現(xiàn)代大學制度下高校預算管理改革理念思考

現(xiàn)代大學制度下高校預算管理改革理念思考

周清明

目前，高校正在切實建立完善內部管理體制機制，其中財務管理是中心，預算管理又是關鍵。隨著高校辦學逐步從發(fā)展規(guī)模、速度向質量、效益轉變，如何立足高校預算管理總體改革態(tài)勢，勇于創(chuàng)新預算管理理念，實現(xiàn)高校有限資源的優(yōu)化配置與有效使用已成為高校不斷探索的重要課題。論文試圖從預算管理體制、目標、辦法、原則、全面預算、方法、精細化、績效評價以及文化諸方面進行探討。

現(xiàn)代大學制度高校預算管理理念創(chuàng)新

建設現(xiàn)代大學制度，是我國高等教育體制改革的重要內容，也是高校內部體制改革的基本任務。高校在國家的宏觀調控政策指導下，面向社會自主辦學，健全各項規(guī)章制度，加強內部科學管控，建立自我發(fā)展、自我約束的運行機制，轉走內涵發(fā)展為主的道路。因此，堅持戰(zhàn)略目標導向，力求發(fā)展規(guī)模適當，注重質量效益關系，講究成本費用核算，防范投融資風險，優(yōu)化資產資本結構，完善財務分析評價體系等等，已成為高校會計核算方法和財務管理體制改革的當務之急。而高校經費預算管理制度又是高校財務管理改革的重要一環(huán)，舉一發(fā)而動全身。如何實現(xiàn)高校由傳統(tǒng)預算管理向現(xiàn)代預算管理過渡，如何解決高校自身發(fā)展的內在訴求與社會資源相對供應不足的長期矛盾，如何在高校競爭中搶占制高點，這些都需要充分發(fā)揮預算控制系統(tǒng)的功能優(yōu)勢，進一步深化探索高校經費預算管理理念創(chuàng)新是擺在高校當前的迫切課題。

一、預算管理體制上的理念變革

目前，高校辦學規(guī)模不斷擴大，逐漸呈現(xiàn)兩種特征：一方面管理層次越來越多；另一方面資金流量迅速增加。傳統(tǒng)的集中管理模式由于決策集中應變能力差，已經無法滿足現(xiàn)代管理的訴求，校院二級管理體制應運而生。它旨在調動與發(fā)揮各二級院系的積極性、主動性和創(chuàng)造性，夯實院系“責、權、利”相統(tǒng)一的經濟責任制，構建科學的目標責任考核評價體系。再就是如何創(chuàng)新管理理念，實現(xiàn)高校有限資源的優(yōu)化配置和有效使用?；诖?，要求高校在預算管理體制上要樹立統(tǒng)籌兼顧、全面安排、頂層設計的思想。第一，學校對二級院系的經費使用實行預算總量控制和目標管理，二級院系在不違背學校統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一部署下，自主安排使用學校下達的經費預算和分配的教育資源；第二，學校必須相應設立績效評價和考核機制，對二級院系預算管理的執(zhí)行情況，予以客觀科學認定。從整體利益出發(fā)，有增有減，有獎有罰，形成有效的權力約束和資源公平配置保障機制。簡言之，即打造校院二級預算管理體制，把教育資源配置和工作目標績效評價兩者納入財務管控。前者是年初按戰(zhàn)略計劃分配的辦學物資資源，供學院完成任務的資金保障。后者是年末依規(guī)對學院工作的績效考核和評價，是調整、修正和合理配置資源的依據(jù)。反之，校院二級預算管理體制可從根本上解決學科和專業(yè)關系不夠協(xié)調及對教育形勢不相適應的問題，促使教育資源的優(yōu)化配置、學科的優(yōu)化重組、教學科研管理相結合，實現(xiàn)從過程管理向目標管理的轉變，把校院二級管理規(guī)范到提高質量和效益的軌道上來。另外，值得一提的是，為了配合政府預算改革，高?？山梃b政府集中采購制度和國庫集中支付制度，大力完善高校財務管理職能，設置獨立的“內部銀行”機構。學校明確界定各院（部）、處（辦）、公司的獨立核算單位，督查各獨立核算單位務必在“內部銀行”開戶，只允許學校財務處在外部商業(yè)銀行開戶，做到一個窗口對外。學校內部的一切經費收支、資金往來都通過“內部銀行”結算。這樣才能從根本上提高資金的使用效率與效益，減少成本與浪費，增強資金運行的透明度，便于精確分析、評價和全面監(jiān)督。綜合以上，高校預算管理體制的結論是“統(tǒng)一領導，本級財務預算集中管理與二級財務預算分級管理相結合”的框架結構。其中，本級財務預算由學校行政管理部門編制，二級財務預算由二級院系編制，兩者結合的綜合預算由校財務處代行學校編制。

二、預算管理目標上的理念變革

隨著我國教育體制改革的不斷深入，賦予了高校越來越多的面向社會辦學的自主權，同時，高校面臨的內外部環(huán)境也發(fā)生了巨大改變。高校作為一種相對獨立的理財主體，在事業(yè)發(fā)展和社會服務中，理應在財務管理上自覺考慮資產、收入、成本、費用、收益、負債、風險諸概念，主動接受成本最小化、投資收益最大化、綜合價值與辦學實力最大化、高校整體價值最大化等觀點。預算管理是一項全方位的管理工作，有利于高校的規(guī)范運營和財務管理水平的提高，為此，也要確立以高校發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為指導的財務預算管理理念。沒有戰(zhàn)略做依據(jù)的預算是沒有方向的預算，財務預算的優(yōu)化定位，直接關系到財務預算管理的生命力。當然，預算目標還應進一步明晰戰(zhàn)略重點，有利于戰(zhàn)略具體化、數(shù)量化，具備針對性，使其能夠更好地在各部門、各層次貫徹實施，藉以提升高校的核心價值。具體來說，以高校戰(zhàn)略規(guī)劃為導向、為起點，制定總目標，然后對預算總目標按照高校主責“切塊”再細化為教學、科研、管理等分目標，最終對分目標繼續(xù)層層分解，逐級展開，原始單純，還須結合責任單位的職責范圍和工作任務設計績效預算考核的內容和指標，界定各項指標數(shù)值的適用性、評價標準，通過上下協(xié)商，充分論證，落實到學校各部門、各單位直至每個教職工頭上。這種目標上下貫通銜接、邏輯遞進的預算編制過程，體現(xiàn)了相輔相成原理，從而形成相互促進的責任預算指標。尤其要注意，高校財務部門在編制下年預算中要搞好前瞻性、科學性的預測，防止環(huán)境變動出現(xiàn)僵化、虛報等現(xiàn)象，保持預算目標的動態(tài)化。曾經高校為了力求實現(xiàn)年度的收支平衡，幾乎不考慮學校的長遠發(fā)展目標，緣于對長短期目標不能通盤兼顧，難以協(xié)調，招致不少長期發(fā)展目標僅停留于戰(zhàn)略層面，不能在學校財務管理以及預算規(guī)劃上得到考核與監(jiān)督。

三、預算管理辦法上的理念變革

2009年，財政部修訂頒布了新的《高等學校會計制度》和新的《高等學校財務制度》，對照兩個“新制度”，它集中改變了高校財務工作原有的基本理念和管理方法。

首先，取消了主管部門原來的三種預算管理形式，統(tǒng)一確定為新的預算管理辦法，并規(guī)定了高校新的預算基礎、預算思想和預算管理原則。當前，鑒于高校在高速發(fā)展過程中出現(xiàn)的基本建設和學生擴招需要大幅度增加資金需求量的新情況，導致預算編制與預算原則相悖，往往不可避免陷于諸如“貸款預算”或“赤字預算”等矛盾沖突。因此，“新制度”實施以后，如何成功解決以上現(xiàn)象，亟待高校財務預算的編制理念發(fā)生重大改變，切實做到預算管理要結合學校未來發(fā)展目標，在資金上把控發(fā)展規(guī)模和速度，資金安排上分清輕重緩急，開源節(jié)流，挖掘潛力，使有限的資金發(fā)揮最大的效益，將過去“大而全”的發(fā)展模式向“專且精”的方向轉變。

其次，“新制度”確立了收支統(tǒng)管的預算管理體制，即將原來預算內外的收支全部作為預算管理的對象，納入事業(yè)單位收入預算和支出預算，實行統(tǒng)一核算管理。為此，高校在預算編制和管理上，要主動樹立“大收入”、“大支出”、“大口徑”、“大管理”的意識。第一，力爭預算外資金全部納入總收支預算，從源頭上封堵預算外資金“體外循環(huán)”的漏洞，有利于高校的資金管理和運營得到有效的監(jiān)管。第二，對原基本建設投資的單獨設賬，獨立核算，賬務處理依據(jù)《國有基本建設單位會計制度》執(zhí)行的歷史問題，高校要按照“新制度”的趨向，務必在全額收支預算編制中充分考量基本建設內容，使之納入事業(yè)收支預算統(tǒng)一管理，這不但可以實現(xiàn)對基建項目實施全方位財務監(jiān)督，而且能夠把“貸款基建”或者“赤字基建”風險事先防范在預算管理環(huán)節(jié)，同時，確保學校財務信息披露全面、完整和真實，這也為管理層制訂未來的發(fā)展規(guī)劃提供了相關可靠的依據(jù)。

最后，“新制度”明確了單位預算編制與審批程序為“兩上兩下”。為此，在預算編制中要始終貫穿科學發(fā)展、以人為本思想，堅持科學理財、民主理財這一主線；在預算審批上要增強學校預算的權威性和嚴肅性。學校應專門設立預算管理委員會，主要由學校財務、人事、教務、科研、基建、工會等部門組成，該委員會辦公室掛靠財務處，學校領導親自掛帥，財務部門牽頭，并由財務部門負責預算管理的日常工作。每年9月預算管理委員會決策下達下年度財務預算目標；各預算執(zhí)行單位據(jù)此結合自身發(fā)展和條件，制定本單位財務預算方案，于10月上報財務處；財務處對上報的財務預算方案進行審查、匯總，提出綜合平衡建議。對不符事項，由預算管理委員會反饋責成有關預算執(zhí)行單位進一步修正、調整；財務處在上述修正調整的基礎上，12月正式編制財務預算草案，呈報預算管理委員會論證、討論，再提交校務會審議批復。及此預算編制結束，并報送上級主管財政機關備案。

四、全面預算管理上的理念變革

現(xiàn)階段，我國高校預算管理工作還存在意識淡薄，編制不完整、欠規(guī)范，編制主體單一，編制方法不科學，重編制、輕執(zhí)行，分析、考核及監(jiān)督弱化等問題，形成新的制約高校財務管理工作的“瓶頸”，亟待解答。全面預算管理作為一種全面覆蓋、全程控制、全員參與的整合性管理控制系統(tǒng)，它把預算管理對象擴大到整個高校的財務收支，以貨幣或其他計量形式，統(tǒng)籌安排高校的業(yè)務活動、籌資活動，對高校財力、物力及人力資源合理分配，以實現(xiàn)高校戰(zhàn)略目標的一種系統(tǒng)管理方法。為此，全面預算管理進一步完善了綜合財務預算管理，是事業(yè)單位財務制度改革后的必然要求。聯(lián)系高校實際狀況，全面貫徹落實全面預算管理思想，積極構建全面預算管理制度是十分必要的、重要的：

（一）提高認識，強化組織保障

全面預算不等于財務預算，也不光是財會部門的事情。它是一種全方位的預算，需要動員全員參與。要切實加強領導，明確職責，建立有效的預算管理組織和預算執(zhí)行組織保障體系。

（二）推行戰(zhàn)略導向的全面預算管理

在預算編制時，第一位是精準確定預算目標，并以預算目標為依據(jù)。在預算目標的確定中，要實現(xiàn)與戰(zhàn)略目標的無縫對接，使短期目標與長期目標相適應，總目標與具體目標相一致，如此才能確保高校預算管控不致迷失方向，引導分解下達各部門的責任目標的順利完成以取得學校戰(zhàn)略目標的最終實現(xiàn)。

（三）循序漸進構筑“三全”管理

結合高校改革進程和訴求，須有序推進全面覆蓋、全程控制、全員參與管理模式。一是倒逼整個高校預算管理基礎工作（包括組織機構、人員、制度、程序、定額、標準、指標等）的總體提升；二是有助于整個高校資源的合理優(yōu)化整合，提高資源利用率；三是便于打造上下互動、左右協(xié)調的集中管控體系，達到規(guī)避和化解風險的目的。

（四）強化預算績效考評與激勵機制。

預算目標通過量化、固化后，要硬化預算執(zhí)行；對預算執(zhí)行好壞，要分析考核，進而輔以評價激勵，從而保證預算執(zhí)行不折不扣，最終取得預期目標，促使預算管理落到實處。全面預算不單單是預算編制、分解與下達就了事，還要繼續(xù)下大力氣搞好控制、考評一系列關鍵環(huán)節(jié)。

（五）完善預算編制方法

根據(jù)新形勢、新情況、新原則、新要求，大膽采用一些行之有效的諸如零基預算、滾動預算、概率預算、責任預算等預算編制方法，淘汰放棄過去習慣于采用固定、增量和定期傳統(tǒng)預算編制的方法，這是提高預算管理科學性、合理性、客觀性、可靠性、相關性的前提。另外，信息網(wǎng)絡技術為預算管理帶來了契機，加強預算手段信息化，不但可提高預算管理工作效率，而且能實現(xiàn)預算管理的準確性、完整性、及時性以及適時控制。

總之，全面預算管理是傳統(tǒng)預算的深入擴展，深化完善了高校現(xiàn)代管理體系，促使預算管理上臺階、上檔次，全面提升高校預算管理工作總體水平。

五、預算編制方法上的理念變革

正確選擇預算編制方法是保證預算科學性、可行性的前提。由于預算編制方法各有優(yōu)劣，需根據(jù)特點情況機動靈活運用。目前高校預算編制選擇零基預算和項目預算相結合的方法可能較為合適。日常經費一般采用零基預算方法，有力地克服了原來增量預算法在資源配置方面的缺陷，以零為出發(fā)點，重新權衡實際需要與可能，剔除不應該項目經費，再造需要的項目經費；專項經費采用項目預算管理方法，例如基建投資。在預算編制伊始，根據(jù)高校財力，搞好項目前期評估，優(yōu)先支持重點發(fā)展項目，并圍繞項目立項、審批、執(zhí)行到完成，調動學校相關部門資源，加強通力配合與緊密協(xié)調，完成項目預算經費的落實情況和執(zhí)行進度以及成本效益分析，逐步實現(xiàn)對預算績效管理的目的。由此可見，高校傳統(tǒng)財務預算的編制方法過時了，過去在編制預算時注重單純的會計方法現(xiàn)在要強力融入績效理念，預算編制、預算執(zhí)行和預算監(jiān)督全過程要貫穿績效目標設定、績效跟蹤、績效評價及績效結果應用，從而形成合理完整全面的預算編制方法，實現(xiàn)事業(yè)經費運行和預算管理效益最大化。編制年度預算時，不能再一味地只強調當年的預算收支平衡，還應該兼顧未來幾個年度的動態(tài)平衡。具體地說，財務部門應根據(jù)本校的戰(zhàn)略定位、培養(yǎng)目標及發(fā)展需要，預測未來連續(xù)幾年的變化，同步編制后幾年的收支預算，在此采用滾動預算編制方法不失為合理有效。

另外，建立高校預算的網(wǎng)絡化、信息化平臺。高校要充分利用計算機網(wǎng)絡手段對學校及各部門的預算編制和預算執(zhí)行情況進行全方位的實時跟蹤檢查，控制資金流向，對個別部門超預算和無預算用款現(xiàn)象及時反饋，通報批評，責令整改。同時各部門也能及時了解和掌握本部門的預算執(zhí)行情況，確保計劃、合理性。在建立高校預算的網(wǎng)絡化、信息化平臺過程中，要使預算執(zhí)行信息傳遞與反饋網(wǎng)絡系統(tǒng)在高校內部快速高效與全面完善，抵達預期效果：一是高校預算管理委員會能及時對整個學校的預算計劃及執(zhí)行情況進行實時監(jiān)控；二是能提高預算管理的透明度，控制預算執(zhí)行；三是能及時更新相關數(shù)據(jù)，了解高校預算的相關信息，做出高校預算相應決策。

最后，高校預算要逐漸與市場對接，不斷順應市場需要，這不但是高校預算管理的科學依據(jù)，也是高質量預算編制的有效方法。因此，在預算編制時，例行市場前期調研，收集第一手數(shù)據(jù)資料，分析比較市場環(huán)境優(yōu)劣勢因素，可行性論證評估，據(jù)此科學決策，此乃情理之中。當然，也可以大膽借鑒企業(yè)特質，積極引進戰(zhàn)略預算、作業(yè)基礎預算和責任預算方法，以徹底改變傳統(tǒng)預算管理與戰(zhàn)略不相關、不適應環(huán)境的動態(tài)變化的問題。

六、預算管理精細化上的理念變革

精細管理的誕生和實施，標志著以單純依靠國家撥款、大規(guī)模投資拉動發(fā)展的模式與高校現(xiàn)實改革取向不相適應。同時標志著，以精細管理為代表的挖潛增效模式，將成為高校加快財務預算管理工作由粗放型向集約型的轉變，并使高校預算管理真正落到實處。從預算管理實踐來看，筆者認為，預算管理的深化與預算編制的細化是聯(lián)系在一起的，必須正確處理好幾個觀念關系：①以科學發(fā)展觀為指導，強調精細管理與挖潛增效相結合；②樹立“用數(shù)字說話，用流程辦事，靠制度管人”的預算管理理念；③以提升經濟效益為出發(fā)點，精耕細作每一個核心環(huán)節(jié)和控制點；④以不斷完善細節(jié)控制為重點，提高控制效果；⑤以科學管理替代經驗管理，提升預算管理的科技含量。具體來說：

首先，建立健全預算精細化管理的原始基礎。比如崗位設置和人員配備，定額、指標、標準，管理規(guī)章、制度，這是精細化管理的前提條件。

其次，細化預算管理內容。這種細化旨在對高校內部的各項事業(yè)活動進行分解與重組，延伸財務預算的長度與寬度，以達到全面提升高校財務預算工作整體質量之效。特別是能從細化中真實摸清事業(yè)活動情況，掌握事業(yè)發(fā)展的輕重緩急，優(yōu)化資金配置，查漏補缺。一方面，對收入預算必須根據(jù)資金來源實際情況安排，做到積極穩(wěn)妥；另一方面對支出預算要根據(jù)高校總體情況，科學規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧。一是集中財力優(yōu)先保證重點，對亟待解決的重點目標予以全力保障；二是對建設性專項支出的預算要以序時進度指標考核，量力而行；三是對高校經常性支出預算，要本著勤儉節(jié)約方針，適度從緊，提高資金使用效益。對經學校預算管理委員會審定的預算，原則上不予調整，構建財務預算的現(xiàn)代化管理模式。在預算編制時間上，要細化年度預算目標，分門別類編制季度目標、月度目標或者月份用款計劃，確保預算控制的時效性。預算目標的“粗”和“細”在很大程度上取決于管理層的問題導向，項目解決程度制約預算目標程度。對一些難點支出，如招待費、電話費、交通費等，必須分解到部門，按部門嚴格控制；對一些支出無定額、發(fā)生無規(guī)律的項目，如設備購置費、圖書購置費等，無須向下分解預算，由歸口部門控制。

最后，要加強預算事后監(jiān)督和執(zhí)行能力考核，提高預算管理精細化水平。對于預算編制誤差，要明晰權責追究，建立高校內部事后糾偏監(jiān)督體系。對于預算執(zhí)行情況，要嚴厲數(shù)據(jù)考核，確保預算執(zhí)行結果指標不走樣。

另外，采用先進技術，提高財務預算管理業(yè)務水準。由于財務預算管理工作涉及部門多、環(huán)節(jié)多，工作量大，如果依賴手工操作，不僅費時費力，而且還難以實時調整預算指標和開展數(shù)據(jù)分析，極易影響財務預算管理的時效性及準確性。所以，高校必須充分借助現(xiàn)有的計算機技術手段，建立專業(yè)的ERP系統(tǒng)，增強預算人員的技能，不斷提高財務預算工作效率和工作質量，實現(xiàn)財務預算管理精細化目的。必要時，高校可以參照企業(yè)購買有關的軟件系統(tǒng)。

七、預算管理執(zhí)行上的理念變革

針對實務中相當一部分高校明顯存在的預算執(zhí)行剛性不足彈性有余情況，例如：①預算編制存有瑕疵、水分。表現(xiàn)在合理性和準確性上不夠；②預算下達不及時。一般到3月份，有的甚至更晚，致使預算支出一直赤字運行，預算形同虛設；③預算完成率與時間不匹配。尤其教學科研專項預算執(zhí)行進度緩慢，甚至年度終了經費仍未發(fā)生，拖累了整體正常平衡；④預算收支脫節(jié)。只關注預算收入指標是否突破，經費開支是否合理則不留意，導致經費嚴重擠占挪用，超預算、隨意更改預算等混亂現(xiàn)象較為常見；⑤預算執(zhí)行缺乏嚴格的分析、考核與監(jiān)督制度。預算資金流向控制軟化、弱化，預算計劃落實意識淡漠。為此，要改變思維定勢，具體從以下方面加強：第一，通力合作，提高預算編制的質量，增強預算執(zhí)行的有效性；第二，實行預算執(zhí)行責任制。細化預算責任指標，層層分解落實到單位、人，并與績效相應掛鉤，強化績效考核問責；第三，注重預算執(zhí)行分析。既要全面分析，又要深入專題分析和決算審計。要找出偏離差異，適時修正，確保預算執(zhí)行順暢；第四，制訂預算管理程序，嚴格約束執(zhí)行。硬化部門預算，不得隨意調整及變更預算。若確需調整預算的，必須嚴格依法定程序執(zhí)行審批；第五，重視預算總額與明細的對應控制，兼顧支出結構與預算結構的一致性，防止各部門在預算指標內亂擠占挪用，避免兩者結構嚴重背離；第六，理順高校預算管理體制，明晰責權，實現(xiàn)預算執(zhí)行科學有序，防止越位、錯位和缺位。

八、預算管理績效上的理念變革

當前，高校財務預算的績效管理還停留在起步階段，相距科學完整的預算績效管理體系遙遠。由于受會計核算基礎的制約與一直以來教育成本意識淡漠，高校過去在預算績效管理上注重投入多，注重產出少，普遍缺乏成本效益理念。比如眼光一味向上，想法拔高多要預算，按預算額度的多少來辦事。自然預算支出就無暇顧及了，存在大手大腳，浪費嚴重，輕視精打細算，更談不上預算績效考核評價。即使建立起的預算考核指標，要么主觀性較強客觀性不足，要么偏重于預算執(zhí)行中的會計核算，造成與預算編制口徑不一致，與實際支出相背離。導致預算分析的準確性差，預算分析的可靠性低。似乎把按規(guī)定列支視同完成預算支出，預算績效良好看作不突破預算指標，忽視了預算考核評價的根本，可操作性不強，缺乏應有的獎懲機制，使預算績效考核工作流于形式，嚴重弱化了預算績效管理的應有功能。

因此，完整科學的預算績效管理體系，需要從以下領域縝密考慮：①預算目標的確定。這關系到預算管理績效標準的執(zhí)行效果。由于代理和信息不對稱問題，客觀上存在著預算松弛。為此，應建立嚴緊的預算水平；②預算指標的選擇。一要體現(xiàn)高校的戰(zhàn)略目標，二要符合前瞻性、準確度、可控態(tài)的要求。在選擇會計業(yè)績基礎指標時，要逐漸增加持續(xù)性強的效益指標。比如資金投入和產出兩方面指標。這是與現(xiàn)代大學制度的要求以及新出臺的《高等學校會計制度》、《高等學校財務制度》的規(guī)定相適應的。因此，高校應嚴格按制度規(guī)定辦事。一方面，重視投入成本管理。以預算管理為起點，以權責發(fā)生制為基礎，通過對投資項目可行性的論證決策，科學編制資本投資預算。尤其對學?；椖浚苛Χ?，不要攤大餅，搞胡子工程；千方百計壓縮成本費用開支，盤活閑置和沉淀資金，對高校預算期內實際耗用的教育運行與培養(yǎng)成本要事先科學測算，做到心中有數(shù)。按照財權和事權相匹配原則建立經費使用的激勵約束機制，調整粗放型經費管理模式。另一方面，重視產出效益的評價。資金的周轉、使用效率關系到辦學質量、規(guī)模、效益相統(tǒng)一的發(fā)展方向問題。自然，每年預算執(zhí)行完成后，財務部門會同審計部門采用定量和定性指標相結合的方法，組織相關部門及人員對各部門預算執(zhí)行情況進行考核和評價。③薪酬契約的耦合。預算業(yè)績評價要與預算薪酬契約相配套，才能助力激勵作用的有效發(fā)揮。將對績效好的部門予以獎勵，對無績效或低績效的部門進行責任追究，建立目標—執(zhí)行—績效相掛鉤的績效預算管理約束機制。

九、預算管理文化上的理念變革

預算管理既是一門科學、技術，又是一種文化、藝術。對現(xiàn)代大學實行預算管理，是現(xiàn)代大學制度的內在要求，其本質是增效，即增強現(xiàn)代大學這個龐大系統(tǒng)的整體辦學效益。預算管理不但通過預算編制、預算執(zhí)行與控制、預算分析和調控以及預算評價與激勵等過程有效實現(xiàn)財務控制與治理，而且也是自始至終貫穿、滲透文化自覺、文化追求、文化協(xié)同。積極倡導與打造高校預算管理文化具有深遠的現(xiàn)實意義。

第一，要崇尚以人為本的思想。人是預算工作的主體，是預算工作效果好壞的決定性因素。因此，一要引導預算管理人員更新觀念，逐步完成從傳統(tǒng)的核算型會計向先進的管理型會計的轉變，充分發(fā)揮在財務管理和處理學校經濟事務中的助手和參謀作用；二要不斷地提高預算管理人員自身的綜合素質，促進預算管理業(yè)務技能整體水平的提升。

第二，要體現(xiàn)團結合作的精神。大量管理實踐表明，財務預算從編制、執(zhí)行到管理，不單純是一種技能行為，更不光是財務部門單個部門的工作。它需要動員方方面面集思廣益、凝心聚力來共同推進這項綜合性系統(tǒng)工程。無論技術與經濟的結合，還是相關部門、單位的配合，都是為了溝通而達成共識。一方面體現(xiàn)在預算的編制需要收集來自各方的信息作為戰(zhàn)略決策依據(jù)，另一方面，在預算的執(zhí)行需要廣大職工共同參與實施。不然財務預算就成了空中閣樓，花拳秀腿。

第三，要興起民主化、科學化決策的意識。高校預算具有公共性特征，要求在預算的制定、審批、執(zhí)行和評估等各個階段，加強公眾對預算的參與，創(chuàng)造公眾參與的環(huán)境和機制，注重公眾參與的能力建設。例如，對申請使用財務性資金的事項，可通過聽證會的形式公開聽取和收集部門、教職員工的意見和建議，在預算管理中引入員工參與、專家論證和領導決定相結合的開放式決策方式。如此既能提高全民參與預算管理的積極性和主動性，又能使財務資金分配更加科學、透明、符合實際、提績增效，實現(xiàn)民主理財、科學理財。

第四，要堅守法制底線思維。為了維護預算的嚴肅性和權威性，任何單位和個人都要按預算管理原則、程序、制度辦事，克服預算執(zhí)行的隨意性和長官意志。要盡快完善高校預算公開機制，加強對預算全程執(zhí)行的監(jiān)督。要弘揚職業(yè)道德、行為準則對人的約束，養(yǎng)成遵紀守法的良好習慣。

第五，要形成優(yōu)勝劣汰的風尚。為了彰顯預算管理的公正性，必須對預算執(zhí)行的結果進行分析、考核，不然預算就會流于形式，失去控制力。在此基礎上完善高校預算管理機制和預算管理激勵約束機制：凡積極增收節(jié)支、認真執(zhí)行預算方案的部門，一經核查屬實后，給予一定的精神和物質獎勵；凡隱匿收入、執(zhí)行預算方案不力、考核不合格的部門，一律予以通報批評，嚴肅處理。

第六、要營造和諧氛圍。預算管理要獲得全體教職員工的認同，而不是顧此失彼。需要十分關注利益相關者的共同權益，廣泛宣傳動員利益相關者共同參與預算治理。隨著高校改革的不斷推進，高校不僅要考慮自身的經濟效益，還要更多地關注社會經濟效益，實施社會責任預算管理，義不容辭。

十、結語

高校預算管理的改革和創(chuàng)新是漸進的、動態(tài)的，耦合于整個教育體制的改革和高校內部管理體系的變革環(huán)境。對目前高校預算管理中存在的諸多問題，要想全面、根本、妥善地解決，首先需要財務人員乃至整個管理層嚴格按照《預算法》和《高等學校財務制度》總體要求，結合高校實際情況，從以上九個方面更新預算管理理念，逐步形成一整套科學完善的預算管理體系，這是規(guī)范高校預算工作行為、保證高校各項事業(yè)得以正常運轉和提高辦學效果的基礎和關鍵。

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Thinking of College Budget Management Reform under the Modern University System

ZHOU Qing-ming
Institute of Economic and Trade,Hunan University of Technology,Zhuzhou 412007

At present,colleges and universities are effectively establish and improve the internal management system mechanism,among which financial management is the center,budget management is the key.With the gradual development of colleges and universities from the pursuit of development scale and speed change to quality and efficiency,how to innovate the concept of budget management,achieve the optimal allocation and effective use of resources based on the overall budget management reform trend has become an important topic of continuous exploration at colleges and universities.This paper attempts to study this topic from the budget management system,goals,methods,principles,comprehensive budget,refinement, performance evaluation,culture and etc.

Modern University System,Budget Management of Colleges,Concept Innovation

F235

A

本文為2015年湖南省教育廳“現(xiàn)代大學制度下高校經費預算管理總體改革研究（編號：15C0437）”階段性研究成果

周清明，男，經濟學碩士，湖南工業(yè)大學副教授，高級會計師，研究方向：管理控制；湖南株洲，412007