雨花臺(tái)區(qū)實(shí)施生態(tài)紅線保護(hù)工作的困難與建議

馬志偉

摘 要： 隨著黨的十八屆三中全會(huì)明確提出和新修訂《環(huán)保法》明文規(guī)定，“生態(tài)紅線”這一旨在為維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，保障國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全，在重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的最小生態(tài)保護(hù)空間的名詞概念，上升成了國(guó)家政策和法律法規(guī)。在我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要關(guān)口、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、可用土地資源日益減少的今天，科學(xué)、準(zhǔn)確劃定區(qū)域“生態(tài)紅線”為保護(hù)和進(jìn)一步放大雨花得天獨(dú)厚的生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)和效益具有積極重大意義。

關(guān)鍵詞： 雨花臺(tái)區(qū)； 生態(tài)紅線

1. 我區(qū)“生態(tài)紅線”實(shí)施現(xiàn)狀

在2013年江蘇省頒布的《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》中，劃定我區(qū)雨花臺(tái)砂礫石層自然保護(hù)區(qū)、三橋濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)區(qū)、雨花臺(tái)區(qū)烈士陵園（市直管單位）、牛首山和將軍山風(fēng)景名勝區(qū)5塊生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)域，總面積為8.582km2；在2014年南京市編制下發(fā)的《南京市生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》中，在我區(qū)省級(jí)生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)上，增加了板橋北側(cè)生態(tài)綠地（開發(fā)區(qū)城市森林）和將軍山西側(cè)生態(tài)綠地（梅山塌陷區(qū)）2塊生態(tài)綠地保護(hù)區(qū)，面積為8.3km2。全區(qū)生態(tài)紅線區(qū)域總面積16.882km2，占全區(qū)國(guó)土面積的12.56%。除雨花臺(tái)砂礫石層保護(hù)區(qū)為一級(jí)管控區(qū)（0.002km2）外，其余均為二級(jí)管控區(qū)（16.88km2）。

2014年下半年，區(qū)委、區(qū)政府在進(jìn)行細(xì)致調(diào)研基礎(chǔ)上，研究通過了我區(qū)區(qū)級(jí)生態(tài)紅線區(qū)域規(guī)劃編制工作。計(jì)劃在省、市在我區(qū)規(guī)劃的7塊16.882km2生態(tài)紅線區(qū)域基礎(chǔ)上，再編制規(guī)劃菊花臺(tái)公園、文萊風(fēng)景區(qū)、花神廟天隆寺生態(tài)綠地、鄧府山石刻園、板橋三山自然景區(qū)、蓮花湖濕地公園、花神湖青少年活動(dòng)中心、板橋生態(tài)園等8塊具有自然與人文景觀和生態(tài)防護(hù)性質(zhì)區(qū)域。并委托環(huán)保部南京環(huán)境科學(xué)研究所負(fù)責(zé)對(duì)我區(qū)生態(tài)紅線區(qū)域?qū)嵤┮?guī)劃編制工作，具體規(guī)劃方案將于2015年5月30完成。

2. 我區(qū)實(shí)開展生態(tài)紅線工作的意義

2.1 奠定了雨花發(fā)展版圖上的生態(tài)“聚寶盆”

在我區(qū)東部強(qiáng)化南站地區(qū)商業(yè)圈建設(shè)，南部加快推進(jìn)梅山、開發(fā)區(qū)城市化建設(shè)推進(jìn)，西部對(duì)接奧體新城經(jīng)濟(jì)圈，北部加快推進(jìn)軟件谷和“兩橋”建設(shè)的版圖上，這15塊省、市、區(qū)級(jí)生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)就如同15個(gè)綠色聚寶盆被安布在我們的街道（園區(qū)），這些生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)不僅鏟除了我們生態(tài)保護(hù)的“盲區(qū)”和“死角”，實(shí)現(xiàn)生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)的全覆蓋；還大大提升了所在區(qū)域的生態(tài)文化含金量，只要合理科學(xué)的保護(hù)利用好，把每一個(gè)保護(hù)區(qū)獨(dú)有的生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)資本，把它們連接起來做好規(guī)劃開發(fā)文章，打造成為雨花的生態(tài)大動(dòng)脈。

2.2 筑牢了現(xiàn)代化新城區(qū)建設(shè)的生態(tài)“防火墻”

通過劃定“生態(tài)紅線”，嚴(yán)格界定保護(hù)區(qū)邊界、樁位，把生態(tài)紅線制度同環(huán)保審批制度相結(jié)合，一級(jí)管控區(qū)嚴(yán)禁項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)，對(duì)二級(jí)管控區(qū)和區(qū)級(jí)生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)不符合保護(hù)區(qū)生態(tài)主導(dǎo)功能的新建項(xiàng)目一律禁批，對(duì)保護(hù)區(qū)周邊可能會(huì)對(duì)保護(hù)區(qū)產(chǎn)生破壞作用的項(xiàng)目一律限批，確保項(xiàng)目發(fā)展符合生態(tài)保護(hù)需求。對(duì)符合生態(tài)功能要求，有利于進(jìn)一步彰顯生態(tài)效應(yīng)，對(duì)生態(tài)環(huán)境具有反哺作用的項(xiàng)目進(jìn)行積極引導(dǎo)、支持和幫助。通過行政和司法手段，切實(shí)嚴(yán)格保護(hù)好生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)，為全區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展筑起一道堅(jiān)實(shí)的生態(tài)防火墻。

2.3 存的一些問題

區(qū)內(nèi)實(shí)施生態(tài)紅線規(guī)劃工作剛剛開展，在摸排調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)我區(qū)部分生態(tài)保護(hù)區(qū)還存在一些不到位的現(xiàn)象。以我區(qū)唯一一家一級(jí)管控區(qū)雨花臺(tái)砂礫層保護(hù)區(qū)為例進(jìn)行分析，在該保護(hù)區(qū)存在的問題也是其他保護(hù)區(qū)不同程度存在的共性問題。

（1）區(qū)界劃線不精準(zhǔn)。目前，省、市級(jí)生態(tài)紅線已經(jīng)劃定，但生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)域由于沒有明確實(shí)地具體精準(zhǔn)區(qū)域，目前均未設(shè)置生態(tài)紅線標(biāo)識(shí)牌和邊界標(biāo)志；如地處賽虹橋街道安德門社區(qū)十字崗東側(cè)雨花臺(tái)砂礫層保護(hù)區(qū)，該保護(hù)區(qū)距離江蘇省地質(zhì)勘察研究院南側(cè)圍墻外約50m，西、北至華威鋼構(gòu)廠圍墻邊，東南至拆遷區(qū)平地，總面積大約為200m2，保護(hù)區(qū)域沒有精準(zhǔn)的樁位和隔欄明確保護(hù)范圍。

（2）責(zé)任主體不明確。每一個(gè)生態(tài)紅線地塊沒有明確責(zé)任主體，生態(tài)環(huán)境能力建設(shè)工作均未開展；如國(guó)土部門是雨花臺(tái)砂礫石層地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)的主管部門，環(huán)保部門是生態(tài)保護(hù)區(qū)的監(jiān)管的監(jiān)管部門，屬地街道按屬地原則進(jìn)行具體保護(hù)管理，整治環(huán)境需要城管局負(fù)責(zé)執(zhí)行，整治完畢后建設(shè)宣傳欄、護(hù)欄等保護(hù)設(shè)施的職能牽涉到宣傳、文化等部門，這些部門各管一塊，一時(shí)難以協(xié)調(diào)，相關(guān)生態(tài)保護(hù)建設(shè)工作沒能得到有效開展。

（3）經(jīng)費(fèi)保障不到位。生態(tài)環(huán)境能力建設(shè)與生態(tài)紅線保護(hù)沒有資金來源，如對(duì)拆除中可能牽涉到安置、費(fèi)用等問題；財(cái)政這塊沒有固定保護(hù)經(jīng)費(fèi)，造成治理保護(hù)沒有經(jīng)費(fèi)保障。另外，該保護(hù)區(qū)屬一級(jí)管控區(qū)，不允許進(jìn)行任何商業(yè)開發(fā)，也就無法形成借力開發(fā)來進(jìn)行整治。

（4）保護(hù)能力不相配。我區(qū)生態(tài)保護(hù)工作面廣、量大，而與之相適應(yīng)的保障手段仍然不足，從事生態(tài)保護(hù)工作的專業(yè)人員、執(zhí)法人員相對(duì)缺乏，環(huán)保部門作為生態(tài)保護(hù)區(qū)監(jiān)管部門，執(zhí)法隊(duì)伍受限于編制約束，平時(shí)應(yīng)對(duì)工業(yè)污染防治以及水氣聲環(huán)境治理已經(jīng)捉襟見肘，根本抽不出力量進(jìn)行生態(tài)保護(hù)區(qū)的巡查保護(hù)。街道（園區(qū)）作為屬地管理的責(zé)任部門只配一名環(huán)保員，更無力從事保護(hù)區(qū)巡查保護(hù)工作。

3. 解決問題的一些建議

法規(guī)、政策的尊嚴(yán)在于執(zhí)行，執(zhí)行的前提是有制度的保障。我們?cè)谌兄鞒菂^(qū)率先制定規(guī)劃區(qū)級(jí)“生態(tài)紅線”，能否得到有效落實(shí)和執(zhí)行，關(guān)鍵在于科學(xué)到位的建好章立嚴(yán)制。

（1）建立生態(tài)紅線聯(lián)席會(huì)議和問責(zé)制度。由區(qū)政府牽頭，按照工作職能和管理權(quán)限，以條塊結(jié)合的方式，將各生態(tài)紅線區(qū)域的保護(hù)和建設(shè)職能分解到各屬地街道（園區(qū)）和各職能部門，防止出現(xiàn)職責(zé)不清九龍治水的扯皮情況。各有關(guān)部門、街道（園區(qū)）及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、利用、規(guī)劃等領(lǐng)域的專家組成生態(tài)保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，每半年召開一次聯(lián)席會(huì)議，研究重大事項(xiàng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并進(jìn)行通報(bào)點(diǎn)評(píng)考核。對(duì)失職、瀆職的行為要進(jìn)行嚴(yán)格問責(zé)，造成惡劣后果的要依法移送司法機(jī)關(guān)處理，通過嚴(yán)格；通過建立嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制，給我們每一個(gè)職能部門和屬地街道（園區(qū)）的領(lǐng)導(dǎo)干部套緊生態(tài)紅線的“緊箍咒”，要讓生態(tài)紅線成為每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部頭頂?shù)倪_(dá)摩克利斯之劍，確?！吧鷳B(tài)紅線”如同黨紀(jì)國(guó)法一樣，成為大家不敢跨越的雷池。

（2）建立生態(tài)準(zhǔn)入和補(bǔ)償制度。將生態(tài)紅線區(qū)保護(hù)要求納入環(huán)?！叭瑫r(shí)”體系，即新建、改建、擴(kuò)建的基本建設(shè)項(xiàng)目、技術(shù)改造項(xiàng)目、區(qū)域或自然資源開發(fā)項(xiàng)目，其防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用的硬性要求。把是否符合生態(tài)紅線區(qū)域生態(tài)主導(dǎo)功能要求作為項(xiàng)目環(huán)保審批的先決條件，對(duì)生態(tài)紅線區(qū)保護(hù)要求沖突的項(xiàng)目一律禁批、限批。同時(shí)，要建立生態(tài)補(bǔ)償制度。制訂完成區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施意見、技術(shù)規(guī)范和資金管理辦法等政策文件，嚴(yán)格控制生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)土地和生態(tài)資源占用，確需占用且與保護(hù)要求不沖突的，由區(qū)政府按照“占一補(bǔ)一”原則，確保紅線區(qū)面積和生態(tài)服務(wù)功能不降低。

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