養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼的央地財(cái)政責(zé)任劃分

毛景

摘 要現(xiàn)階段我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中需由政府提供補(bǔ)貼的險(xiǎn)種包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，但我國(guó)央地財(cái)政責(zé)任劃分相當(dāng)混亂，其根源在于養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史債務(wù)的存在。未來(lái)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系宜設(shè)置為四層結(jié)構(gòu)——國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)、職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)，其中前二者均為強(qiáng)制性保險(xiǎn)且須由政府提供補(bǔ)貼。故劃分養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼央地之間財(cái)政責(zé)任應(yīng)分為兩步——首先界定歷史債務(wù)的央地之間財(cái)政責(zé)任；其次確定新的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系下央地之間財(cái)政責(zé)任。

關(guān)鍵詞養(yǎng)老保險(xiǎn)；政府補(bǔ)貼；央地關(guān)系；財(cái)政責(zé)任；合理劃分

[中圖分類(lèi)號(hào)]F812.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2017）03-0080-06

一、問(wèn)題的提出

2015年10月29日通過(guò)的黨的《十八屆五中全會(huì)報(bào)告》提出，“建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度，實(shí)施全民參保計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金?！?016年3月17日發(fā)布的《十三五規(guī)劃綱要》再次提出“堅(jiān)持精算平衡，完善籌資機(jī)制，分清政府、企業(yè)、個(gè)人等的責(zé)任……實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌。”黨和政府最高文件同時(shí)提及養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革方向與財(cái)務(wù)籌集方式，可見(jiàn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)的財(cái)政問(wèn)題的重要性。2015年1月1日實(shí)施的新《預(yù)算法》新增規(guī)定“社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌層次和社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目分別編制，做到收支平衡。”社會(huì)保險(xiǎn)基金納入預(yù)算，與政府的財(cái)政補(bǔ)貼緊密聯(lián)系在一起，而養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的財(cái)政支出，向來(lái)是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政支出的最大部分。在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“碎片化”的背景下，研討?zhàn)B老保險(xiǎn)費(fèi)的中央政府與地方政府之間財(cái)政責(zé)任如何劃分，具有十分重要的價(jià)值。

關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的政府補(bǔ)貼，如何在中央與地方之間財(cái)政之間作合理界定與劃分，學(xué)術(shù)界探索不多，經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)保障學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者已嘗試關(guān)注這一重要問(wèn)題，但法學(xué)界則幾無(wú)涉及。但已有研究成果①的局限性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①偏重從保險(xiǎn)技術(shù)角度分析央地之間財(cái)政責(zé)任的區(qū)分，忽視了養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)性；②即使從保險(xiǎn)技術(shù)視角出發(fā)界定央地之間財(cái)政責(zé)任，亦對(duì)問(wèn)題的核心環(huán)節(jié)即央地之間財(cái)政責(zé)任劃分的依據(jù)、原則、措施采取了避重就輕的模糊態(tài)度；③尚未將政府補(bǔ)貼契入我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度演變歷程（過(guò)去、現(xiàn)在與未來(lái)）中來(lái)清晰厘定央地之間財(cái)政責(zé)任。鑒于此，本文擬以社會(huì)法學(xué)為基礎(chǔ)，兼以憲法學(xué)與財(cái)稅法學(xué)為兩翼，針對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的政府補(bǔ)貼，在中央與地方財(cái)政責(zé)任的劃分問(wèn)題上從法學(xué)角度作一次拋磚引玉式的探討。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)的政府補(bǔ)貼及央地之間財(cái)政責(zé)任劃分的現(xiàn)狀

現(xiàn)行需要提供政府補(bǔ)貼的法定養(yǎng)老保險(xiǎn)包括三個(gè)，即城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)以及并軌后的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，本部分主要分析前二者。關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼責(zé)任在中央與地方之間的劃分，因歷史債務(wù)存在、官方公開(kāi)數(shù)據(jù)有限、養(yǎng)老保險(xiǎn)體系急劇演變等原因，顯得相當(dāng)含混復(fù)雜。

（一）當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)的政府補(bǔ)貼

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的人口管理制度與招工制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的享受主體僅為企業(yè)勞動(dòng)者與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，二者均無(wú)需繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，且企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位亦未繳費(fèi)。改革開(kāi)放后，非公有制經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，人口流動(dòng)增強(qiáng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度隨之變化，陸續(xù)創(chuàng)設(shè)了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)②、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)③、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)④等制度。此后，國(guó)務(wù)院于2014年2月發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，將城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與新型農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并為城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。為因應(yīng)社會(huì)各界的強(qiáng)烈呼喚，2015年1月國(guó)務(wù)院姍姍來(lái)遲地發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，正式將機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的制度。至此，我國(guó)法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度暫時(shí)定型為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，且三者均須由政府提供補(bǔ)貼。

1.城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的政府補(bǔ)貼

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成；其待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金構(gòu)成，支付終身。對(duì)于基礎(chǔ)養(yǎng)老金，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。需說(shuō)明的是，此處的補(bǔ)貼，中央是按照最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金（每人每月55元）。地方政府的補(bǔ)貼分為兩部分：①繳費(fèi)補(bǔ)貼。參保人按不同檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，給予不同程度的補(bǔ)貼（例如選擇最低檔次繳費(fèi)，至少補(bǔ)貼每人每年30元）；另外對(duì)于繳費(fèi)困難群體，須代繳部分或者全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。②待遇補(bǔ)貼。地方政府可適時(shí)地提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，提高的部分由其支出。此外，對(duì)于長(zhǎng)期繳費(fèi)的居民，可適當(dāng)?shù)丶影l(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，加發(fā)的部分亦由其支出。⑤因此，在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的政府補(bǔ)貼上，中央與地方之間已作出明確的財(cái)政責(zé)任劃分。

2.城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的政府補(bǔ)貼

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，是一個(gè)沉重的歷史與現(xiàn)實(shí)話(huà)題，交雜著經(jīng)濟(jì)技術(shù)與法學(xué)理論，中央與地方之間財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任的劃分顯得相當(dāng)復(fù)雜。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合，其基金由個(gè)人繳費(fèi)、單位繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼構(gòu)成，個(gè)人繳費(fèi)部分全部進(jìn)入個(gè)人賬戶(hù)，單位繳費(fèi)部分全部進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶(hù)，職工退休后所領(lǐng)取的養(yǎng)老金來(lái)自于個(gè)人賬戶(hù)。政府的補(bǔ)貼責(zé)任包括兩大塊：①視同繳費(fèi)補(bǔ)貼。國(guó)有企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革前，個(gè)人與單位均未繳費(fèi)，這一部分費(fèi)用即所謂的歷史欠債由政府承擔(dān)。②基金補(bǔ)貼。當(dāng)基金出現(xiàn)支付不足時(shí)，由政府給付補(bǔ)貼。⑥然而遺憾的是，法律、法規(guī)僅僅是籠統(tǒng)地規(guī)定政府須承擔(dān)財(cái)政，并未明確規(guī)定對(duì)于各級(jí)政府之間財(cái)政責(zé)任具體應(yīng)當(dāng)如何劃分⑦。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼的央地之間財(cái)政責(zé)任劃分

對(duì)于需要政府財(cái)政予以補(bǔ)貼的三個(gè)險(xiǎn)種，從目前官方公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，中央與地方政府的具體劃分并不明晰，原因在于龐大的養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史債務(wù)需隱性消化并且我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系自改革開(kāi)放以來(lái)一直處于不斷曲折沿襲與急劇演變之中。

1.官方公開(kāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的模糊性

現(xiàn)階段，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼責(zé)任主要地方政府承擔(dān)，但中央轉(zhuǎn)移支付占據(jù)很大比重。官方公布的近年數(shù)據(jù)極為籠統(tǒng)，難以明斷中央與地方之間的補(bǔ)貼比例。從已公布的數(shù)據(jù)分析，可以發(fā)現(xiàn)幾個(gè)特點(diǎn)：①中央與地方對(duì)基本養(yǎng)老金的補(bǔ)貼在逐年遞增；②中央對(duì)基本養(yǎng)老保金的補(bǔ)貼數(shù)額遠(yuǎn)低于地方政府；③中央對(duì)人數(shù)眾多的企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)金的補(bǔ)貼數(shù)額不及對(duì)人數(shù)少量的機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的補(bǔ)貼數(shù)額的三分之一，人數(shù)與金額成反比；④中央轉(zhuǎn)移支付占地方政府補(bǔ)貼基本養(yǎng)老金的比例較大，但對(duì)各省的具體補(bǔ)貼數(shù)額尚無(wú)公開(kāi)數(shù)據(jù)可查詢(xún)（見(jiàn)圖1）。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的急劇演變

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一直處于曲折演變中，大致可分為四個(gè)階段：第一階段為企業(yè)保險(xiǎn)型，時(shí)間跨度為1949年至1985年，其特點(diǎn)是面向城鎮(zhèn)勞動(dòng)者而設(shè)立、單位負(fù)責(zé)、單一層次、封閉運(yùn)行。第二階段為社會(huì)統(tǒng)籌型，從1986年至1995年，其特點(diǎn)為退休費(fèi)用開(kāi)始試行社會(huì)統(tǒng)籌，即由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在一定范圍內(nèi)統(tǒng)一征集、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)劑，使得企業(yè)間的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)變得較為均衡。同時(shí)在此階段，開(kāi)始對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)展開(kāi)探索。第三階段為統(tǒng)賬結(jié)合型，從1996年至2013年，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)從社會(huì)統(tǒng)籌過(guò)渡到社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合，并精確界定了二者的比例，即企業(yè)繳納20%，個(gè)人繳納8%。在這個(gè)階段，構(gòu)建了新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。第四階段，制度整合型，從2014年至今，新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)被整合為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)合并。

從第二階段開(kāi)始進(jìn)行社會(huì)統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次此后一直成為各界討論的重點(diǎn)。自1991年國(guó)務(wù)院提出“尚未實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過(guò)渡到省級(jí)統(tǒng)籌” ⑧，黨和國(guó)家的文件屢次強(qiáng)調(diào)提高統(tǒng)籌層級(jí)，截止2016年，據(jù)統(tǒng)計(jì)已有31個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌⑨，但實(shí)際上僅有北京、上海、天津、陜西、西藏、青海等少數(shù)省份實(shí)現(xiàn)了真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌。

3.歷史欠債的混合處理策略

由于第一階段積欠的國(guó)有企業(yè)視同繳費(fèi)的存在，第二階段已萌芽的個(gè)人賬戶(hù)制長(zhǎng)期處于空賬運(yùn)行狀態(tài)，因?yàn)榻y(tǒng)籌賬戶(hù)資金存在缺口，政府不得不挪用個(gè)人賬戶(hù)中的資金。按照建制時(shí)設(shè)想，社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的制度屬于部分積累制，但在實(shí)踐中已變異為現(xiàn)收現(xiàn)付制。按照發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，企業(yè)繳納10%，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶(hù)足以滿(mǎn)足養(yǎng)老保險(xiǎn)的共濟(jì)性功能，故實(shí)際上另外10%的保險(xiǎn)費(fèi)被用于清償歷史欠債，但由于歷史所欠總額過(guò)于龐大，即使企業(yè)繳納20%仍不足以滿(mǎn)足局部省份的當(dāng)期支付需求，導(dǎo)致個(gè)人賬戶(hù)資金被長(zhǎng)期挪用。中央于2001年至2005年在東北三省進(jìn)行做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的試點(diǎn)工作，現(xiàn)已增加至13個(gè)省份。在試點(diǎn)過(guò)程中，地方政府提出做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的真正困難在于資金，而問(wèn)題的關(guān)鍵是歷史欠債的償還，在分稅制改革前，國(guó)有企業(yè)大部分利潤(rùn)上繳給中央，分稅制改革后事權(quán)下移、財(cái)權(quán)上移，地方的財(cái)政收入不足以承載養(yǎng)老保險(xiǎn)事務(wù)?？陀^地說(shuō)，國(guó)有企業(yè)分為中央所屬與地方所屬，地方所屬的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳給地方政府，故地方政府需對(duì)歷史欠債承擔(dān)相應(yīng)的償還責(zé)任。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼央地財(cái)政責(zé)任劃分的法理透析

法律是治國(guó)之重器，良法乃善治之前提，現(xiàn)代國(guó)家以法治原則為主要治理策略。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長(zhǎng)期以來(lái)，法治化程度較低，具有應(yīng)急性、臨時(shí)性、技術(shù)性等特點(diǎn)。透過(guò)法理分析，準(zhǔn)確厘清養(yǎng)老保險(xiǎn)的政府補(bǔ)貼責(zé)任的法律基礎(chǔ)并從法學(xué)角度探析中央與地方財(cái)政責(zé)任的劃分依據(jù)。

（一）政府承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼責(zé)任

政府為何需向養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目提供補(bǔ)貼？從法理上考察，因養(yǎng)老保險(xiǎn)除了具有商業(yè)保險(xiǎn)中的保險(xiǎn)精算等技術(shù)性外，尚有社會(huì)性特征?，F(xiàn)代憲法課予國(guó)家照顧國(guó)民基本生存的責(zé)任，中央政府與地方政府均具有支援養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目的財(cái)政義務(wù)。

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)兼具保險(xiǎn)性與社會(huì)性

商業(yè)保險(xiǎn)以營(yíng)利為目的，講究精算平衡的保險(xiǎn)技術(shù)，給付由雙方契約規(guī)定；而社會(huì)保險(xiǎn)以公益為目的，強(qiáng)調(diào)社會(huì)適當(dāng)性，給付由法律規(guī)定。[1]商業(yè)保險(xiǎn)僅需被保險(xiǎn)人個(gè)人繳費(fèi)，養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的一種，其財(cái)源應(yīng)由被保險(xiǎn)人繳費(fèi)、雇主繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼來(lái)支撐。被保險(xiǎn)人、雇主、政府各自承擔(dān)財(cái)務(wù)責(zé)任的法理基礎(chǔ)在于：被保險(xiǎn)人是基于年老照顧的自我責(zé)任；雇主是基于其與雇員之間勞動(dòng)關(guān)系所產(chǎn)生的照顧義務(wù)；政府則是基于多方社會(huì)政策之考量，將本應(yīng)在保險(xiǎn)關(guān)系外部的社會(huì)給付轉(zhuǎn)化為對(duì)保險(xiǎn)人的保險(xiǎn)費(fèi)分擔(dān)，亦即將外部的社會(huì)福利任務(wù)轉(zhuǎn)由養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目加以承擔(dān)。[2]保障國(guó)民基本生存、維護(hù)其人性尊嚴(yán)并促進(jìn)其自我發(fā)展、自我實(shí)現(xiàn)，乃是憲法課予國(guó)家的一項(xiàng)基本義務(wù)。國(guó)家履行自身的憲法義務(wù)，須有配套的經(jīng)費(fèi)支撐，如果藉由養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)此義務(wù)，則應(yīng)當(dāng)將財(cái)政經(jīng)費(fèi)注入養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目中。

保險(xiǎn)精算技術(shù)，以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、損益均衡為原則，要求權(quán)利義務(wù)的對(duì)稱(chēng)性，繳費(fèi)與給付之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系非常明朗。養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然采用商業(yè)保險(xiǎn)中的保險(xiǎn)技術(shù)，但基于社會(huì)政策的目的，在實(shí)際運(yùn)作中會(huì)偏離保險(xiǎn)原則。商業(yè)保險(xiǎn)僅承保有利可圖的風(fēng)險(xiǎn)，承保前會(huì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查與評(píng)估；而社會(huì)保險(xiǎn)則無(wú)此調(diào)查與評(píng)估程序，不考慮被保險(xiǎn)人的性別、健康狀況、就業(yè)能力、家眷人口等風(fēng)險(xiǎn)因素，故它在高低風(fēng)險(xiǎn)的個(gè)人之間進(jìn)行財(cái)富重分配，以完成社會(huì)衡平的任務(wù)。但偏離保險(xiǎn)原則的負(fù)面后果必然是財(cái)務(wù)平衡難以通過(guò)被保險(xiǎn)人與雇主繳費(fèi)予以自洽，需由政府予以財(cái)政補(bǔ)貼。

2.中央與地方均負(fù)建設(shè)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的財(cái)政義務(wù)

鑒于社會(huì)保險(xiǎn)模式具有社會(huì)連帶、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、自助與互助等優(yōu)點(diǎn)，成為各國(guó)推行養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目的主流制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)性，要求政府針對(duì)不同類(lèi)別被保險(xiǎn)人的經(jīng)濟(jì)能力差異、兼顧勞資雙方負(fù)擔(dān)能力以及自身財(cái)政狀況而分擔(dān)部分費(fèi)用，以減輕被保險(xiǎn)人的負(fù)擔(dān)。例如我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其財(cái)源設(shè)計(jì)上均由被保險(xiǎn)人、雇主和政府各依一定比例分擔(dān)。我國(guó)憲法規(guī)定，公民在年老時(shí)有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，國(guó)家發(fā)展為享有這種物質(zhì)幫助權(quán)利所需的社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)。⑩同時(shí)憲法規(guī)定，縣級(jí)以上政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政等行政工作。{11}在憲法之下的社會(huì)保險(xiǎn)法亦規(guī)定，縣級(jí)以上政府應(yīng)將社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)納入本級(jí)政府的工作規(guī)劃并提供必要的經(jīng)費(fèi)支持。{12}這些法條課予中央政府與地方政府負(fù)有共同建設(shè)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的義務(wù)，并要求雙方均須承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。

（二）央地之間養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼責(zé)任的劃分

現(xiàn)代憲政強(qiáng)調(diào)地方自治，但不否認(rèn)地方政府承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任的憲法上正當(dāng)性，關(guān)鍵在于如何將養(yǎng)老保險(xiǎn)這一需中央與地方共同辦理的項(xiàng)目，在二者之間作適當(dāng)?shù)姆謹(jǐn)偅紫葢?yīng)界定它們的養(yǎng)老保險(xiǎn)事務(wù)承擔(dān)范圍，然后合理劃分它們的財(cái)政義務(wù)。

1.中央與地方承辦養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的范圍

中央政府的選擇偏好主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)化，利益分配與公共產(chǎn)品供給的均質(zhì)化，地方控制的穩(wěn)定化；地方政府的選擇偏好表現(xiàn)為選擇性提供公共產(chǎn)品、政績(jī)工程，也存在背離中央政策與制度規(guī)定而直接根據(jù)自身利益采取行動(dòng)的違規(guī)行為[3]，例如地方政府挪用、貪污社保基金的案子屢見(jiàn)報(bào)端。地方自治團(tuán)體與國(guó)家均屬統(tǒng)治團(tuán)體性質(zhì)的公法人，兩者均須受到同一目的（保障并提高國(guó)民人權(quán)水準(zhǔn)）的約束，在此目的拘束之下，與其強(qiáng)調(diào)中央與地方的對(duì)抗關(guān)系，倒不如強(qiáng)調(diào)兩者具有同為國(guó)民某福利的伙伴關(guān)系，同時(shí)負(fù)有同質(zhì)但不同量的義務(wù)，更為恰當(dāng)。[4]國(guó)家所承擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼責(zé)任，對(duì)于全體被保險(xiǎn)人而言并無(wú)任何差異，這是為履行憲法要求應(yīng)承擔(dān)的法定義務(wù)，并不會(huì)因提供者的層級(jí)屬于中央或者地方而有差別。

那么地方政府承辦養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的范圍（尤其是財(cái)政義務(wù)）如何界定？一般認(rèn)為，法律課予地方政府分擔(dān)費(fèi)用，不得侵犯地方自治的事物本質(zhì)或者核心領(lǐng)域，換言之，在課予地方政府分擔(dān)費(fèi)用時(shí)，與之相關(guān)的事項(xiàng)必須對(duì)地方具有特殊利益。對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)予以補(bǔ)貼，含有照顧本地區(qū)國(guó)民生存、在貧富群體之間進(jìn)行財(cái)富重分配的作用，該項(xiàng)目向來(lái)屬于地方政府實(shí)踐社會(huì)政策的一種手段。因此，它不僅與地方具有特殊的聯(lián)結(jié)關(guān)系，有助于地方社會(huì)福利政策的實(shí)踐，符合地方政府分擔(dān)費(fèi)用的事務(wù)本質(zhì)，不得視為侵害地方自治的核心領(lǐng)域。[5]例如在國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目運(yùn)行中，若轄區(qū)內(nèi)的被保險(xiǎn)人存在經(jīng)濟(jì)困難，地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)其代繳部分或者全部保險(xiǎn)費(fèi)。

2.中央與地方負(fù)擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼責(zé)任的劃分

在證明地方政府須承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼責(zé)任后，下一步需探究的關(guān)鍵問(wèn)題是各級(jí)政府之間承擔(dān)的比例。此問(wèn)題又可分為兩個(gè)層次：一是中央與地方政府之間的分擔(dān)比例是否符合憲法保障地方財(cái)政自主的意旨；二是地方政府之間的分擔(dān)比例是否合理、均衡。首先，中央與地方之間，鑒于我國(guó)的特殊國(guó)情，應(yīng)區(qū)分財(cái)務(wù)上的歷史債務(wù)與現(xiàn)實(shí)任務(wù)，根據(jù)二者的財(cái)政收入情況與承擔(dān)的政府責(zé)任范圍，精確厘清二者的界限。其次，各地方政府之間，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)尚處于構(gòu)建省級(jí)統(tǒng)籌的階段，各省之間的歷史債務(wù)、保費(fèi)收入、保費(fèi)支出、財(cái)政狀況、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等存在巨大的差異，依據(jù)量能原則與平等原則，需合理確定中央轉(zhuǎn)移支付的比例，以平衡各省之間的差距，推進(jìn)各省之間基本公共服務(wù)的均等化，以使全國(guó)各地的國(guó)民都能享受大致相同的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。

四、養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼央地財(cái)政責(zé)任的重新劃分

根據(jù)上述分析，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)是四層結(jié)構(gòu)模式：國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)、職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)。國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)適用于全體國(guó)民，實(shí)行強(qiáng)制繳費(fèi)，中央財(cái)政負(fù)責(zé)補(bǔ)貼；職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，針對(duì)就業(yè)人員的保險(xiǎn)，亦屬?gòu)?qiáng)制繳費(fèi)，中央與地方財(cái)政共同補(bǔ)貼；企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)與個(gè)人儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)，是自愿性的保險(xiǎn)，中央與地方均不提供補(bǔ)貼。這一長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)預(yù)計(jì)將于2030前基本成型?，F(xiàn)階段的重點(diǎn)任務(wù)是清償歷史欠債。企業(yè)繳費(fèi)比例過(guò)高，導(dǎo)致企業(yè)界極大不滿(mǎn)，并將成本轉(zhuǎn)嫁給勞動(dòng)者，轉(zhuǎn)型正義闕如。

（一）歷史欠債央地財(cái)政責(zé)任的劃分

因原國(guó)有企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)積欠的歷史債務(wù)（包括小比例的事業(yè)單位改制前所積累的）數(shù)額龐大，原先設(shè)想的在現(xiàn)有體制內(nèi)隱性消化的策略已然出現(xiàn)諸多問(wèn)題，故需積極厘清歷史欠債并合理分配給中央與地方政府。

1.歷史欠債央地財(cái)政責(zé)任劃分的必要性

準(zhǔn)確地講，養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史債務(wù)包括兩部分：一是國(guó)有企業(yè)勞動(dòng)者視同繳費(fèi)期間的相關(guān)費(fèi)用；二是農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家以犧牲農(nóng)業(yè)的方式發(fā)展重工業(yè)，農(nóng)村補(bǔ)貼城市，實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，農(nóng)村居民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收獲全部上繳給國(guó)家和集體，卻毫無(wú)任何養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。因此，國(guó)有企業(yè)勞動(dòng)者與農(nóng)村居民應(yīng)有的養(yǎng)老金全部提交給了國(guó)家，但這些養(yǎng)老金本來(lái)就屬于勞動(dòng)者與農(nóng)村居民所有。養(yǎng)老保險(xiǎn)金屬于國(guó)民個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)，并非政府恩賜；否則，政府隨時(shí)可以財(cái)政困難為由拒絕補(bǔ)貼養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目，并且它可以任意處置這筆財(cái)產(chǎn)而忽視國(guó)民個(gè)人的需求。[6]此處，筆者重點(diǎn)探討的是國(guó)有企業(yè)勞動(dòng)者的歷史欠債問(wèn)題。

平心而論，當(dāng)前我國(guó)企業(yè)結(jié)構(gòu)以中小企業(yè)為主，這些新興企業(yè)成立于改革開(kāi)放之后，與國(guó)有企業(yè)欠下的養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史債務(wù)并無(wú)直接的關(guān)系，如今將沉重的養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史債務(wù)分?jǐn)偟剿鼈冾^上，似乎并無(wú)法定理由?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，國(guó)有企業(yè)以及少數(shù)事業(yè)單位轉(zhuǎn)制成企業(yè)前，其員工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)前，視同繳費(fèi)期間所應(yīng)當(dāng)繳納的個(gè)人費(fèi)用與單位費(fèi)用均由政府承擔(dān)。但在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行過(guò)程中，政府的責(zé)任部分虛化，被巧妙地轉(zhuǎn)移給了企業(yè)（提高企業(yè)繳費(fèi)比例），而企業(yè)則悄悄地轉(zhuǎn)移給了勞動(dòng)者（采用勞務(wù)派遣、勞務(wù)外包、壓低基本工資以降低繳費(fèi)基數(shù)等方式），造成企業(yè)與勞動(dòng)者承擔(dān)了不應(yīng)有的轉(zhuǎn)制成本。

2.歷史欠債央地財(cái)政責(zé)任劃分的具體策略

我國(guó)政府養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政責(zé)任劃分的焦點(diǎn)是養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史債務(wù)的分擔(dān)，需要對(duì)其進(jìn)行固化、顯性化、預(yù)算化；固化，是指將歷史債務(wù)規(guī)模進(jìn)行準(zhǔn)確計(jì)算；顯性化，是指將準(zhǔn)確計(jì)算后的歷史債務(wù)以政府債券或其他形式顯現(xiàn)給公眾，使其公開(kāi)化；預(yù)算化，是指將計(jì)算出來(lái)的歷史債務(wù)作為政府負(fù)債納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理，計(jì)劃用30～50年時(shí)間將其化解掉。[7]在厘清中央與地方各自欠債比例的基礎(chǔ)上，將總的歷史債務(wù)劃分給中央與地方，中央與地方政府各自將應(yīng)負(fù)的債務(wù)納入本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，分期償還。這才是償還養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史債務(wù)的應(yīng)有態(tài)度與科學(xué)方法。將歷史欠債納入政府財(cái)政預(yù)算后，一方面可以適當(dāng)降低企業(yè)繳費(fèi)比例，減輕其成本，輕裝上陣，增強(qiáng)企業(yè)活力；另一方面能夠避免地方政府對(duì)歷史債務(wù)的推諉、拖欠等消極態(tài)度。再次強(qiáng)調(diào)，新《預(yù)算法》將社會(huì)保險(xiǎn)基金納入政府財(cái)政預(yù)算，是反邏輯的錯(cuò)誤之舉。最需要納入預(yù)算的恰恰應(yīng)當(dāng)是養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史債務(wù)。

（二）國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一后央地財(cái)政責(zé)任的劃分

如果通過(guò)將養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史債務(wù)納入政府各級(jí)預(yù)算予以消解，在封存、隔離這部分歷史債務(wù)后，現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)體系可正常運(yùn)行，但隨著國(guó)民權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒、國(guó)家強(qiáng)調(diào)改革發(fā)展成果共享，應(yīng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系進(jìn)行重構(gòu)，并對(duì)中央與地方之間財(cái)政責(zé)任重新劃分予以配合。

1.國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼央地財(cái)政責(zé)任的劃分

英、美、日等國(guó)已實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，上至國(guó)家元首，下至流浪乞丐，均有大致相同的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，并足以維持基本生存。這些民主政治發(fā)達(dá)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟的國(guó)家，大多推行國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)、職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式。國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)一后，對(duì)于有工作的國(guó)民，其法定養(yǎng)老保險(xiǎn)體系包含兩部分——基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)與職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)與國(guó)民的工資收入有關(guān)，體現(xiàn)的是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的效率原則，且為強(qiáng)制性保險(xiǎn)，個(gè)人、雇主均需繳費(fèi)，政府提供補(bǔ)貼。例如日本將養(yǎng)老保險(xiǎn)區(qū)分為公的年金與私的年金，公的年金包括基礎(chǔ)年金、厚生年金與共濟(jì)年金，[8]基礎(chǔ)年金即全體國(guó)民必須強(qiáng)制加入的國(guó)民年金，厚生年金針對(duì)在企業(yè)或非營(yíng)利組織工作的人員，共濟(jì)年金的被保險(xiǎn)人為政府公務(wù)員和私立學(xué)校職工。

國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)，是指針對(duì)所有國(guó)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)，不分性別、職業(yè)、收入、家眷，每個(gè)國(guó)民享有同一的養(yǎng)老待遇，其所體現(xiàn)的是憲法實(shí)質(zhì)上的平等。憲法平等原則的必然含義是，如果中央直接介入社保問(wèn)題，那么它就必須平等對(duì)待全國(guó)各地的城市和農(nóng)村居民。[9]該保險(xiǎn)屬于強(qiáng)制性的，個(gè)人需繳費(fèi)。根據(jù)域外發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）的經(jīng)驗(yàn)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的保障水平，需達(dá)到保障被保險(xiǎn)人基本生存的程度，以我國(guó)為例，綜合考慮當(dāng)前物價(jià)水平、居民消費(fèi)預(yù)期，大概每人每月800元左右。且其所需補(bǔ)貼，應(yīng)全部來(lái)源于中央政府，該筆金額可納入政府財(cái)政預(yù)算。對(duì)于繳費(fèi)有困難的國(guó)民，根據(jù)量能負(fù)擔(dān)的原理，可予以減免，由地方政府代繳相關(guān)費(fèi)用。至于個(gè)人繳費(fèi)與政府補(bǔ)貼之間的比例，日本的做法是二者各承擔(dān)一半，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定一般居民自付60%，而政府補(bǔ)助40%。

2.職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼央地財(cái)政責(zé)任的劃分

我國(guó)目前的法定養(yǎng)老保險(xiǎn)體系包含城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，其中城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合制。此三個(gè)險(xiǎn)種均需政府補(bǔ)貼。由于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人是指另外兩個(gè)險(xiǎn)種之外的人員，且數(shù)量龐大，覆蓋率高，可將其改造為國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)，全體國(guó)民必須參保，補(bǔ)貼責(zé)任由中央政府承擔(dān)，且應(yīng)納入政府財(cái)政預(yù)算。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革為強(qiáng)制性的職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，并根據(jù)被保險(xiǎn)人職業(yè)的不同，設(shè)置不同的繳費(fèi)與補(bǔ)助比例。對(duì)于職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，只需進(jìn)行省級(jí)統(tǒng)籌（統(tǒng)一征收保險(xiǎn)費(fèi)、統(tǒng)一管理保險(xiǎn)基金、統(tǒng)一發(fā)放保險(xiǎn)金），主要由地方政府負(fù)責(zé)，中央需進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。對(duì)于補(bǔ)助金額，為保證支付的穩(wěn)定性與持續(xù)性，中央與地方均須將其納入政府財(cái)政預(yù)算。具體到中央與地方的補(bǔ)助比例，鑒于我國(guó)在分稅制改革后財(cái)權(quán)上移的狀況，二者的比例宜界定為3：7，其中中央轉(zhuǎn)移支付需占地方支出的60%左右為妥。

五、結(jié) 論

目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系過(guò)于注重保險(xiǎn)技術(shù)層面，法治化程度較低，與之伴隨的是央地財(cái)政責(zé)任之劃分不清，典型例子是將社會(huì)保險(xiǎn)基金納入財(cái)政預(yù)算。一方面，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代已承受巨大犧牲的農(nóng)民，其后代在改革開(kāi)放后進(jìn)入企業(yè)工作，承受著低工資、低福利、低人權(quán)的歧視待遇，難以共享國(guó)家改革發(fā)展成果；另一方面，現(xiàn)存以中小企業(yè)為主要就業(yè)單位的非公有制企業(yè)一般成立于改革之后，與國(guó)有企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史債務(wù)并無(wú)直接關(guān)聯(lián)，在負(fù)擔(dān)過(guò)高的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例后傾向于將其轉(zhuǎn)嫁給勞動(dòng)者。欲踐行轉(zhuǎn)型正義，須首先準(zhǔn)確界定養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史欠債，并在央地之間作合理劃分。此外，為實(shí)踐憲法確認(rèn)的保障國(guó)民基本生存的照顧義務(wù)，宜將我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系構(gòu)建為國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)、職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)，前二者需由政府提供補(bǔ)貼。其中，國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)由中央政府全額承擔(dān)補(bǔ)貼責(zé)任，職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)由中央與地方政府按比例分?jǐn)偂Ｒ蚍▽W(xué)界關(guān)注此問(wèn)題不多，相關(guān)研究成果薄弱，加之筆者水平有限，本文存在諸多不足之處，期望學(xué)界同仁批評(píng)并作進(jìn)一步研究。

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