信貸規(guī)模限制、存款準(zhǔn)備金率、再貸款利率、信貸產(chǎn)品貼息水平、資本市場(chǎng)上市融資條件、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、針對(duì)特定產(chǎn)品和服務(wù)（如小微企業(yè)和“三農(nóng)”）等方面考慮建立更加帶有傾斜性安排的“特惠機(jī)制”，通過寬嚴(yán)相濟(jì)的差別化監(jiān)管，引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)提供普惠金融服務(wù)。

責(zé)任編輯、校對(duì)：楊振峰