PPP項(xiàng)目融資模式風(fēng)險(xiǎn)分析及防范策略

近年來(lái)各級(jí)政府愈發(fā)重視PPP項(xiàng)目，希望通過(guò)和社會(huì)資本的合作，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率，緩解地方政府的財(cái)政壓力。據(jù)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)數(shù)據(jù)顯示，截止2019年11月底，累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)9399個(gè)，投資額14.3萬(wàn)億元，落地項(xiàng)目累計(jì)6216個(gè)，落地率66.1%，開(kāi)工項(xiàng)目累計(jì)3616個(gè)，開(kāi)工率達(dá)58.2%。并且已有19個(gè)行政區(qū)的PPP項(xiàng)目支出超出財(cái)政部10%的紅線，不得不禁止新項(xiàng)目的入庫(kù)。

隨著PPP項(xiàng)目數(shù)量和資金的激增，社會(huì)資本應(yīng)合理拓寬融資渠道，保證項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)的必需資金，因而其所面臨的融資風(fēng)險(xiǎn)也在無(wú)形之中加大。由于PPP項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本方合作完成的，很多項(xiàng)目所需資金量大，而政府的補(bǔ)助僅占很小部分，有的甚至沒(méi)有政府的補(bǔ)助，資金全靠自籌，項(xiàng)目公司在籌集項(xiàng)目所需資金之時(shí)無(wú)疑會(huì)產(chǎn)生融資風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目在融資過(guò)程中所遇到的會(huì)對(duì)未來(lái)預(yù)期產(chǎn)生不確定性影響的因素就是項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目融資作為PPP項(xiàng)目順利推進(jìn)過(guò)程中至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)有效的防范，有利于規(guī)范市場(chǎng)行為，加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)對(duì)行業(yè)的監(jiān)管。

一、PPP項(xiàng)目融資模式風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)

（一）客觀性與潛在性。PPP項(xiàng)目本身固有的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，且具有不確定性，其風(fēng)險(xiǎn)何時(shí)發(fā)生，危害程度有多大都具有不確定性。由于風(fēng)險(xiǎn)通常伴隨融資活動(dòng)貫穿于整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作的各個(gè)環(huán)節(jié)，藏匿于各種變化因素的背后，只有當(dāng)滿足風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的條件時(shí)，此風(fēng)險(xiǎn)才會(huì)爆發(fā)，從潛在變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。因此，融資風(fēng)險(xiǎn)具有客觀性和潛在性的特點(diǎn)。

（二）偶然性與階段性。一般情況下，當(dāng)內(nèi)外部環(huán)境變化時(shí)，PPP項(xiàng)目融資模式風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)存在偶然性與隨機(jī)性，任何一種風(fēng)險(xiǎn)都可能隨時(shí)出現(xiàn)，若無(wú)萬(wàn)全的對(duì)策，則會(huì)影響項(xiàng)目的進(jìn)程。項(xiàng)目所處的階段不同，其融資風(fēng)險(xiǎn)也不同。設(shè)計(jì)階段，融資活動(dòng)可能會(huì)受到?jīng)Q策的影響，將面臨匯率風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)等；建設(shè)階段，融資活動(dòng)可能還要受到市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)成本增加等影響；運(yùn)營(yíng)階段，則可能要受到運(yùn)營(yíng)和維護(hù)、不能及時(shí)收回款項(xiàng)等風(fēng)險(xiǎn)的影響。

（三）復(fù)雜性與多樣性。由于PPP項(xiàng)目參與各方的復(fù)雜性，PPP項(xiàng)目在運(yùn)作過(guò)程中，受到政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的制約，彼此之間關(guān)系較為復(fù)雜，也給PPP項(xiàng)目的融資活動(dòng)帶來(lái)了復(fù)雜多樣的風(fēng)險(xiǎn)因素。PPP項(xiàng)目在融資過(guò)程中除了存在自身風(fēng)險(xiǎn)外，還受到來(lái)自市場(chǎng)、政治、自然等多方面因素的影響，因此，PPP項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)也呈現(xiàn)了多樣性的特點(diǎn)。

二、PPP項(xiàng)目融資模式風(fēng)險(xiǎn)類型

（一）政治風(fēng)險(xiǎn)。政治風(fēng)險(xiǎn)一般是指由國(guó)家政治的變化給項(xiàng)目帶來(lái)的影響程度，國(guó)家政治變化主要是指國(guó)家發(fā)生了重大政治事件或與其他國(guó)家之間的關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變。通常來(lái)說(shuō)，當(dāng)一個(gè)國(guó)家受到戰(zhàn)爭(zhēng)、國(guó)際關(guān)系變化等因素的影響可能引起主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，會(huì)造成PPP項(xiàng)目無(wú)法繼續(xù)建設(shè)或運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致資金流受到影響，企業(yè)無(wú)法收回已投資資產(chǎn)，或PPP項(xiàng)目被國(guó)家沒(méi)收兼并。政治風(fēng)險(xiǎn)大多影響的是跨國(guó)PPP項(xiàng)目，為規(guī)避此風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)可通過(guò)尋找跨國(guó)集團(tuán)合作、購(gòu)買大型保險(xiǎn)等方法來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。

（二）金融風(fēng)險(xiǎn)。金融風(fēng)險(xiǎn)主要指宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)于PPP項(xiàng)目的潛在不利影響，也稱為宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，具體包括匯率風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)和通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)三類。

1.匯率風(fēng)險(xiǎn)。匯率風(fēng)險(xiǎn)通常是指在融資過(guò)程中需要涉及跨國(guó)資金的PPP項(xiàng)目所面臨的匯率波動(dòng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。匯率的波動(dòng)可能會(huì)引起貨幣資金的貶值，增加項(xiàng)目的建設(shè)成本。外匯風(fēng)險(xiǎn)具有不可轉(zhuǎn)移性，一旦匯率波動(dòng)較大，匯率風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，很可能造成項(xiàng)目的資金鏈斷裂，并且這種風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法通過(guò)金融工具轉(zhuǎn)移，各參與方只能選擇承受其帶來(lái)的損失。

2.利率風(fēng)險(xiǎn)。利率風(fēng)險(xiǎn)是指社會(huì)資本通過(guò)向銀行借款的方式籌集資金，由于利率的波動(dòng)引發(fā)融資利息的增加或未來(lái)現(xiàn)金流量的減少的風(fēng)險(xiǎn)。由于利率分為固定利率和浮動(dòng)利率，所以PPP項(xiàng)目在融資時(shí)應(yīng)采用多種利率組合的方式以降低利率風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的影響，同時(shí)還可以通過(guò)運(yùn)用套期保值等技術(shù)來(lái)降低利率風(fēng)險(xiǎn)的影響。

3.通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)。通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)是指由于物價(jià)水平持續(xù)上升，貨幣發(fā)生貶值，從而引發(fā)項(xiàng)目成本增加的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）法律風(fēng)險(xiǎn)。法律風(fēng)險(xiǎn)通常是指由于國(guó)家相關(guān)法律體系的不完善，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)缺乏一定的保護(hù)力度，從而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性。法律風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)給項(xiàng)目帶來(lái)諸多影響，甚至?xí)?dǎo)致項(xiàng)目的失敗或終止。只有一個(gè)健全完善的法律體系才能使得PPP項(xiàng)目的參與各方在法律的約束下，各司其職，維護(hù)好長(zhǎng)期的伙伴關(guān)系，促進(jìn)項(xiàng)目的順利建成。

（四）完工風(fēng)險(xiǎn)。完工風(fēng)險(xiǎn)是指PPP項(xiàng)目在建設(shè)期內(nèi)無(wú)法按預(yù)期完工所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。順利完工的項(xiàng)目可以投入運(yùn)營(yíng)，給項(xiàng)目發(fā)起人帶來(lái)資金的回籠，預(yù)示著債權(quán)人的投資有望收回，政府的財(cái)政壓力會(huì)有所緩解。倘若項(xiàng)目不能順利完工，將面臨完工風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)參與各方都將面臨巨大的資金壓力。PPP項(xiàng)目的完工風(fēng)險(xiǎn)有無(wú)法完工風(fēng)險(xiǎn)和延期風(fēng)險(xiǎn)之分。

1.無(wú)法完工風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)法完工風(fēng)險(xiǎn)指的是由于PPP項(xiàng)目在初始設(shè)計(jì)時(shí)由于經(jīng)驗(yàn)不足、勘測(cè)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確對(duì)于項(xiàng)目的選址、設(shè)計(jì)不合理，或者建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)了嚴(yán)重的成本超支等情況，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)到一定程度時(shí)無(wú)法繼續(xù)建設(shè)下去。當(dāng)無(wú)法完工風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，發(fā)起人往往會(huì)及時(shí)止損，放棄項(xiàng)目，最終項(xiàng)目只能由政府兜底，增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.延期風(fēng)險(xiǎn)。延期風(fēng)險(xiǎn)是指由于施工單位的經(jīng)驗(yàn)不足、技術(shù)不達(dá)標(biāo)、勞動(dòng)力不足導(dǎo)致工作效率低下或者資金未能及時(shí)到位，致使項(xiàng)目不能如期完工。延期完工將導(dǎo)致項(xiàng)目不能如期投產(chǎn)，預(yù)期利潤(rùn)不能按時(shí)收回，還會(huì)增加項(xiàng)目的融資成本和利息。如果延期過(guò)長(zhǎng)，可能會(huì)導(dǎo)致成本超支嚴(yán)重，致使發(fā)起人不得不放棄此項(xiàng)目，此時(shí)的延期風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)轉(zhuǎn)為無(wú)法完工風(fēng)險(xiǎn)。

（五）人員風(fēng)險(xiǎn)與技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。人員風(fēng)險(xiǎn)是指PPP項(xiàng)目相關(guān)的工作人員專業(yè)知識(shí)比較薄弱，或具備某方面專業(yè)知識(shí)但綜合素質(zhì)難以滿足項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中對(duì)人才的需求所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)是指由于社會(huì)資本方相關(guān)專業(yè)人員綜合素質(zhì)不高或經(jīng)驗(yàn)不足，所采用的技術(shù)不夠合理、不成熟，導(dǎo)致機(jī)器設(shè)備的更換、重新改造，或通過(guò)聘請(qǐng)專業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)相關(guān)員工等增加技術(shù)方面支出的風(fēng)險(xiǎn)。

（六）其他風(fēng)險(xiǎn)。合同風(fēng)險(xiǎn)是指由于合同中所列條款不全面、權(quán)利和義務(wù)劃分不明確等因素引發(fā)合同糾紛，導(dǎo)致項(xiàng)目成本超支或項(xiàng)目停工的風(fēng)險(xiǎn)。

除此之外，PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)還包括信用風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等等。

三、PPP項(xiàng)目融資模式風(fēng)險(xiǎn)防范策略

由于我國(guó)PPP行業(yè)起步較晚，行業(yè)規(guī)范并不健全，PPP項(xiàng)目融資模式普遍存在融資困難、融資風(fēng)險(xiǎn)較高、融資成本較大等問(wèn)題，對(duì)于PPP項(xiàng)目融資模式的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理與防范迫在眉睫。

（一）完善市場(chǎng)機(jī)制。在PPP項(xiàng)目的運(yùn)作中，政府對(duì)于PPP項(xiàng)目要求掌握其控制權(quán)，占股不得少于51%，從股權(quán)結(jié)構(gòu)上來(lái)看，政府和社會(huì)資本就已經(jīng)存在不對(duì)等的現(xiàn)象。政府在引導(dǎo)社會(huì)資本自由競(jìng)爭(zhēng)，完善市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)其監(jiān)管職能。通過(guò)宏觀調(diào)控，防止市場(chǎng)失靈；通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管，不斷完善市場(chǎng)機(jī)制。如果在PPP項(xiàng)目中，政府合理適當(dāng)?shù)貙㈨?xiàng)目的控制權(quán)分散給社會(huì)資本也未嘗不是一件值得嘗試的事情。但是在放權(quán)的同時(shí)也要保護(hù)公平合理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以防出現(xiàn)壟斷的現(xiàn)象，維持良好的社會(huì)資源配置，同時(shí)增加項(xiàng)目的透明度，使得項(xiàng)目在公眾的共同監(jiān)督下進(jìn)行。政府可通過(guò)退居幕后進(jìn)行監(jiān)管的方式不斷加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的許可和監(jiān)督，通過(guò)法律手段解決項(xiàng)目的糾紛問(wèn)題，并通過(guò)政府的擔(dān)保合理的維護(hù)各方利益。

（二）拓寬融資渠道。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，PPP項(xiàng)目的融資渠道主要還是以銀行為核心的信貸活動(dòng)，其并不能從根本上解決PPP項(xiàng)目所需的巨大資金缺口，還容易造成風(fēng)險(xiǎn)過(guò)于集中，一旦銀行貸款不到位便會(huì)引發(fā)項(xiàng)目停工風(fēng)險(xiǎn)，所以，融資渠道的多元化有利于分散風(fēng)險(xiǎn)，使得交易雙方能夠互相彌補(bǔ)，優(yōu)化資源配置，一定程度上促進(jìn)項(xiàng)目的成功落地。作為項(xiàng)目公司，在融資渠道方面不應(yīng)僅局限于銀行，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)耐貙捜谫Y渠道，積極合理利用金融機(jī)構(gòu)，通過(guò)在資本市場(chǎng)上發(fā)行債券、基金、融資租賃、信托、衍生工具等方式取得項(xiàng)目所需資金。作為政府等職能機(jī)構(gòu)，可適當(dāng)建立地方PPP項(xiàng)目基金，積極和中國(guó)PPP基金對(duì)接，通過(guò)資本支持和技術(shù)援助幫助PPP項(xiàng)目公司解決融資難的問(wèn)題。

（三）完善相關(guān)法律法規(guī)制度。在我國(guó)PPP項(xiàng)目建設(shè)中，由于相關(guān)法律保障體系不健全，對(duì)于PPP項(xiàng)目的保護(hù)力度比較薄弱，無(wú)法從根本上解決PPP項(xiàng)目存在的融資風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。在沒(méi)有實(shí)體法的當(dāng)下，已有的相關(guān)規(guī)章制度無(wú)法有效解決當(dāng)下PPP市場(chǎng)中亟待解決的諸多問(wèn)題。例如，當(dāng)下PPP專家們?cè)谟懻摰臒狳c(diǎn)話題中涉及到PPP合同的歸屬問(wèn)題。傅曉認(rèn)為，只有通過(guò)PPP立法明確PPP合同屬于民法范疇還是行政法范疇，能夠從根本上解決是否能夠用平等主體經(jīng)濟(jì)方面的法律對(duì)PPP合同進(jìn)行規(guī)范。通過(guò)完善相關(guān)的法律法規(guī)制度，在約束PPP合同的同時(shí)規(guī)范和約束項(xiàng)目各參與方的行為，營(yíng)造健康良好的行業(yè)法律氛圍。

（四）完善社會(huì)資本進(jìn)退機(jī)制。健全的社會(huì)資本進(jìn)退機(jī)制有利于提高社會(huì)資本的積極性、增強(qiáng)資本的流動(dòng)性。對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，多元化的進(jìn)退機(jī)制能夠保證其在PPP項(xiàng)目中自由進(jìn)出。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，多元化的進(jìn)退機(jī)制能夠以較小的成本吸引社會(huì)資本的參與。當(dāng)項(xiàng)目發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的完工風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本不得不選擇退出時(shí)，多元化的進(jìn)入機(jī)制可以讓對(duì)此項(xiàng)目有興趣且有足夠能力將項(xiàng)目繼續(xù)下去的社會(huì)資本階段性進(jìn)入，避免財(cái)政兜底的情況出現(xiàn)。通常PPP項(xiàng)目的參與方細(xì)分有融資方、建設(shè)方、運(yùn)營(yíng)方，且各參與方在項(xiàng)目的全過(guò)程中存在階段性的需求，當(dāng)建設(shè)方不具備運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，在項(xiàng)目建設(shè)完成后會(huì)選擇階段性退出，同時(shí)經(jīng)營(yíng)方階段性進(jìn)入。

（五）積極培養(yǎng)行業(yè)專業(yè)人才。對(duì)于PPP項(xiàng)目融資模式風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管是一個(gè)對(duì)專業(yè)知識(shí)和自身素養(yǎng)要求很高的一項(xiàng)工作，它要求項(xiàng)目管理人員具備法律、財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、工程技術(shù)、管理等方面專業(yè)知識(shí)。當(dāng)項(xiàng)目管理人員不具備過(guò)硬的綜合素質(zhì)時(shí)，在PPP項(xiàng)目融資模式風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別評(píng)價(jià)時(shí)容易出現(xiàn)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)水平的誤判或遺漏。我國(guó)有許多具備法律、財(cái)務(wù)或經(jīng)濟(jì)等方面的高級(jí)管理人員，但具有綜合類知識(shí)技能的高級(jí)管理人員卻很匱乏。由于我國(guó)目前的PPP模式尚未成熟，市場(chǎng)上并未出現(xiàn)PPP專業(yè)人員的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，政府和社會(huì)資本都應(yīng)當(dāng)在PPP發(fā)展的歷程中重視對(duì)綜合性專業(yè)人才的培養(yǎng)。

（六）優(yōu)化項(xiàng)目本身。從項(xiàng)目本身來(lái)看，PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)高有以下兩個(gè)原因。一是由于其項(xiàng)目缺乏一定的吸引力和可執(zhí)行性。諸如收益率較低的存量項(xiàng)目，由于未來(lái)收益較低，無(wú)法引起社會(huì)資本的興趣和關(guān)注，吸引力較低。又如預(yù)期收益率較低的增量項(xiàng)目，根據(jù)財(cái)政部10%的規(guī)定，許多財(cái)力相對(duì)薄弱的地方政府不愿意且無(wú)力執(zhí)行此項(xiàng)目。二是項(xiàng)目簽訂的合同存在一定的不全面性，容易誘發(fā)合同風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。在項(xiàng)目合同制定時(shí)，應(yīng)聘請(qǐng)行業(yè)專家及法律顧問(wèn)就項(xiàng)目合同條款、參與方的權(quán)利和義務(wù)等方面進(jìn)行進(jìn)一步的審核與明確，避免未來(lái)因合同引發(fā)糾紛，甚至引發(fā)項(xiàng)目成本超支或項(xiàng)目停工。