以人為本的高校預(yù)算控制體系的探討

以人為本的高校預(yù)算控制體系的探討

林家安 倪筱楠

高校的發(fā)展越來越離不開預(yù)算的控制，但是當(dāng)前高校在預(yù)算控制方面存在諸多問題，預(yù)算控制的核心是“以人為本”，因此本文旨在探討以人為本的預(yù)算控制體系的建立，充分發(fā)揮人的積極性、主動性和創(chuàng)造性，提高高校資金的使用效率。

高校預(yù)算控制以人為本

一、高校預(yù)算控制的含義

廣義的預(yù)算控制是將整個預(yù)算作為一個控制系統(tǒng)，通過預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)控、預(yù)算績效評價等形成一個包括事前、事中和事后的全過程控制系統(tǒng)。

狹義的預(yù)算控制是將編制好的預(yù)算作為業(yè)績管理的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，定期將實際業(yè)績與預(yù)算進行對比，分析差異結(jié)果并采取改進措施，也就是說主要指預(yù)算執(zhí)行過程中的事中監(jiān)控行為。

由于高校發(fā)展的需要，預(yù)算作為一種控制手段，可將學(xué)校的運營和發(fā)展控制在一定范圍或是一種趨勢之中，因此要控制好預(yù)算很重要。高校的預(yù)算控制，是將高校的辦學(xué)目標(biāo)和資源配置加以量化并使之得以實現(xiàn)的內(nèi)部管理過程。

二、高校預(yù)算控制存在的問題

（一）全員未意識到預(yù)算控制的重要性

目前高校主要以財政撥款為主要經(jīng)費來源，財務(wù)處每年年初根據(jù)上級批準(zhǔn)的撥款數(shù)和開支標(biāo)準(zhǔn)來編制預(yù)算，校內(nèi)其他各部門并沒有參與進來，只是被動地接受學(xué)校下達的預(yù)算數(shù)，認為編制預(yù)算只是財務(wù)處的工作。另外學(xué)校的管理層也缺乏預(yù)算控制的意識，導(dǎo)致預(yù)算控制機制不夠健全和規(guī)范，也未能充分調(diào)動各二級部門的積極性和主動性，因此預(yù)算控制的職責(zé)不能做到層層落實，預(yù)算控制并不能有效地發(fā)揮作用。

（二）學(xué)校管理層存在短期行為

目前高校校長普遍實行任期制，高校領(lǐng)導(dǎo)都希望在自己的任期內(nèi)使學(xué)校獲得跨越式發(fā)展，那么就容易對學(xué)校發(fā)展造成一些短期化行為，造成預(yù)算編制不科學(xué)。對于學(xué)校的中長期發(fā)展規(guī)劃，例如學(xué)科建設(shè)、師資隊伍建設(shè)、教學(xué)設(shè)備配置等的資金需求缺乏長遠的考慮，導(dǎo)致部分經(jīng)費超支或無計劃支出，形成預(yù)算赤字。這樣不利于預(yù)算控制的公平行和公正性，也不利于職工參與預(yù)算的積極性和主動性，預(yù)算控制也不會得到有力的執(zhí)行。

（三）預(yù)算編制和執(zhí)行人員的專業(yè)能力有限

由于高校預(yù)算控制觀念的落后，導(dǎo)致預(yù)算管理理念的落后。財務(wù)處負責(zé)編制預(yù)算的人員沒有參加專業(yè)的講座和培訓(xùn)，沒有及時的更新預(yù)算方面的理論和相關(guān)的信息化技術(shù)，各二級部門的預(yù)算編制和執(zhí)行人員對財務(wù)知識知之甚少，只是通過財務(wù)處人員的簡單講解和培訓(xùn)，因此高校預(yù)算編制和執(zhí)行人員的專業(yè)能力有限，直接影響了全校預(yù)算控制的整體水平。

三、建立以人為本的高校預(yù)算控制體系

預(yù)算控制的核心是“以人為本”，所謂“以人為本”，就是充分發(fā)揮人的積極性、主動性和創(chuàng)造性，最大限度地挖掘人的潛在能力。在整個預(yù)算管理體系中,人是預(yù)算工作的主體，體現(xiàn)在人是預(yù)算的制訂者，預(yù)算的執(zhí)行者，預(yù)算信息的利用者，預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控者，也是預(yù)算的被考核者，對預(yù)算工作的效果起著決定性作用，因此預(yù)算控制最終是對人的控制。在實施預(yù)算控制的時候，一定要充分發(fā)揮員工的能動性和創(chuàng)造性，保證預(yù)算的有效實施，最大限度地提高預(yù)算資金的使用效率。

（一）建立以人為本的預(yù)算控制的理論基礎(chǔ)——委托代理理論

財政部門將受托的高校預(yù)算資金下?lián)芙o各高校，高校管理者對預(yù)算資金進行層層分解，最終將資金的管理和使用責(zé)任委托給各二級部門，并對其進行績效考評，這樣就形成了委托代理關(guān)系。但是委托人和代理人之間不可避免地存在著利益沖突，代理人為了自身的利益最大化，會造成資源重復(fù)配置、無效配置、預(yù)算執(zhí)行不力等問題，使得資金使用效率和效益低下，從而損害委托人的利益，這就需要預(yù)算控制加以制約，使預(yù)算資金嚴(yán)格按照規(guī)定和制度分配和使用。

（二）建立全新的預(yù)算控制觀念

預(yù)算控制的關(guān)鍵是全員的充分參與，高校應(yīng)把預(yù)算責(zé)任各方都納入到預(yù)算控制的主體中，形成全員參與的良好氛圍。具體應(yīng)把學(xué)校預(yù)算控制的總體戰(zhàn)略目標(biāo)進行責(zé)任細分，明確各二級部門應(yīng)該落實的責(zé)任目標(biāo)，建立投入與產(chǎn)出效益的績效考核制度。通過財務(wù)預(yù)算的制定與執(zhí)行，讓所有的教職工都融入到學(xué)校發(fā)展的大局中，樹立起參與學(xué)校決策的主人翁意識，增強建設(shè)好學(xué)校的使命感和責(zé)任感，將個人力量與學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展的重任緊密地聯(lián)結(jié)起來，使預(yù)算控制下的資金得到更有效的配置與執(zhí)行。

（三）完善財務(wù)預(yù)算控制的組織體系

1、設(shè)立預(yù)算管理委員會

預(yù)算管理委員會是預(yù)算控制的最高決策機構(gòu)，由校長擔(dān)任委員會主任，由主要職能部門負責(zé)人和院系負責(zé)人、資深專家等擔(dān)任委員會委員，由總會計師負責(zé)預(yù)算控制的日常工作。

預(yù)算管理委員會的主要職責(zé)是根據(jù)上級部門對預(yù)算工作的要求，結(jié)合學(xué)校的實際情況制定有關(guān)預(yù)算管理的規(guī)章制度，根據(jù)學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略和辦學(xué)目標(biāo)等制定年度預(yù)算控制目標(biāo)，審查各二級部門編制的預(yù)算方案及預(yù)算調(diào)整方案，審批學(xué)校的預(yù)算控制考核與評價方案等。

2、設(shè)立預(yù)算管理辦公室

預(yù)算管理辦公室是在預(yù)算管理委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，負責(zé)學(xué)校及各二級部門預(yù)算控制的組織、協(xié)調(diào)工作。通過編制科學(xué)的預(yù)算，可以更有效地利用有限的資源支持學(xué)校的教學(xué)及科研活動。預(yù)算管理辦公室的主要職責(zé)是組織學(xué)校預(yù)算的編制及上報工作；負責(zé)匯總、審核各二級部門預(yù)算工作；負責(zé)監(jiān)督和評估預(yù)算的執(zhí)行情況；負責(zé)預(yù)算控制的績效考核工作；及時向預(yù)算管理委員會報告預(yù)算控制的相關(guān)工作等。

3、強化二級部門的管控

學(xué)校內(nèi)的各二級部門，包括院系、職能處室、科研教輔等部門作為預(yù)算控制的具體執(zhí)行機構(gòu)，應(yīng)該加大其對預(yù)算控制的職責(zé)和權(quán)限，將部門預(yù)算切實有力的貫徹執(zhí)行好。其主要職責(zé)是編制本部門預(yù)算，將財務(wù)預(yù)算細化分解到日常工作中去，根據(jù)實際情況提出預(yù)算調(diào)整方案，并及時反饋預(yù)算執(zhí)行中的相關(guān)問題和情況。

4、加強審計部門的監(jiān)督

審計部門應(yīng)定期對全校的總體預(yù)算目標(biāo)和預(yù)算控制情況以及二級部門的預(yù)算具體執(zhí)行情況進行跟蹤審計，充分發(fā)揮內(nèi)部審計的作用。其主要職責(zé)是審查學(xué)校的預(yù)算目標(biāo)是否合理，是否符合學(xué)校的整體發(fā)展戰(zhàn)略，各二級部門的預(yù)算編制是否真實、合法、完整和科學(xué)以及預(yù)算控制是否有效、得當(dāng)，執(zhí)行到位等。

5、建立總會計師制度

由于財政撥款和專項經(jīng)費的不斷增加，加上高校辦學(xué)的主體意識和自主意識的不斷增強，財務(wù)處無法站在全局的高度上協(xié)調(diào)好全校所有的財務(wù)關(guān)系和管理好全校的財務(wù)工作，因此工作上存在局限性且缺乏必要的權(quán)威性。而分管財務(wù)的副校長還分管其他一些職能部門，難免會將資金向分管部門進行傾斜，難以保證資金分配的公平性和客觀性，且分管財務(wù)的副校長只能起到行政監(jiān)管，缺乏業(yè)務(wù)監(jiān)管。這就需要建立總會計師制度，讓總會計師參與學(xué)校的重大經(jīng)濟決策，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，統(tǒng)籌財務(wù)預(yù)算工作，直接對預(yù)算管理委員會負責(zé)。這樣有利于建立健全高校經(jīng)濟責(zé)任制，完善內(nèi)部控制管理。

（四）預(yù)算控制的方法

預(yù)算控制是一個系統(tǒng)，按照系統(tǒng)論的觀點，控制系統(tǒng)一般包括控制環(huán)境、控制目標(biāo)及控制技術(shù)等幾個方面，預(yù)算控制系統(tǒng)也不例外，因此可以從這幾方面對預(yù)算加以控制。

1、環(huán)境控制

一個良好的預(yù)算控制環(huán)境，對預(yù)算控制系統(tǒng)能否得到有效實施起著至關(guān)重要的作用。預(yù)算控制環(huán)境分為外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境，外部環(huán)境包括政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會文化環(huán)境、技術(shù)環(huán)境和自然環(huán)境等，內(nèi)部環(huán)境包括人力資源環(huán)境、物質(zhì)資源環(huán)境、財力資源環(huán)境以及內(nèi)部文化環(huán)境等，這些因素都影響著學(xué)校的發(fā)展，因此學(xué)校應(yīng)根據(jù)環(huán)境的變化對預(yù)算控制系統(tǒng)作出相應(yīng)的調(diào)整。具體包括以下幾個方面：

（1）預(yù)算系統(tǒng)設(shè)計

學(xué)校管理者應(yīng)結(jié)合本校所處的內(nèi)外部環(huán)境和學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)計預(yù)算控制系統(tǒng)，預(yù)算控制系統(tǒng)應(yīng)由預(yù)算編制、預(yù)算監(jiān)控、預(yù)算評價和預(yù)算激勵幾個環(huán)節(jié)構(gòu)成，其基本特征是強調(diào)過程控制，注重及時糾正偏差。在預(yù)算控制過程中，預(yù)算編制的內(nèi)容和方法是預(yù)算控制系統(tǒng)設(shè)計的重點。預(yù)算編制的內(nèi)容包括人員支出、公用支出和資本性支出等；預(yù)算編制的方法包括固定預(yù)算、彈性預(yù)算、零基預(yù)算、增量預(yù)算、定期預(yù)算和滾動預(yù)算。

（2）環(huán)境變化管理

面對內(nèi)外部不斷變化的環(huán)境，學(xué)校的經(jīng)濟活動也在隨之改變。學(xué)校管理者需要通過對各種環(huán)境因素的變化趨勢進行分析，明確可以把握的機會和可能面對的威脅以及自身的優(yōu)勢、劣勢等情況，建立有效控制機制，并對此做出相應(yīng)的反應(yīng)。如通過預(yù)算控制機制對月度、季度、半年和全年計劃執(zhí)行的環(huán)境變化進行評估，在年度計劃運行控制過程中及時跟蹤環(huán)境的變化，每三至五年對學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃進行滾動式修訂等。

（3）校園文化建設(shè)和人員控制

校園文化是學(xué)校在長期的發(fā)展建設(shè)過程中所形成的管理思想、方式和理論以及與之相適應(yīng)的思維方式和行為規(guī)范的總和。校園文化建設(shè)是預(yù)算控制環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容，它作為一種“軟控制”機制可以對預(yù)算“硬控制”機制產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，潛移默化地影響著預(yù)算控制的效果。校園文化建設(shè)的作用主要表現(xiàn)在兩個方面：一是導(dǎo)向作用。校園文化可以引導(dǎo)教職工理解學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)理念，并齊心協(xié)力地為之共同努力，達到凝聚人心的作用。二是約束功能。學(xué)校對教職工的約束不僅需要通過制度的管理，而且需要一種文化的管理，通過共同的輿論導(dǎo)向和行為模式，使教職工能夠自覺的行動。

2、程序控制

程序控制也叫控制程序，是指為保證目標(biāo)的實現(xiàn)而針對主要業(yè)務(wù)所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)化程序。

預(yù)算程序控制是預(yù)算管理以預(yù)算管理決策權(quán)限的劃分和授權(quán)控制、預(yù)算審核、預(yù)算監(jiān)控與內(nèi)部審計等特征達到全面控制的目的。

（1）預(yù)算授權(quán)審批控制

授權(quán)審批控制是在職責(zé)分工控制的基礎(chǔ)上，由上級管理者明確規(guī)定預(yù)算控制各環(huán)節(jié)相關(guān)部門及人員的職責(zé)范圍和業(yè)務(wù)處理權(quán)限，使業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員在實施任何事業(yè)活動之前都能得到事先的授權(quán)，在授權(quán)范圍內(nèi)辦理相關(guān)經(jīng)濟業(yè)務(wù)，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，確保預(yù)算控制各環(huán)節(jié)規(guī)范有序地實施。

（2）預(yù)算執(zhí)行控制

預(yù)算執(zhí)行控制分為內(nèi)部控制和外部控制兩種形式。內(nèi)部控制是各二級部門在預(yù)算執(zhí)行過程中的自我控制；外部控制是學(xué)校層面對二級部門預(yù)算執(zhí)行過程中的控制。內(nèi)部控制是各二級部門都參與了預(yù)算的編制，對部門預(yù)算的內(nèi)容和使用要求都有比較清晰的了解，有利于在預(yù)算執(zhí)行中發(fā)揮主觀能動性，因此應(yīng)以內(nèi)部控制為主，內(nèi)部控制與外部控制相結(jié)合的方式，以保證預(yù)算活動有序而高效地運行，預(yù)算目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

（3）預(yù)算調(diào)整控制

對于超預(yù)算或預(yù)算外事項，一般通過預(yù)算調(diào)整或預(yù)算追加來處理，并履行相應(yīng)的程序控制。預(yù)算調(diào)整不能偏離學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略和年度預(yù)算目標(biāo)，調(diào)整重點應(yīng)該是預(yù)算計劃與執(zhí)行之間出現(xiàn)的重要的、非正常的、不符合常規(guī)的關(guān)鍵性差異，做出的調(diào)整方案應(yīng)該在經(jīng)濟上能夠?qū)崿F(xiàn)最優(yōu)化。具體來說，預(yù)算執(zhí)行部門需提出超預(yù)算或預(yù)算外資金支付申請，同時提供發(fā)生超預(yù)算或預(yù)算外支付的原因、依據(jù)、金額測算等書面材料，報預(yù)算管理委員會審批，批準(zhǔn)后方可由財務(wù)進行預(yù)算調(diào)整。

（4）預(yù)算監(jiān)控控制

預(yù)算監(jiān)控分為事前監(jiān)控和事中監(jiān)控。事前監(jiān)控是預(yù)算管理委員會審核和審批學(xué)校各二級部門編制的年度預(yù)算目標(biāo)和具體預(yù)算計劃的過程，將不合理、不合規(guī)的預(yù)算項目在執(zhí)行前進行刪減，保證預(yù)算編制的合理有效性。事中控制是財務(wù)部門以年度預(yù)算目標(biāo)和預(yù)算計劃為依據(jù)，對各二級部門的預(yù)算執(zhí)行情況進行分析對比，找出預(yù)算執(zhí)行偏差的主次原因；審計部門利用審計方法和手段，全面監(jiān)督各二級部門的預(yù)算執(zhí)行情況，并對其提交的預(yù)算執(zhí)行報告進行審計驗證。

（5）預(yù)算考核控制

年度預(yù)算執(zhí)行完畢后，預(yù)算管理委員會應(yīng)會同財務(wù)部門、審計部門、預(yù)算管理辦公室對各二級部門的預(yù)算執(zhí)行情況進行考核評價，考核的內(nèi)容不僅僅局限于財務(wù)指標(biāo)，還應(yīng)包括非財務(wù)指標(biāo)。財務(wù)指標(biāo)包括：一是預(yù)算執(zhí)行完成率的考核。將預(yù)算執(zhí)行情況與批準(zhǔn)的財務(wù)預(yù)算相比較，檢查預(yù)算完成的程度。二是預(yù)算執(zhí)行準(zhǔn)確率的考核。將預(yù)算執(zhí)行情況與批準(zhǔn)的財務(wù)預(yù)算相比較，檢查預(yù)算執(zhí)行中有無預(yù)算外項目，有無遺漏的項目。非財務(wù)指標(biāo)包括：學(xué)校的潛在發(fā)展能力，如教職工培訓(xùn)，教學(xué)質(zhì)量，教職工滿意度，團隊精神等；創(chuàng)新能力，如科研投入，專利申請，論文數(shù)量等。預(yù)算考核是發(fā)揮預(yù)算約束與激勵作用的必要措施，因此應(yīng)堅持“以人為本”，做到公平與公開，獎勵先進并指出缺點和不足，以最大限度地達到引導(dǎo)每一位教職員工向?qū)W校的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)方向努力的效果。

3、目標(biāo)控制

預(yù)算目標(biāo)控制是指通過學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃來確定年度預(yù)算目標(biāo)，然后通過分解年度預(yù)算目標(biāo)來明確各預(yù)算責(zé)任單位的目標(biāo)責(zé)任，并以此作為績效考評的依據(jù)。

目標(biāo)的確定，需考慮一定時期學(xué)校各種相關(guān)因素的綜合影響。確定科學(xué)合理的目標(biāo)有兩方面的作用：一是提供一個中心點，據(jù)以分配資源并擬定發(fā)展計劃；二是提供一個尺度，作為評價進度與績效的標(biāo)準(zhǔn)。

4、制度控制

預(yù)算制度控制是預(yù)算管理通過一系列制度上的約束，來規(guī)范單位和人的行為，以提升單位的“法治”能力和核心競爭力。預(yù)算控制制度主要包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)控和預(yù)算績效考評的控制制度，以此來實現(xiàn)預(yù)算的事前、事中和事后的系統(tǒng)控制職能。

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Discussion on the Budget Control System at Universities under the Principle of "Human Orientation"

LIN Jia-an,NI Xiao-nan
Tianjin University of Traditional Chinese Medicine,Tianjin 300193 Shenyang University,Shenyang 110044

Nowadays,universities'development relies more and more on the budget,however,the current budget control at universities faces many problems.Concerning that"Human-orientation"is the guiding principle in budget control,this paper aims at exploring the establishment of the human-oriented budget control system,which helps to arouse people's enthusiasm, initiative and creativity,as well as to improve the utilization efficiency of university funds.

Universities,Budget Control,Human Orientation

F230

A

林家安，女，碩士，天津中醫(yī)藥大學(xué)計劃財務(wù)處會計師，研究方向：高校財務(wù)管理；天津，300193倪筱楠，女，博士，沈陽大學(xué)副教授，研究方向：會計理論與實務(wù)，財務(wù)管理理論與實務(wù)；遼寧沈陽，110044