完善土地利用總體規(guī)劃體系的措施與建議

范曉冰　郭春榮

摘 要： 作者通過分析內(nèi)蒙古地區(qū)縣級土地利用總體規(guī)劃的修改，認(rèn)為國家和自治區(qū)政策調(diào)整，規(guī)劃編制的技術(shù)方法，規(guī)劃指標(biāo)之間的邏輯關(guān)系，配套政策靈活程度，剛性與彈性相結(jié)合程度，和規(guī)劃管理的實施細(xì)則等是促進(jìn)土地利用總體規(guī)劃幾次修改的主要原因。因而得出通過建立規(guī)劃動態(tài)管理系統(tǒng)，推進(jìn)“多規(guī)合一”，出臺支撐性政策，建立健全規(guī)劃彈性理論，豐富土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容，積極健全公眾參與方式，和建立規(guī)劃實施監(jiān)察制度是完善土地利用總體規(guī)劃體系的有利措施和建議。

關(guān)鍵詞： 土地利用總體體系； 措施； 建議

Abstract ： Through the analysis of land use planning system at the county level In Inner Mongolia，The author thinks that such as the adjustment of national and autonomous regions policy， planning methods， the logical relationship between planing indicators， flexibility of supporting policy ，and the detailed rules for the implementation of land use planning system can promote several modifications of Land Use Planning System. As a result， Establish a dynamic management system of land use planning System， promote “multiple planning system fusion”， a supportive policy， establish and improve the elastic theory of land use planning， enrich the content of land use planning， improve the method of public participation， carry out regulatory regime of land use palnning， All this above are favorable measures and suggestions for improving land use planning system.

Keywords： Land Use Planning； planning system； measures and suggestions

按照《中華人民共和國土地管理法》中“國家實行土地用途管制制度”要求，“各級人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃”，我國已開展了三輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，每輪工作都有不同的編制要求，已調(diào)整規(guī)劃的體系和技術(shù)方法達(dá)到協(xié)調(diào)和實現(xiàn)規(guī)劃期內(nèi)國家的方針和戰(zhàn)略。2005年，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府按照國家要求，開展第三輪自上而下的土地利用總體規(guī)劃修編工作，歷時5年，完成了省級、市級、縣級和鄉(xiāng)級四級規(guī)劃的審批和實施工作。2012年，內(nèi)蒙古自治區(qū)按照國家開展規(guī)劃評估修改試點工作要求，開展了部分旗縣的規(guī)劃修改試點工作；2014年，全區(qū)75%以上的旗縣為滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的用地需要向自治區(qū)人民政府提出了修改土地利用總體規(guī)劃的請求；2016年，國家正式啟動自上而下的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作，內(nèi)蒙古自治區(qū)積極響應(yīng)，呼聲熱烈，新的一次修改又一次提到日程上來。但規(guī)劃修改呼聲如此之高，修改次數(shù)要求如此頻繁，人們對土地利用總體規(guī)劃體系存在的不合理之處不得不引發(fā)深思，作者以內(nèi)蒙古地區(qū)為例，分析規(guī)劃修改的原因并對土地利用總體規(guī)劃體系提出政策措施與調(diào)整建議。

1. 土地利用總體規(guī)劃多次修改的原因

土地利用規(guī)劃是國家實行土地用途管制的基礎(chǔ)，是綜合性和實施性較強(qiáng)的規(guī)劃。第三輪土地利用總體規(guī)劃的實施對控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地快速擴(kuò)張、保護(hù)耕地和基本農(nóng)田、促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展、節(jié)約集約利用土地等方面起到了重要作用。但規(guī)劃實施規(guī)劃過程中，地方多出現(xiàn)規(guī)劃布局與結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)當(dāng)前政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求等問題，各地在土地利用總體規(guī)劃修改的需求迫切，具體歸納原因如下：

1.1 國家和自治區(qū)政策調(diào)整，用地導(dǎo)向變化。

自規(guī)劃編制以來，土地利用總體規(guī)劃經(jīng)歷了十六大、十七大和十八大，國家大政方針由“走新型工業(yè)化道路、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、推進(jìn)西部大開發(fā)”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)、加強(qiáng)能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，優(yōu)化國土開發(fā)格局”到“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”三個階段，地區(qū)政策發(fā)生了很多變化。如：2014年初，內(nèi)蒙古自治區(qū)全面啟動“十個全覆蓋”工程，全區(qū)上下每個村莊都會開展包括農(nóng)村牧區(qū)危房改造、安全飲水、嘎查村街巷硬化、村村通電、村村通廣播電視通訊、校舍建設(shè)及安全改造、嘎查村標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室、嘎查村文化活動室、便民連鎖超市、農(nóng)村牧區(qū)常住人口養(yǎng)老醫(yī)療低保等社會保障十個工程建設(shè)，這對于土地利用總體規(guī)劃來說，是一項必須保障的任務(wù)，因此，土地利用總體規(guī)劃修改勢在必行。旗縣是最貼近民生的政府，在調(diào)整政府發(fā)展理念和發(fā)展布局的方面的內(nèi)容更多，因此，土地利用總體規(guī)劃何時修改，如何編制成為更重要的問題。

1.2 規(guī)劃編制的技術(shù)方法有待提高，規(guī)劃指標(biāo)之間的邏輯關(guān)系不明晰。

土地利用總體規(guī)劃編制的基礎(chǔ)方法是以人口數(shù)量的預(yù)測的方式，實現(xiàn)地區(qū)建設(shè)用地的需求預(yù)測，和農(nóng)用地、生態(tài)用地等的保障分析，參與評價參數(shù)單一，缺少國民生產(chǎn)總值、人均二、三產(chǎn)值用地面積、生態(tài)足跡等經(jīng)濟(jì)和生態(tài)數(shù)據(jù)的控制，規(guī)劃指標(biāo)的科學(xué)性有待提高。

同時，土地利用總體規(guī)劃設(shè)置15項指標(biāo)，其中耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模、整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地義務(wù)量和人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模等6項指標(biāo)作為約束性指標(biāo)，但建設(shè)用地總量指標(biāo)一直作為“頂棚指標(biāo)”不得突破，卻不屬于約束性指標(biāo)之一。規(guī)劃分區(qū)按照管制分區(qū)和用途分區(qū)等方式將區(qū)域土地進(jìn)行歸并，但并未做出指標(biāo)與分區(qū)之間的關(guān)系說明，導(dǎo)致在后期應(yīng)用過程中，例如交通、水利等建設(shè)項目只能分到限制建設(shè)區(qū)中，或是水域、灘涂等只能分到一般農(nóng)地區(qū)中，這為規(guī)劃的實施增加了困難，特別是違法用地查處涌現(xiàn)的在限制建設(shè)區(qū)中的大量交通、水利、民生和旅游等項目。

1.3 由于配套政策不靈活，剛性與彈性相結(jié)合不夠。

國家在設(shè)置規(guī)劃體系時，提出了“有條件建設(shè)區(qū)”的區(qū)域理念，目的是增加規(guī)劃的靈活性，以“置換”的方式靈活解決區(qū)域布局發(fā)生微小變動的問題，但由于配套政策未及時跟進(jìn)且審批程序不明晰，導(dǎo)致該項工作組織起來費(fèi)時費(fèi)力，地方政府不愿意使用這種方式解決問題，間接促進(jìn)了規(guī)劃和實施不相協(xié)調(diào)尖銳問題的出現(xiàn)。

同時，規(guī)劃體系采用“指標(biāo)控制”的方式，完成對各地建設(shè)用地的總體把控，這是一種良好的理念，但缺少相應(yīng)的彈性措施以彌補(bǔ)“剛性過多”的效應(yīng)，若將指標(biāo)數(shù)量折合在一定的區(qū)域內(nèi)，而不是按照11的圖數(shù)一致方式，如1平米范圍內(nèi)可以使用1m2～0.6m2的指標(biāo)，并在實施過程中嚴(yán)格控制土地集約利用水平，那么就可以增加規(guī)劃的實施彈性，增加規(guī)劃可操作性。

1.4 缺少規(guī)劃管理的實施細(xì)則，重點項目無法認(rèn)定

土地利用總體規(guī)劃在編織過程中要求必須統(tǒng)籌國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和綜合性區(qū)域規(guī)劃，銜接城鄉(xiāng)規(guī)劃、交通規(guī)劃、水利規(guī)劃、農(nóng)牧業(yè)規(guī)劃、能源規(guī)劃等重大規(guī)劃，提出引導(dǎo)政府和重大項目用地按照區(qū)域綱領(lǐng)性指導(dǎo)方向發(fā)展的方案，是利民生、促發(fā)展的一個實施性較強(qiáng)的規(guī)劃，由于在規(guī)劃實施過程中總是存在一些難以認(rèn)定的問題，如：已列入重點項目清單的項目但未上圖的項目是否是符合土地利用總體規(guī)劃；何種投資強(qiáng)度的產(chǎn)業(yè)項目、新興產(chǎn)業(yè)可以作為重點扶持的產(chǎn)業(yè)，特殊安排建設(shè)用地指標(biāo)；擴(kuò)展邊界范圍內(nèi)規(guī)模邊界調(diào)整應(yīng)遵循何種程序等，沒有相關(guān)的扶持政策，缺少規(guī)劃管理的實施細(xì)則，對很多問題只能走常規(guī)程序，使得規(guī)劃更不能滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

1.5 缺少公眾參與，宣傳力度小

規(guī)劃在編制過程中，參與公眾人員多數(shù)是政府部門領(lǐng)導(dǎo)、各部門負(fù)責(zé)人或是用地項目人員，公眾百姓參與少，使編制出的土地利用總體規(guī)劃成果缺少公眾認(rèn)可，降低規(guī)劃的可信度。同時，由于宣傳力度小，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民對未來土地規(guī)劃的方向不明晰，對自己所有權(quán)土地的使用價值不了解，難以杜絕政府壟斷行為發(fā)生，降低依法合理用地意識。

2. 完善規(guī)劃體系建設(shè)的措施與建議

2.1 建立規(guī)劃動態(tài)管理系統(tǒng)

增加土地利用總體規(guī)劃的可操作性，不回避現(xiàn)實中主觀因素對規(guī)劃本身的影響，追求規(guī)劃的合理合法實施，建立規(guī)劃動態(tài)管理模式，以近期規(guī)劃為約束性規(guī)劃，形成“建立近期目標(biāo)—實現(xiàn)目標(biāo)—規(guī)劃評估修改—再建立中期目標(biāo)—實現(xiàn)中期目標(biāo)—實施—再修改”的模式，以2～3年為一個實施期，踏實做好規(guī)劃，允許定期修改，建立修改程序，完成規(guī)劃動態(tài)管理系統(tǒng)，對長期用地安排粗略估算即可。

2.2 推進(jìn)“多規(guī)合一”，提高規(guī)劃可操作性

積極響應(yīng)習(xí)總書記“一張藍(lán)圖干到底”的說法，推進(jìn)“多規(guī)合一”的理念，使國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、綜合性區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、交通規(guī)劃、水利規(guī)劃、農(nóng)牧業(yè)規(guī)劃、能源規(guī)劃等重大規(guī)劃充分融合，形成一個藍(lán)圖、一個規(guī)劃，建立健全規(guī)劃實施機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)同步審批，減少審批程序和途徑，消滅多部門各自為政的狀況，建立龐大的管理系統(tǒng)，提高規(guī)劃的可操作性。

2.3 出臺支撐性政策，建立健全規(guī)劃彈性理論

國家或自治區(qū)增加基礎(chǔ)性調(diào)研，了解地方在實施規(guī)劃過程中遇到了哪些問題，在不違背相關(guān)法律法規(guī)的情況下，出臺土地利用總體規(guī)劃實施的支撐性政策，增加規(guī)劃的可操作性，減少不必要的程序，提高地方政府對土地利用總體規(guī)劃的信任度。同時，建立健全規(guī)劃彈性理論，增加指標(biāo)使用的靈活性，改變過去圖數(shù)一致的方式 ，轉(zhuǎn)變以往的指標(biāo)分配方法，增加指標(biāo)測算參數(shù)特別是經(jīng)濟(jì)參數(shù)，引入特爾非法、權(quán)重法等。構(gòu)建以方向性為主、指標(biāo)為把控的實施性規(guī)劃 ，給規(guī)劃參與者留有一定的實施空間。另外，要順利實施彈性發(fā)展思路 ，區(qū)域或城市還必須制定一系列與彈性土地利用規(guī)劃相配套的區(qū)域彈性發(fā)展政策，即引入各種可供選擇的政策性思路，豐富對未來發(fā)展中土地利用多種可能性的描述 ，切實加強(qiáng)土地利用規(guī)劃的可實施性和有效性。

2.4 豐富土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容，增加時序規(guī)劃、潛力規(guī)劃和閑置土地規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是綜合性規(guī)劃，在對單獨用地項目判斷其是否合規(guī)時，還應(yīng)該加強(qiáng)對其影響的判斷，如占用地耕地補(bǔ)充耕地的質(zhì)量、是否使用增加掛鉤指標(biāo)，是否完成拆舊區(qū)復(fù)墾工作，復(fù)墾資金是否到位，相關(guān)區(qū)域土地節(jié)約集約利用情況等，因此可增加潛力規(guī)劃，以全面掌握對廢棄居民點和工礦廢棄地的復(fù)墾利用、農(nóng)村居民點增減掛鉤情況和土地復(fù)墾等情況。在編制土地利用總體規(guī)劃時，增加時序規(guī)劃，以完成短期目標(biāo)的用地項目安排，重點對短期的安排合理部署，測算實現(xiàn)短期目標(biāo)的各種指標(biāo)情況，堅持按照短期規(guī)劃的依法依規(guī)用地，提高規(guī)劃的可操作性。在“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)上，編制閑置土地規(guī)劃，一方面加強(qiáng)對閑置土地的了解和管理，另一方面建立閑置土地處置方案，提高閑置土地處置率，增加政府對閑置空閑地的重視，減少閑置土地的再發(fā)生。

2.5 積極健全公眾參與方式，增大宣傳力度

加大土地利用規(guī)劃宣傳力度，將規(guī)劃成果和管理制度轉(zhuǎn)化為簡明、通俗易懂的宣傳材料，通過各種媒介廣泛宣傳，強(qiáng)化社會公眾特別是各級領(lǐng)導(dǎo)依法用地的法律意識。提高各級領(lǐng)導(dǎo)對土地利用總體規(guī)劃的重視力度，避免發(fā)生“重城市規(guī)劃，輕土地利用總體規(guī)劃”現(xiàn)象，建立健全公眾參與土地利用總體規(guī)劃編制的全過程，從規(guī)劃目標(biāo)的測算開始，到最終成果的公示，都要有公眾參與其中。

2.6 建立規(guī)劃實施監(jiān)察制度，加強(qiáng)規(guī)劃實施監(jiān)管

建立規(guī)劃實施監(jiān)察制度和責(zé)任追究制度，嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)規(guī)劃實施監(jiān)管。將規(guī)劃實施情況作為地方領(lǐng)導(dǎo)人績效指標(biāo)之一。健全規(guī)劃實施監(jiān)管措施，根據(jù)規(guī)劃實施情況制定促進(jìn)規(guī)劃實施的相應(yīng)措施，適時調(diào)整規(guī)劃以滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。建立規(guī)劃實施激勵機(jī)制，制定引導(dǎo)用地者依法、依規(guī)劃合理用地的獎勵機(jī)制，落實資金出處，用經(jīng)濟(jì)手段保障規(guī)劃實施。

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