全面從嚴(yán)治黨的制度化思考

文/禹仁朋 黃建軍

全面從嚴(yán)治黨的制度化思考

文/禹仁朋 黃建軍

黨的十八屆六中全會提出，繼續(xù)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，從思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)和制度建設(shè)等方面全面管黨治黨。其中，制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的根本保證。

全面從嚴(yán)治黨；制度治黨；法治

當(dāng)前我國正處于全面深化改革和社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，為了實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的中國夢，必須進(jìn)一步推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，其中，制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的根本保障。

一、全面從嚴(yán)治黨制度化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

如何推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨制度化建設(shè)不斷向前，鏟除不良之風(fēng)，扼制權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象，根本上要靠法規(guī)制度。

中國共產(chǎn)黨歷來重視制度建設(shè)。馬克思恩格斯在創(chuàng)建第一個共產(chǎn)黨小組時，就把制度建設(shè)放在首位。毛澤東在領(lǐng)導(dǎo)我國革命和社會主義建設(shè)實(shí)踐時，逐漸形成了黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)“三位一體”的制度建設(shè)格局。改革開放新時期，鄧小平指出，如果不重視制度建設(shè)，黨的各項(xiàng)工作都會遭受嚴(yán)重?fù)p失。如今，我國正處于全面深化改革的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟(jì)增速放緩，反腐敗形勢依然嚴(yán)峻，面對復(fù)雜多變的國內(nèi)外形勢，如何保證黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，制度建設(shè)顯得尤為重要。習(xí)近平在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動總結(jié)大會上提出，要“堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，”[1]（P9）強(qiáng)調(diào)理想信念的同時首次把制度建設(shè)提升到制度治黨的高度，充分表明黨對制度建設(shè)的高度重視，進(jìn)一步闡明制度建設(shè)是解決當(dāng)前突出問題的現(xiàn)實(shí)需要。

制度建設(shè)是提升國家治理能力現(xiàn)代化的必然要求。在我國，國家治理能力就是黨綜合運(yùn)用國家制度，管理社會各方面事務(wù)的能力。辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。面對長期執(zhí)政產(chǎn)生精神懈怠而帶來消極腐敗和黨員隊(duì)伍不斷擴(kuò)大帶來的管黨治黨壓力，[2]中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)和發(fā)展顯得尤為重要。鄧小平曾說：“制度問題不解決，思想作風(fēng)問題也解決不了”。[3]（P328）如果說思想建設(shè)是管黨治黨的軟約束力，那么制度建設(shè)則是管黨治黨的硬門檻兒，任何黨員干部都不可跨過制度的門檻兒。只有不斷加強(qiáng)制度建設(shè)，才能永葆共產(chǎn)黨人的先進(jìn)性和純潔性，增強(qiáng)黨的戰(zhàn)斗力、凝聚力和創(chuàng)造力。

制度建設(shè)是黨的宗旨使命的必然回歸。中國共產(chǎn)黨成立96年來，從一個十幾人的小黨，到如今成為一個擁有8800多萬黨員的大黨，我們相信絕大多數(shù)黨員干部都能恪盡職守、清正廉潔、全心全意為人民服務(wù)，他們內(nèi)心的崇高信仰與對人民的赤誠足以支撐他們時刻為了黨、國家和人民犧牲一切。但是近年來，一部分黨員干部產(chǎn)生驕傲自滿的情緒，官僚作風(fēng)日盛，甚至還有少數(shù)黨員干部違法亂紀(jì)，嚴(yán)重?fù)p害了黨和人民的利益。全面從嚴(yán)治黨制度建設(shè)從根本上是為了約束和規(guī)范黨員干部更好地為人民服務(wù)，滿足人民的利益訴求，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，在人民心目中重塑一個信仰堅(jiān)定、紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)優(yōu)良、清正廉潔的黨的形象。

二、全面從嚴(yán)治黨制度化建設(shè)的原則

全面從嚴(yán)治黨制度建設(shè)必須堅(jiān)持以黨章為根本原則。黨章，作為管黨治黨的法規(guī)章程，是制度建設(shè)最強(qiáng)有力武器。通過黨章，我們不僅可以了解馬克思主義制度建設(shè)的基本原理，而且可以更好地總結(jié)黨的建設(shè)、發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對于加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，推動改革發(fā)展事業(yè)不斷向縱深發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。

制度建設(shè)要堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威。一個國家，一個政黨，領(lǐng)導(dǎo)核心至關(guān)重要，全黨必須自覺在思想上、政治上、行動上同黨中央保持高度一致。首先，要自覺維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央地位。十八屆六中全會已明確將“以習(xí)近平同志為核心的黨中央”寫入全會文件，全面從嚴(yán)治黨的制度建設(shè)必須切實(shí)踐行。其次，制度建設(shè)要緊抓高級領(lǐng)導(dǎo)干部這個關(guān)鍵少數(shù)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部依法帶頭辦事的意識，時時處處嚴(yán)要求、作表率。最后，制度建設(shè)要強(qiáng)調(diào)“四大服從”，突出“四大意識”是保證管黨治黨、政令通暢和令行禁止的基礎(chǔ)。

制度建設(shè)必須與時俱進(jìn)。世界上沒有一種制度設(shè)計(jì)是萬能的，全面從嚴(yán)治黨的制度建設(shè)也不例外。首先，制度建設(shè)要不斷研究新情況，解決新問題。制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)緊隨社會的發(fā)展而不斷完善，當(dāng)今面臨更加復(fù)雜形勢的新變化，在黨的十八屆六中全會上通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，在繼承舊準(zhǔn)則的主要原則和規(guī)定的同時，結(jié)合實(shí)際對具體規(guī)定進(jìn)行了創(chuàng)新，對于現(xiàn)階段規(guī)范黨員干部行為將發(fā)揮更大的作用。其次，制度建設(shè)必須堅(jiān)持人民立場。人民立場是中國共產(chǎn)黨的根本政治立場，是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志，人民的滿意度是檢驗(yàn)各項(xiàng)工作的根本。再次，制度建設(shè)既要統(tǒng)一又要具體。統(tǒng)一是指制度建設(shè)要有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不可因人而異，陽奉陰違；具體是指制度建設(shè)要具體可操作，對黨員干部的職責(zé)、作風(fēng)、行為各方面進(jìn)行明確規(guī)定，哪些能做，哪些不能做，哪些必須要做，一目了然。

三、全面從嚴(yán)治黨制度化建設(shè)的路徑探索

全面從嚴(yán)治黨要求我們必須將依法治國與制度化建設(shè)緊密結(jié)合，從依法治國的根本理念出發(fā)，探索全面從嚴(yán)治黨的制度化建設(shè)。

●立法者——科學(xué)制定管黨治黨制度體系

亞里士多德有一句名言，“法治必須是良法之治”，制度體系的構(gòu)建離不開配套完備的法律法規(guī)。改革開放至今，黨中央已經(jīng)發(fā)布了幾百件黨內(nèi)法規(guī)文件，初步形成了以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。十八大以來，黨中央更是頒布了大量更具體、更具針對性、操作性更強(qiáng)的黨內(nèi)法規(guī)。然而，我們應(yīng)該看到，黨內(nèi)法規(guī)制度化建設(shè)任務(wù)依然繁重，與形成成熟穩(wěn)定的制度體系還有很大的差距。

第一，要加強(qiáng)立法工作，彌補(bǔ)制度缺失，修復(fù)制度鏈條。良好的頂層設(shè)計(jì)是保障各項(xiàng)工作順利開展的基礎(chǔ)，法不在多，而在于精準(zhǔn)管用。目前，黨內(nèi)制度建設(shè)仍存在著缺乏總體規(guī)劃，法規(guī)滯后性突出，體系不夠健全，法規(guī)之間不銜接、不協(xié)調(diào)，實(shí)體性法規(guī)和程序性法規(guī)混亂等問題。一個完整的制度體系應(yīng)當(dāng)包括實(shí)體性制度、程序性制度和保障性制度三部分。然而當(dāng)前我們黨內(nèi)法規(guī)制度僅僅停留在條例章程上，缺少程序性規(guī)定和保障性措施，這就需要通過國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合推進(jìn)立法工作不斷向前。

第二，科學(xué)立法要力求公正與效率并行。一方面當(dāng)前的黨內(nèi)法規(guī)彈性空間大，沒有完全覆蓋黨員干部不可觸及的禁區(qū)，或者是懲罰力度不夠，違法犯罪的代價遠(yuǎn)低于犯罪所得，讓部分心存僥幸的黨員干部投機(jī)取巧、鉆空子；另一方面一些規(guī)章缺乏干部群眾認(rèn)同基礎(chǔ)，執(zhí)行細(xì)則過于教條，很多黨員干部因?yàn)楹ε隆白鲥e事”而不做事，為官不敢為，影響了國家機(jī)關(guān)的正常運(yùn)行，導(dǎo)致社會效率低下。而一部好的法律應(yīng)將政績標(biāo)準(zhǔn)與激勵機(jī)制相結(jié)合，明確規(guī)定黨員干部這種“無所為”的行為本身就是“決不允許”的。

●執(zhí)法者——堅(jiān)決執(zhí)行和切實(shí)落實(shí)管黨治黨制度

當(dāng)黨員干部不能自覺遵守黨內(nèi)法規(guī)制度時，制度的約束力最終將落實(shí)到強(qiáng)制執(zhí)行上，使制度成為硬約束而不是“稻草人”，真正做到用制度管權(quán)、管事、管人。

第一，強(qiáng)化黨內(nèi)執(zhí)法者的主體責(zé)任。中國共產(chǎn)黨各級紀(jì)律檢查委員會是我們黨組織內(nèi)部的執(zhí)法機(jī)關(guān)，黨的十八大以來，中共中央紀(jì)律監(jiān)察委員會公正無私，鐵腕反腐，“拍蒼蠅”“打老虎”，展現(xiàn)了全面從嚴(yán)治黨的堅(jiān)定意志和必勝決心。然而基層紀(jì)檢機(jī)關(guān)在工作中仍存在許多問題。一方面執(zhí)法不嚴(yán)，反映在我國幾千年的人情社會，“只要不過分”“睜一只眼、閉一只眼”是部分基層紀(jì)檢機(jī)關(guān)的執(zhí)法常態(tài)。另一方面執(zhí)行過度，濫用職權(quán)。在全面反腐的高壓線下，紀(jì)檢機(jī)關(guān)很容易產(chǎn)生“寧殺錯不放過”、草木皆兵的急躁情緒。因此，一方面亟需通過專門立法具體明確紀(jì)檢機(jī)關(guān)責(zé)任，對執(zhí)行不嚴(yán)或執(zhí)行過度的失責(zé)行為進(jìn)行懲治；另一方面要進(jìn)一步增強(qiáng)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，切斷利益鏈條，讓紀(jì)委更加有力地維護(hù)黨紀(jì)黨規(guī)，更加有效地發(fā)揮黨內(nèi)執(zhí)法者的作用。

第二，建立規(guī)范的黨內(nèi)執(zhí)法程序。要做到一分部署，九分落實(shí)。一方面要注重黨內(nèi)執(zhí)法程序的可操作性。當(dāng)前，我國的黨內(nèi)法規(guī)制度原則性規(guī)定較多，但可操作性較差，許多法規(guī)條例無法真正執(zhí)行，即便按照流程和程序執(zhí)行，也往往陷入“錢穆制度陷阱”的惡性循環(huán)。在這種情況下，法律工具主義盛行，部分紀(jì)檢機(jī)關(guān)隨意執(zhí)行規(guī)章制度，對自己有利的就用，不利的就不用，嚴(yán)重?fù)p害黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威性，出現(xiàn)了人治大于法治的現(xiàn)象。如何讓執(zhí)行程序明確清晰？我們不僅要原則性的定質(zhì)，而且要具體化的定量，明確規(guī)定怎樣的違法行為應(yīng)受怎樣的懲罰，做到全方位無死角。另一方面要力求程序公正。程序公正是相對于實(shí)體公正而言的，實(shí)體公正追求結(jié)果的公正性，程序公正追求制度執(zhí)行過程中操作規(guī)則的公正性。在實(shí)際執(zhí)行過程中，即使實(shí)體結(jié)果都是一樣的，采取隨意的、有失公正的執(zhí)行程序必定會影響黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威，制度的可持續(xù)性將無法為繼。

第三，加強(qiáng)對執(zhí)法過程的監(jiān)督。為了確保黨章黨規(guī)黨紀(jì)在全黨有效執(zhí)行，必須加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行過程中的監(jiān)督，使黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)，沒有例外。首先，著力構(gòu)建全方位、無死角的監(jiān)督體系。信任不能代替監(jiān)督，要聯(lián)合多部門監(jiān)督，建立健全黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系。其次，加強(qiáng)對黨員干部的日常管理，完善管理黨員干部配套機(jī)制。改變以往黨員干部只要不違法就沒人管、不追究，“違紀(jì)只是小節(jié)、違法才去處理”，其結(jié)果成了“要么是好同志，要么是階下囚”。[4]最后，保持政務(wù)信息的公開透明。陽光是最好的防腐劑，除了國家機(jī)密，各級黨組織政務(wù)信息及時公開，接受人民質(zhì)詢，保障人民大眾的監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)。

●守法者——嚴(yán)格遵守管黨治黨制度

制定公正科學(xué)的制度體系是進(jìn)行全面從嚴(yán)治黨制度化建設(shè)的基礎(chǔ)，如何確保制度化建設(shè)落到實(shí)處？優(yōu)良之法得到民眾普遍遵守是前提。全面從嚴(yán)治黨的制度化建設(shè)從側(cè)重懲治到懲防并舉，意味著制度化建設(shè)的落實(shí)必須以廣大黨員干部自覺遵守為前提。

第一，黨紀(jì)國法面前人人平等。全面從嚴(yán)治黨的黨紀(jì)法規(guī)應(yīng)覆蓋全部的黨員、干部和各級黨組織，絕對沒有例外和特殊。對于高級領(lǐng)導(dǎo)干部這個關(guān)鍵少數(shù)，必須自覺以身作則，樹立法治意識，模范遵守黨章黨規(guī)，嚴(yán)守黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，堅(jiān)持率先垂范、以上率下，為全黨全社會作出示范。對于行政機(jī)關(guān)人員而言，要認(rèn)真謹(jǐn)慎地行使國家職權(quán)，絕不濫用職權(quán)，真正成為人民的公仆；對于執(zhí)法機(jī)關(guān)人員而言，更要按照法律規(guī)章嚴(yán)格執(zhí)法，對違法犯罪行為絕不姑息。尤其是負(fù)責(zé)黨內(nèi)執(zhí)法的紀(jì)檢機(jī)關(guān)，不僅要履行黨內(nèi)執(zhí)法職責(zé)，更要嚴(yán)格要求自己，決不可知法犯法，損害黨的威嚴(yán)。

第二，制度建設(shè)與思想建設(shè)要緊密結(jié)合。美國法學(xué)家哈羅德·J.伯爾曼曾指出“沒有信仰的法律將退化成為僵死的教條，而沒有法律的信仰將蛻變成為狂信”，深刻地闡述了思想與制度之間的辯證關(guān)系。黨的十八大以來，法治觀念深入人心，通過思想建黨與制度治黨緊密結(jié)合，全面從嚴(yán)治黨的氛圍正在形成。一方面，通過思想培育崇高的共產(chǎn)主義信仰，讓黨員干部轉(zhuǎn)變觀念，發(fā)自內(nèi)心地為人民服務(wù)，而不僅僅是迫于制度的壓力和約束。另一方面，通過制度建設(shè)，約束那些思想不純正、偏離了黨的路線的黨員干部遵守制度。

第三，制度建設(shè)旨在懲前毖后、治病救人，真正體現(xiàn)對黨員的關(guān)心愛護(hù)和嚴(yán)格要求，靠制度管黨，把制度挺在前面，讓紅臉出汗成為常態(tài)，而滑向深淵，違紀(jì)違法只能是極個別，營造風(fēng)清氣正的政治氛圍。[5]

制度化建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的根本保證，只有從依法治國的根本理念出發(fā)，將制度化建設(shè)與思想建設(shè)緊密結(jié)合起來，完善立法、守法、執(zhí)法的各個制度建設(shè)的鏈條，編織嚴(yán)密的制度網(wǎng)，才能在當(dāng)前治黨管黨的復(fù)雜形勢下立于不敗之地，才能為全面建成小康社會和社會轉(zhuǎn)型升級提供可靠保障，才能早日實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。

[1]習(xí)近平．在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動總結(jié)大會上的講話[M]．北京：人民出版社，2014．

[2]桑學(xué)成，王同昌．全面從嚴(yán)治黨的難點(diǎn)與著力點(diǎn)[J]．中國井岡山干部學(xué)院學(xué)報，2015，（04）．

[3]鄧小平文選(第二卷)[M]．北京：人民出版社，1994．

[4]王岐山．堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)，守住底線，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨制度創(chuàng)新［N］．人民日報，2015-10-23．

[5]王岐山．用好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”[EB/OL]．http：//politics．people．com．cn/n/2015/0926/c1024-2763793 1．html．2016-12-29．

禹仁朋 ，中共江蘇省委黨校碩士研究生 ，研究方向：執(zhí)政黨建設(shè)；

黃建軍，中共江蘇省委黨校黨的建設(shè)理論與實(shí)踐創(chuàng)新研究院特約研究員，副教授，研究方向：執(zhí)政黨建設(shè)。

責(zé)任編輯姜杰

D262．6

10．13784/j．cnki．22-1299/d．2017．02．011

國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目《中國共產(chǎn)黨推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐探索與理論提煉研究（16BDJ015）》研究成果。