土地財政的成因、國際經(jīng)驗及政策啟示

牛文濤

?

土地財政的成因、國際經(jīng)驗及政策啟示

牛文濤

（鄭州大學(xué) 房地產(chǎn)市場研究中心，鄭州 450001）

分稅制改革是我國土地財政的主因，城鄉(xiāng)二元的土地制度為土地財政提供了制度基礎(chǔ)，而土地收益向地方政府集中的分配機制則加劇了土地財政困境。典型國家和地區(qū)破解土地財政的思路對破解我國當前土地財政困局具備借鑒意義。對地方政府而言，強化土地財政的收支管理，優(yōu)化土地收益的分配機制，建立健全土地財政缺失情形下財政收入的補償機制具備現(xiàn)實緊迫性。

土地財政；財稅分權(quán)；補償機制

進入21世紀以來，土地財政問題受到廣泛關(guān)注，并成為社會熱點問題。因成本與收益的嚴重不對稱，地方政府存在顯著的土地財政激勵。近20年來，地方政府的土地財政收入絕對規(guī)模及其在整個財政收入中的占比均呈現(xiàn)持續(xù)增長趨勢，[1]并因其與暴力拆遷、土地征收與出讓、房價畸形上揚、城市蔓延與基建項目腐敗等存在邏輯上的關(guān)聯(lián)性，大眾媒體和社會公眾關(guān)于土地財政的報道及評論往往持負面觀點。地方政府既是區(qū)域城鎮(zhèn)化政策的決策者和執(zhí)行者，又是土地出讓等城鎮(zhèn)化要素收入的重要獲益?zhèn)€體，角色重合和第三方監(jiān)管缺失在邏輯上引致了“土地征收成本較低與土地出讓價格偏高并存，土地要素出讓凈收益、土地財政收入高企，地方政府對土地城鎮(zhèn)化及城市擴張顯著偏好，土地財政依賴”的惡性循環(huán)。

關(guān)于土地財政的研究吸引了眾多學(xué)者投身其中，現(xiàn)有研究集中于土地財政與房地產(chǎn)市場、土地要素配置效率、城鎮(zhèn)化質(zhì)量及區(qū)域經(jīng)濟增長之間的關(guān)系，主要包括如下三類觀點：其一，土地財政改變了土地資源的配置方式，并在一定程度上為經(jīng)濟增長提供了驅(qū)動力。通過土地抵押獲得銀行信貸支持，獲得區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展所需資金支持，彌補地方政府自身財政資金不足。土地財政構(gòu)成了區(qū)域經(jīng)濟增長的重要基礎(chǔ)，[2-3]但過度依賴土地財政將對區(qū)域經(jīng)濟增長產(chǎn)生約束效應(yīng)；[4]其二，“低成本—高收益”的土地運作模式為地方政府的土地財政偏好提供了重要激勵，并對城鎮(zhèn)化質(zhì)量和房地產(chǎn)市場產(chǎn)生了負面效應(yīng)。地方政府在土地要素市場中處于壟斷地位，獲取土地的“成本與收益”完全不對稱。[4]地方政府通過價格剪刀差實現(xiàn)獲利：以較低的征地補償費將集體土地征為國有，再以高價出讓土地獲取巨額的土地出讓收入。地方政府出于追逐自身可控財政收入目的，對商住用地和工業(yè)用地采取不同的土地出讓策略，[5]并對房地產(chǎn)價格產(chǎn)生了顯著的正面激勵；[6-7]其三，地方政府對土地財政畸形依賴，存在巨大系統(tǒng)性風險。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)了低地價招商引資、操縱地價房價短視行為和機會主義行為，呈現(xiàn)出一種逆市場化趨勢，以及不同代際政府間的公平缺失所引致的“寅吃卯糧”模式，[8]也加劇了潛在風險。盡管如此，土地財政作為我國轉(zhuǎn)型時期的經(jīng)濟現(xiàn)象，發(fā)揮了其一定的歷史作用，需要理性對待。[9]

受到城市增長邊界管控和城市空間組織優(yōu)化等相關(guān)政策約束，土地容量在邏輯上必然存在上限，即使可以通過城市存量土地的再開發(fā)獲取新的土地供給來源，但整體上地方政府在政策范圍可供出讓的土地規(guī)模將趨于衰減，土地財政的收入預(yù)期呈現(xiàn)負面。過度依賴土地財政將對地方政府未來的財政收入能力和政策實施自信產(chǎn)生負面影響。因此，有效識別土地財政的成因及其破解機制，積極構(gòu)建土地財政缺失情形下地方政府財政收入的補償機制就具有現(xiàn)實緊迫性，這也構(gòu)成了本文相關(guān)研究的起點和落腳點。

一、我國土地財政的成因

（一）分稅制改革所構(gòu)建的財稅分權(quán)體制是我國土地財政困局形成的主因

1994年，我國開始實施分稅制改革，構(gòu)成了現(xiàn)行財稅體制的重要基礎(chǔ)。[10]分稅制改革推動了中央政府與地方政府的收益再分配，并在整體上呈現(xiàn)顯著集權(quán)化傾向，帶來了地方政府初次分配財政收入來源的嚴重缺失。地方政府的財政收入份額基本維持在50%以下，而其財政支出在整個財政支出的占比則逐年遞增，分稅制改革在邏輯上引致地方政府形成了巨大的財政收支缺口，并對其財政政策實施自信產(chǎn)生了重要約束。盡管分稅制改革只是劃分對中央和地方兩級政府之間財政收入和支出責任，但其對省級以下財政體制的建立卻產(chǎn)生了巨大的重塑作用：財權(quán)逐級上移→事權(quán)逐級下放→處于政權(quán)末端的基層政府陷入財政收入困局。

因為致力于拓寬財政收入渠道，破解財政收入困局，所以地方政府開始對所掌握的土地資源實施資本化。因土地獲取和出讓的“成本與收益不對稱”特征，地方政府對土地出讓和空間城鎮(zhèn)化表現(xiàn)出顯著偏好。[11]近20年來，土地出讓金及其相關(guān)收益在地方政府財政收入中的占比持續(xù)走高，土地要素同時演變?yōu)榈胤秸獠客顿Y的重要工具，通過提供土地補貼和降低土地出讓價格進行招商引資，地方政府對土地財政持續(xù)癡迷。

（二）城鄉(xiāng)二元的土地制度為土地財政困局形成提供了制度基礎(chǔ)

我國的土地制度是社會主義公有制，并呈現(xiàn)為城市土地國家所有和鄉(xiāng)村土地集體所有的二元特征。1998年，中央政府頒布了《中華人民共和國土地管理法實施條例》，在法律上賦予了地方政府出讓土地的權(quán)利。地方政府基于公共利益訴求，可以依據(jù)法律相關(guān)規(guī)定向集體土地征收對象支付足額補償后進行集體用地的國有化過程，并將其轉(zhuǎn)化為可以進行交易的土地要素。地方政府享有征地決定權(quán)，同時享有補償決定權(quán)，集體用地所有者的談判地位被顯著弱化，加之鄉(xiāng)村基層組織與村民之間存在的“委托—代理”關(guān)系，被征收集體土地的真正所有者即普通村民的權(quán)益被嚴重攫取，單位被征收集體土地的實際價格遠低于土地市場的均衡價格。

通過集體土地的國有化和城市存量土地的再開發(fā)，地方政府獲得了極為可觀的土地要素供給，并通過在土地要素流通市場控制土地的供給規(guī)模，引致了土地要素的超額需求，顯著推動了土地要素的均衡價格增長。土地制度為地方政府征收土地和出讓土地提供了制度基礎(chǔ)，并因為土地要素的“成本—收益”不對稱特征，帶來了地方政府對土地財政的顯著偏好。

（三）土地收益向地方政府集中的分配機制加劇了土地財政困局

在我國當前的土地收益分配格局中，地方政府占據(jù)極為有利的地位，其在邏輯上可以從土地要素的經(jīng)營和運作中獲取最大份額的收益，成為土地財政的積極推動者，主要包括如下三個方面的原因：

其一，1998年出臺的土地資源管理法規(guī)為地方政府出讓土地和獨享土地出讓收益提供了制度準備。中央政府不再參與土地出讓收益的分配，土地出讓收入完全歸地方政府所有；

其二，土地收益分配中，被征用土地的對象即失地農(nóng)民所占份額偏低，地方政府的土地獲取成本在整個土地要素價格構(gòu)成中占比較低，通過完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施引致土地要素的價格高企，地方政府的土地出讓凈收益極為可觀。我國《土地管理法》規(guī)定，征地補償費用最高不得超過土地被征用前3年平均產(chǎn)值的30倍，顯然此補償標準僅考慮了農(nóng)業(yè)用地的生產(chǎn)功能，未考慮土地要素所蘊含的社會保障功能、增值屬性等相關(guān)特征。因此，支付給失地農(nóng)民個體的相關(guān)補償標準被嚴重低估，補償標準制定過程中農(nóng)民個體的參與權(quán)、談判權(quán)以及土地出讓的自主選擇權(quán)相對缺失；

其三，不同代際政府之間土地收益分配的公平性缺失，“寅吃卯糧”模式加劇了地方政府的土地財政困境。從本質(zhì)上講，土地出讓金是若干年土地使用權(quán)的地租之和，本屆政府獲得的土地出讓金，實際上是一次性預(yù)收并一次性預(yù)支了未來若干年的土地收益。這種“寅吃卯糧”的收入模式誘發(fā)了地方政府的短期行為，激勵地方政府在任期內(nèi)追逐土地運作，并引致了“土地財政”問題。

二、典型國家和地區(qū)破解土地財政的相關(guān)經(jīng)驗

（一）美國土地財政模式轉(zhuǎn)型

土地財政并非我國所獨有。實際上，美國自建國至1862年的近百年時間內(nèi)，土地財政都構(gòu)成了政府財政收入的主要來源。美國政府的土地財政收入主要包括三類：出讓土地的資產(chǎn)性收益、以土地及其附著物為載體的稅收收入、以非稅形式征收的與土地有關(guān)的財政收入。此后因社會公眾負面情緒及收益分配公平性考量，美國各級政府的財政收入逐步從土地財政向財產(chǎn)稅為主的稅收轉(zhuǎn)移，并經(jīng)歷了如下四個階段的演變：

第一階段，土地出讓為主的土地財政時期（1776-1861）。為彌補財政收支缺口，美國政府開始通過出售國有土地來獲得財政收入。隨著地方財政收入的增加，考慮到公平性和社會民眾的訴求，美國政府的土地財政收入政策開始發(fā)生變化，通過直接出讓土地獲取財政收入的情形逐步減少；第二階段，財產(chǎn)稅開始普遍征收時期（1862-1900）。這一階段財產(chǎn)稅構(gòu)成各州及其以下地方政府主要的財政收入來源，其征收對象主要包括以房地產(chǎn)為主的不動產(chǎn)和其它少部分動產(chǎn)；第三階段是財產(chǎn)稅向地方政府轉(zhuǎn)移時期（1900-1942）?？紤]到銷售稅和所得稅的征收成本比財產(chǎn)稅低，美國政府自1900年開始逐步將財產(chǎn)稅征稅權(quán)轉(zhuǎn)移給州以下地方政府。財產(chǎn)稅在州政府財政收入結(jié)構(gòu)中的占比迅速下降，而在地方政府財政收入中的占比顯著增長；第四階段，以財產(chǎn)稅為主的財政收入體系（20世紀40年代中期至今）。美國政府的財政收入來源主要包括財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)和贈與稅、與土地有關(guān)的其他非稅收入。財產(chǎn)稅構(gòu)成了這一階段州以下地方政府財政收入的主要來源，而遺產(chǎn)和贈與稅、環(huán)境資源稅、不動產(chǎn)出售收入等與土地有關(guān)的非稅收入所占比重較小。至此，美國地方政府開始真正形成以財產(chǎn)稅為主的地方財稅體制，土地財政依賴趨于弱化。

（二）德國土地財政模式轉(zhuǎn)型

在德國現(xiàn)行財稅體系中，土地稅構(gòu)成了地方政府重要的財政收入來源，其征收模式經(jīng)歷了如下兩個階段的演變：

第一階段，單元土地價值法。1936年以前，土地稅征收準則存在州際差異，1936年的稅制改革推動德國政府實施了統(tǒng)一的土地稅征收模式即土地單元法，并將土地稅的歸屬權(quán)劃歸市鎮(zhèn)等地方政府。這一方法將土地劃分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和建筑兩種類型，并分別設(shè)定了基準稅率和單元土地價值測算方式，前者以土地產(chǎn)出價值為基礎(chǔ)，而后者則以土地市場價值為基礎(chǔ)。第一次世界大戰(zhàn)以前，德國市鎮(zhèn)等地方政府財政收入的主要來源是所得稅，戰(zhàn)后營業(yè)稅和財產(chǎn)稅占比持續(xù)增長。第二次世界大戰(zhàn)后，營業(yè)稅和土地稅占據(jù)了地方財政收入的90%。20世紀90年代后，土地稅所占財政收入的比重持續(xù)上升。第二階段，土地產(chǎn)出價值評估法。德國地方政府土地稅的征稅基礎(chǔ)一直是早期單元土地價值方法的測算值，因市場環(huán)境和公共服務(wù)普及，土地的市場價值出現(xiàn)了顯著增長。土地稅改革的呼聲最終變成現(xiàn)實，征稅的價值基礎(chǔ)獲得重構(gòu)，非農(nóng)用地的產(chǎn)出價值則變?yōu)橥恋刈饨稹５聡@一階段的土地稅改革既實現(xiàn)了納稅程序簡化，又確保了納稅主體的負擔公平，并在邏輯上實現(xiàn)了地方政府財政收入的增長。

（三）香港土地財政模式轉(zhuǎn)型

1970年代香港土地財政問題開始凸顯，80年代進入鼎盛時期，受到社會廣泛關(guān)注。80年代中期后，香港政府實施了土地年租金等制度改革，強化土地財政收入和支出管理，土地財政的使用效率及其在財政收入中的占比均趨于優(yōu)化。主要的改革思路包括如下：

其一，將土地出讓價格與土地市場關(guān)聯(lián)，并反映在土地投資者的年度持有成本中，約束土地市場的投機行為。與土地年租金對應(yīng)的是香港地區(qū)此前實施的土地批租金，后者采取一次性征收的形式，而前者則是逐年征收，并可反應(yīng)土地市場價值的年度變化。因此，實施土地年租金制度，將可以通過土地持有成本的年度變化約束投機性土地持有行為，并引導(dǎo)房地產(chǎn)市場的合理回歸：市場趨熱，土地持有成本上升，投機性土地持有行為減少；其二，及時發(fā)布并嚴格執(zhí)行土地出讓計劃，弱化土地市場的信息不對稱，引導(dǎo)土地市場參與者理性預(yù)期。2004年1月起，香港政府開始實施“勾地表”政策，定期向社會公眾發(fā)布待出讓的土地信息，投資者可以按照土地評估價的80%作為底價向政府申請勾地，承諾參與拍賣和招標，并繳納一定押金。其三，成立土地基金。特區(qū)政府以法律形式，將土地基金納入香港《公共財政條例》的管理范疇，在保證本金和不影響香港金融穩(wěn)定前提下，香港土地基金在全球范圍內(nèi)多個市場進行了分散投資，并獲得了較好的收益。經(jīng)過上述改革，香港特區(qū)政府對土地財政的依賴趨于優(yōu)化，財政收入獲得改善。

四、政策啟示

美國和德國政府通過財稅體制改革引導(dǎo)地方政府的財政收入從土地財政向財產(chǎn)稅轉(zhuǎn)移，而我國香港地區(qū)則主要通過土地租金征收模式改革，實施勾地表弱化土地市場的信息不對稱，并成立土地基金優(yōu)化土地財政的收入和支出管理。盡管改革思路存在差異，但上述國家和地區(qū)土地財政實踐對破解我國當前土地財政困局具備顯著的借鑒意義，結(jié)合前文關(guān)于我國土地財政成因的分析，本文提出如下政策建議：

（一）構(gòu)建透明、統(tǒng)一和公正的財政轉(zhuǎn)移支付制度，健全地方政府土地財政的收支管理

因經(jīng)濟發(fā)展水平不同，各個地方政府的財政支出和稅收收入存在顯著差異，但由于缺乏相對統(tǒng)一的財政轉(zhuǎn)移支付制度，地方政府往往存在巨大的財政收支缺口。始于1994年的分稅制改革奠定了我國當前財稅體制的基本框架，并對地方政府在公共品供給、政府間競爭及制度創(chuàng)新等方面產(chǎn)生了重要激勵，但因其未對事權(quán)和支出責任作出清晰說明，以及獨立第三方監(jiān)管機構(gòu)的缺失，出現(xiàn)了諸如土地財政等違背改革初衷的情形。因此，破解土地財政在本質(zhì)上要求各級政府明晰責權(quán)，并以完善財稅體制、健全土地財政收入和支出管理作為政策改革的重要取向。推動地方政府土地財政收入結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，逐步從土地出讓金為主向與土地相關(guān)的稅費收入為主轉(zhuǎn)變。明確地方政府土地財政相關(guān)收入的支出目錄，引導(dǎo)地方政府的土地財政支出偏好向“人的城鎮(zhèn)化”合理回歸，并有效提高土地財政的支出效率，真正實現(xiàn)土地財政之于經(jīng)濟增長、城鎮(zhèn)化的正面支持作用，弱化其對房地產(chǎn)市場、土地利用效率及土地城鎮(zhèn)化的負面激勵效應(yīng)。

（二）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場，健全土地增值收益的分配機制

我國城鄉(xiāng)二元的土地制度和土地增值收益的不對稱分配機制強化了地方政府的土地財政依賴。地方政府在土地征收和出讓層面的壟斷地位，使其可以通過較低價格實現(xiàn)集體用地的國有化和城市建設(shè)用地的再開發(fā)，并通過完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋引致待出讓土地價值的顯著增長。因此，地方政府在土地要素市場的壟斷地位構(gòu)成了土地財政形成的關(guān)鍵因素，在邏輯上破解土地財政的根本出路則是打破地方政府這一“壟斷屬性”，逐步增加土地要素市場參與者的談判能力，包括：構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場，允許農(nóng)村集體用地直接流轉(zhuǎn)，并成為土地市場的有效供給者，弱化地方政府在土地出讓市場的壟斷性。地方政府以稅收形式而非通過直接出讓土地參與土地增值分配。地方政府可以按照法律規(guī)定分享一定比例的土地流轉(zhuǎn)收益。在農(nóng)村集體建設(shè)用地直接流轉(zhuǎn)之前，地方政府應(yīng)當在國家、失地農(nóng)民和在耕農(nóng)民之間建立合理的土地增值利益分配機制：首先滿足失地農(nóng)民的發(fā)展需求，在保證基本生活水平的前提下，提高其可持續(xù)發(fā)展能力，引導(dǎo)這一群體公平參與社會發(fā)展，并分享改革發(fā)展紅利。

（三）積極推進房地產(chǎn)稅等相關(guān)改革，構(gòu)建土地財政收入的補償機制

本質(zhì)上講，土地財政僅屬于彌補地方政府財政收支缺口的政策工具，而非政策目標本身。因此，應(yīng)當堅守土地財政的適度觀，積極推進房地產(chǎn)稅等相關(guān)改革，倒逼地方政府實施財政收入的結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，構(gòu)建土地財政收入缺失情形下的財政收入補償機制，弱化土地財政帶來系統(tǒng)性風險的可能性。房地產(chǎn)稅征收可以基于香港的年度租金模式，并將其年度成本反映在土地價格和房地產(chǎn)開發(fā)成本中，擠出相關(guān)投機泡沫，引導(dǎo)房地產(chǎn)合理回歸。基本思路如下：政府逐步放棄征收“土地出讓金”的權(quán)利，以降低房地產(chǎn)開發(fā)成本。這一措施將帶來購房者首次購買成本的下降。購房者基于產(chǎn)權(quán)周期向地方政府繳納房地產(chǎn)稅，以此彌補其土地出讓金收入的下降。購房者整個周期的成本并未減少，但成本投入結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化。地方政府財政收入既整體上未有減少，又保護了不同代際政府之間的資源配給公平。通過房地產(chǎn)稅等財產(chǎn)稅收入，地方政府的財政收入將獲得有效補償，土地財政依賴在邏輯上將趨于弱化。

[1] 李尚蒲, 羅必良. 中國土地財政規(guī)模估算[J]. 中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報, 2010(5): 12-17.

[2] 張晏, 龔六堂. 分稅制改革、財政分權(quán)與中國經(jīng)濟增長[J]. 經(jīng)濟學(xué): 季刊, 2006, 05(1): 75-108.

[3] 杜雪君, 黃忠華, 吳次芳. 中國土地財政與經(jīng)濟增長——基于省際面板數(shù)據(jù)的分析[J]. 財貿(mào)經(jīng)濟, 2009(1): 60-64.

[4] 牛文濤. 土地財政與區(qū)域經(jīng)濟增長：基于河南省1999-2012年相關(guān)數(shù)據(jù)的實證研究[J]. 管理現(xiàn)代化, 2015(6): 39-41.

[5] 杜書云, 牛文濤. 土地財政是否加劇了“半城鎮(zhèn)化”問題：基于中國省級面板數(shù)據(jù)的實證研究[J]. 鄭州大學(xué)學(xué)報: 哲學(xué)社會科學(xué)版, 2016(4): 56-60.

[6] 陶然, 袁飛, 曹廣忠. 區(qū)域競爭、土地出讓與地方財政效應(yīng)：基于1999-2003中國地級城市面板數(shù)據(jù)的分析[J]. 世界經(jīng)濟, 2007(10): 15-27.

[7] 張雙長, 李稻葵. “二次房改”的財政基礎(chǔ)分析：基于土地財政與房地產(chǎn)價格關(guān)系的視角[J]. 財政研究, 2010(7): 5-11.

[8] 鄭思齊, 師展. “土地財政”下的土地和住宅市場: 對地方政府行為的分析[J]. 廣東社會科學(xué), 2011(2): 5-10.

[9] 程瑤. 制度經(jīng)濟學(xué)視角下的土地財政[J]. 經(jīng)濟體制改革, 2009(1): 31-34.

[10] 劉志彪. 以城市化推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級——兼論“土地財政”在轉(zhuǎn)型時期的歷史作用[J]. 學(xué)術(shù)月刊, 2010(10): 65-70.

[11] 周飛舟. 分稅制十年：制度及其影響[J]. 中國社會科學(xué), 2006(6): 100-115.

[12] 羅必良. 分稅制、財政壓力與政府“土地財政”偏好[J]. 學(xué)術(shù)研究, 2010(10): 27-3.

（責任編校：賀常穎）

The Causes of Land Finance, International Experience and Policy Implications

NIU Wentao

（Research Center of Real Estate, Zhengzhou University, Zhengzhou, Henan450001, China）

The reform of taxation system is the main reason of the land finance in China. The dual land system of the urban and rural areas provides the institutional basis for the land finance, and the centralized distribution mechanism of land income to local government intensifies the difficulty of land finance.The idea of solving the land finance in typical countries and regions is of reference for solving the current land financial difficulties in China. For local governments it is urgent to strengthen the revenue and expenditure management of land finance, to optimize the allocation mechanism of land revenue and it is to establish and to improve the compensation mechanism of fiscal revenue under the condition of land financial loss.

land finance; decentralization of finance and taxation; compensation mechanism

2017-10-20

國家社科基金項目（15CJY023）

牛文濤（1984-），男，河南濟源人，副教授，博士，主要從事土地財政與城鎮(zhèn)化等相關(guān)研究。

F 291.1

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2017.06.002

2096-059X(2017)06-0006-05