后撤點(diǎn)并校時(shí)代農(nóng)村義務(wù)教育協(xié)調(diào)發(fā)展問題淺析

摘 要 受教育權(quán)是最基本的人權(quán)，而我國進(jìn)入“后撤點(diǎn)并校”時(shí)代后，農(nóng)村義務(wù)教育協(xié)調(diào)發(fā)展面臨著諸多問題。本文基于“后撤點(diǎn)并?！睍r(shí)代農(nóng)村義務(wù)教育的現(xiàn)狀，進(jìn)而指出“后撤點(diǎn)并?！睍r(shí)代農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的現(xiàn)狀，并深度剖析出現(xiàn)這樣的狀況的深層原因，基于公共產(chǎn)品理論和教育公平理論采用文獻(xiàn)研究和定量分析相結(jié)合的方法進(jìn)行探究并提出農(nóng)村義務(wù)教育資源配置等四個(gè)方面的農(nóng)村義務(wù)教育協(xié)調(diào)發(fā)展策略。

關(guān)鍵詞 “后撤點(diǎn)并?！?農(nóng)村 義務(wù)教育 協(xié)調(diào)發(fā)展

作者簡介：劉建平，中共安鄉(xiāng)縣委黨校講師，研究方向：黨的建設(shè)、社會學(xué)。

中圖分類號：G622 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.120

國務(wù)院于2012年9月頒布《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》，其主要內(nèi)容是對規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見，堅(jiān)持學(xué)校撤并應(yīng)先建后撤，保證平穩(wěn)過渡。 該文件的頒布標(biāo)志著農(nóng)村教育正在進(jìn)入“后撤點(diǎn)并校代”，也自此這一議題成為研究熱點(diǎn)。21世紀(jì)教育研究院 、丁冬和鄭風(fēng)田 ，姜榮華 、范先佐 等研究機(jī)構(gòu)和研究者取得豐碩成果。但前人的研究沒有關(guān)注到義務(wù)教育的公平層面及其本身是一種公共物品，其協(xié)調(diào)發(fā)展其實(shí)是一個(gè)公共物品公平有效供給的問題。本文試圖通過對“后撤點(diǎn)并校”時(shí)代農(nóng)村義務(wù)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的問題進(jìn)行探析，結(jié)合十八屆五中全會提出了“協(xié)調(diào)發(fā)展”的理念，提出農(nóng)村義務(wù)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的策略。

一、“后撤點(diǎn)并?！睍r(shí)代農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的概況

（一）義務(wù)教育學(xué)校持續(xù)減少

從2001年國務(wù)院頒發(fā)基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展決定開始，轟轟烈烈的“撤點(diǎn)并?！币呀?jīng)實(shí)行十幾年，期間農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校持續(xù)減少。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》（1999-2012年）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從1999年至2012年這十余年間，我國的農(nóng)村小學(xué)由46.9萬所減少到15.5萬所，減幅達(dá)66.9%，農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)由16.5萬所減少到6.3萬所，減幅達(dá)62.2%。另外，由于生源的持續(xù)減少，以及部分生源到城市的中學(xué)念書，導(dǎo)致農(nóng)村的初中學(xué)校數(shù)量也一定程度的減少。

（二）義務(wù)教育學(xué)齡人口整體下降

從整體上看，如圖1所示，我國的義務(wù)教育階段的學(xué)齡人口呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，這與我國人口結(jié)構(gòu)的整體變化有關(guān)，也改變了我國義務(wù)教育資源的配置情況。

而從城鄉(xiāng)的區(qū)別來看，如圖2所示，我國的城市和縣城的普通小學(xué)在校人數(shù)呈現(xiàn)一種逐年上升的趨勢，而農(nóng)村的普通小學(xué)在校學(xué)生數(shù)呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。農(nóng)村學(xué)齡人口數(shù)目的整體變化。農(nóng)村學(xué)齡人口的減少有兩個(gè)方面的原因：一是一直以來實(shí)施的計(jì)劃生育政策改變了人們的生育觀念，也改變了我國的人口結(jié)構(gòu)，使得新生人口數(shù)量的整體下降。二是隨著我國城市化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村人口涌入城市，許多農(nóng)村的適齡兒童跟隨父母進(jìn)入城市的中小學(xué)就讀整體上導(dǎo)致了農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)齡人口的減少。這將導(dǎo)致了農(nóng)村教育資源的各個(gè)方面都要面臨重新的配置和調(diào)整。

（三）農(nóng)村學(xué)校教師專業(yè)化水平提高

近年來，隨著教學(xué)點(diǎn)數(shù)字資源的全覆蓋政策的實(shí)施，以及鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)貼的上漲、農(nóng)村學(xué)校經(jīng)費(fèi)得到不斷的保障等因素的改善，使得農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的發(fā)展和建設(shè)取得了一定的成就，在教師的專業(yè)化水平建設(shè)上也取得了不少的成效。這體現(xiàn)在農(nóng)村學(xué)校教師自身素質(zhì)的提高，這包括農(nóng)村學(xué)校教師學(xué)歷層次的提高、擁有教師資格證的教師人數(shù)不斷增加，其原因是農(nóng)村學(xué)校教師得到了有效的專業(yè)化培訓(xùn)、教育理論和實(shí)踐能力得到不斷提高。另外，由于教師培養(yǎng)體系的完善，農(nóng)村教師選拔和聘用規(guī)則更加科學(xué)，教師的經(jīng)濟(jì)和社會地位得到不斷的提高，也在一定程度上提高了農(nóng)村學(xué)校教師的專業(yè)化水平。

（四）農(nóng)村學(xué)校面臨的資金壓力進(jìn)一步增大

在撤點(diǎn)并校之前，農(nóng)村學(xué)校的重點(diǎn)工作在于教學(xué)，即為學(xué)生提供高質(zhì)量的教學(xué)工作。但是在撤點(diǎn)并校之后，幸存下來的農(nóng)村學(xué)校學(xué)生的絕對數(shù)量增多了，住宿學(xué)生的數(shù)量也有所增加，學(xué)校需要提供更加完善的后勤服務(wù)保障學(xué)生的生活，這更加考驗(yàn)農(nóng)村學(xué)校的管理水平，也在一定程度上要求學(xué)校更加多的財(cái)政支出。學(xué)校是事業(yè)單位，資金來源只能依靠財(cái)政撥款，而財(cái)政撥款的絕大部分用于教學(xué)活動，因而在學(xué)生管理和后勤服務(wù)上的資金出現(xiàn)一定程度上的緊缺，給農(nóng)村學(xué)校帶來一定的資金壓力。而緊缺的資金也將進(jìn)一步制約農(nóng)村學(xué)校的協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

二、“后撤點(diǎn)并?！睍r(shí)代農(nóng)村義務(wù)教育協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的問題

從整體上看，“后撤點(diǎn)并?！睍r(shí)代農(nóng)村義務(wù)教育協(xié)調(diào)發(fā)展中面臨的問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）教育資源配置不均衡導(dǎo)致發(fā)展偏差

農(nóng)村義務(wù)教育協(xié)調(diào)發(fā)展要求教育資源配置得當(dāng)，但是在“后撤校并點(diǎn)”時(shí)代農(nóng)村義務(wù)教育協(xié)調(diào)發(fā)展存在教育資源配置不均衡的問題，這主要表現(xiàn)在教學(xué)設(shè)施、師資力量和教學(xué)質(zhì)量三個(gè)方面。 首先，教學(xué)設(shè)施存在差距。雖然國家在欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)加大了扶持和政策傾斜力度，對這些地區(qū)的財(cái)政投入也逐年增加，但是整體上的投入依然不足，教學(xué)設(shè)施更新緩慢，且存在一定的差距。這種差距不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)不同學(xué)校之間，還表現(xiàn)在農(nóng)村的中心校和非中心校之間。在許多農(nóng)村的普通小學(xué)，依然沒有像樣的實(shí)驗(yàn)室、圖書館和多媒體教室等現(xiàn)代教學(xué)設(shè)施。其次，師資力量存在差距。當(dāng)前許多農(nóng)村中小學(xué)的師資力量呈現(xiàn)年紀(jì)偏大、學(xué)歷偏低、教育知識結(jié)構(gòu)老化等特性，尤其是一些偏遠(yuǎn)的學(xué)校的教師往往擔(dān)任多門課程的教學(xué)任務(wù)，對自身的教學(xué)積極性產(chǎn)生了一定的影響。而恰恰相反，在一些富裕的地區(qū)，例如靠近城市的農(nóng)村區(qū)域或者城鎮(zhèn)地區(qū)的鄉(xiāng)村學(xué)校，其師資力量往往比較科學(xué)。這就出現(xiàn)了師資力量的差距。最后，教學(xué)質(zhì)量存在差距。教學(xué)質(zhì)量的差距是由多方面的原因?qū)е碌?，其中包括上述所說的師資力量存在差距，同時(shí)還包括農(nóng)村學(xué)校建制不健全、班級和年紀(jì)規(guī)模不完整、學(xué)科教育出現(xiàn)偏差等，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村學(xué)校之間的教學(xué)質(zhì)量出現(xiàn)顯著的差異。

（二）農(nóng)村學(xué)校布局不協(xié)調(diào)導(dǎo)致上學(xué)難

“撤點(diǎn)并?！闭咭蟪蜂N部分規(guī)模較小的農(nóng)村原有的中小學(xué)，使學(xué)生集中到小部分城鎮(zhèn)學(xué)校就讀，這就導(dǎo)致了在人口密度不大的農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)生上學(xué)難的問題。如果一味地以人口規(guī)模和學(xué)生數(shù)量來布局學(xué)校，就會導(dǎo)致在人口稀少的地區(qū)學(xué)生的就學(xué)半徑擴(kuò)大。就學(xué)半徑指的是學(xué)生從家里到就讀學(xué)校的地理路徑距離，就學(xué)半徑越大意味著學(xué)生在上學(xué)路途中花費(fèi)更多的時(shí)間和精力，增加了學(xué)生的就讀成本。因此，有研究表示，大規(guī)模的“撤點(diǎn)并?！敝髮?dǎo)致了小學(xué)生的就學(xué)半徑出現(xiàn)大幅度地增高，農(nóng)村小學(xué)的布局發(fā)生改變調(diào)整以后，它的服務(wù)半徑從以往的5公里變成了10多公里，甚至還有的達(dá)到20公里。 就學(xué)半徑的擴(kuò)大無疑增加了農(nóng)村地區(qū)學(xué)生上學(xué)的難度，導(dǎo)致了新一輪輟學(xué)潮，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2008年到2010年，全國小學(xué)輟學(xué)率由5.99%上升到8.8%。 另外，由于就學(xué)半徑的擴(kuò)大，許多農(nóng)村的中小學(xué)生不得不借助一些簡陋的交通來減少上學(xué)路中的時(shí)間，這又增加了學(xué)生上學(xué)途中的安全隱患。前幾年媒體頻繁報(bào)道的校車安全事件就是一個(gè)很好的證明。

（三）農(nóng)村義務(wù)教育公共服務(wù)能力低下難保教育質(zhì)量

農(nóng)村義務(wù)教育公共服務(wù)能力指的是農(nóng)村以教育主管部門為主體的公共服務(wù)主體為農(nóng)村義務(wù)教育的提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品，以滿足農(nóng)村義務(wù)教育客體的需求的技能和技術(shù)，它包含了農(nóng)村義務(wù)教育賴以發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施、軟文化環(huán)境等方方面面。而在實(shí)際上，農(nóng)村義務(wù)教育公共服務(wù)能力低下表現(xiàn)在沒有規(guī)范的公共圖書館、博物館、書店等等，也沒有完善的義務(wù)教育文化發(fā)展體系。因此，由于農(nóng)村義務(wù)教育公共服務(wù)能力低下而導(dǎo)致了農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量比不上城市義務(wù)教育質(zhì)量。與城市的義務(wù)教育質(zhì)量相比，農(nóng)村的義務(wù)教育質(zhì)量仍然處于一個(gè)相對落后的水平。我們知道城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小基礎(chǔ)教育在城鄉(xiāng)的差距是協(xié)調(diào)發(fā)展理念的內(nèi)在要求。

（四）農(nóng)村不同群體之間的義務(wù)教育接受能力不協(xié)調(diào)導(dǎo)致不公平

農(nóng)村義務(wù)教育協(xié)調(diào)發(fā)展不僅強(qiáng)調(diào)在不同區(qū)域和校際之間實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，也要求在農(nóng)村內(nèi)部不同群體之間實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的協(xié)調(diào)發(fā)展。我們知道在農(nóng)村分為不同的群體，有的經(jīng)濟(jì)社會地位較高，不僅能夠保證了在學(xué)校的義務(wù)教育，還能提供更加完善的家庭教育作為義務(wù)教育的補(bǔ)充。但是當(dāng)前也有部分農(nóng)村的弱勢群體連溫飽都還沒解決，連其子女正常的學(xué)校義務(wù)教育都無法得到保證，因此也談不上作為義務(wù)教育補(bǔ)充的家庭教育。這往往容易導(dǎo)致農(nóng)村適齡兒童在義務(wù)教育階段在學(xué)業(yè)和價(jià)值觀培養(yǎng)上出現(xiàn)偏差，隱形的教育不公平在義務(wù)教育過程中開始出現(xiàn)。

三、“后撤點(diǎn)并?！睍r(shí)代農(nóng)村義務(wù)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的策略

（一）優(yōu)化農(nóng)村義務(wù)教育資源配置

促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育協(xié)調(diào)發(fā)展，就要整合農(nóng)村義務(wù)教育資源，優(yōu)化配置，形成科學(xué)有效的教育資源配置格局。因此，可以對省級教育經(jīng)費(fèi)的之處結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，重點(diǎn)面向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困和民族地區(qū)傾斜，公平合理地配置教育資源，加快縮小城鄉(xiāng)、校際教育發(fā)展差距，不斷對農(nóng)村學(xué)校的教學(xué)設(shè)施進(jìn)行更新和補(bǔ)充，讓農(nóng)村義務(wù)教育階段的學(xué)生也能享受到高質(zhì)量的教學(xué)設(shè)施。針對農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校師資力量薄弱的問題，地方教育部門要統(tǒng)籌教師資源，重視農(nóng)村學(xué)校師資隊(duì)伍的建設(shè)，適當(dāng)提高條件艱苦的農(nóng)村教師的待遇，全面提升農(nóng)村學(xué)校教師的業(yè)務(wù)水平，最終實(shí)現(xiàn)師資力量的合理配置。本文認(rèn)為，越是條件艱苦地方的農(nóng)村教師越應(yīng)當(dāng)享受到更加完善和優(yōu)越的福利待遇，從而可以吸引優(yōu)秀的教師在農(nóng)村學(xué)校生根發(fā)展，扎根下去為農(nóng)村義務(wù)教育做出貢獻(xiàn)。把農(nóng)村學(xué)校的教師送至城市優(yōu)質(zhì)學(xué)校進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)，也是提高農(nóng)村教師水平的有效途徑。農(nóng)村學(xué)校師資力量提升了，農(nóng)村學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量自然會上升。當(dāng)然并不是說師資力量是影響教學(xué)質(zhì)量的唯一因素，但高質(zhì)量的師資力量起碼能在很大程度上帶動農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量的提升。

（二）科學(xué)合理規(guī)劃布局農(nóng)村學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)

我們知道，不合理的農(nóng)村學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)的布局，不僅會導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育資源配置不得當(dāng)，發(fā)展不均衡，也會帶來農(nóng)村學(xué)生上學(xué)難的問題，進(jìn)而帶來農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題。事實(shí)上，農(nóng)村的小規(guī)模學(xué)校不僅不是合理的，還存在長期存在的必要，不僅因?yàn)檗r(nóng)村適齡兒童和班級規(guī)模的不斷變小，也因?yàn)檗r(nóng)村的人口分散和交通不便，不可能大規(guī)模建設(shè)學(xué)校，只有保留小規(guī)模學(xué)校才能很好地保障每一位農(nóng)村兒童受教育的權(quán)利。 因此，需要重新科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)的布局，盡量縮小路途遙遠(yuǎn)的農(nóng)村學(xué)生的就學(xué)半徑，減少上學(xué)途中花費(fèi)的時(shí)間成本和金錢成本。如果有必要復(fù)校復(fù)點(diǎn)的，可以在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，加大對復(fù)建的農(nóng)村學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)的財(cái)政支持。在無法不能恢復(fù)學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)的地區(qū)，加大對學(xué)校和學(xué)生的支持力度，完善校車和校園安全管理。

（三）提供農(nóng)村義務(wù)教育公共服務(wù)能力

針對農(nóng)村義務(wù)教育公共服務(wù)能力低下的問題，需要完善農(nóng)村公共文化服務(wù)體系，以提高服務(wù)效能，進(jìn)而構(gòu)建完善的農(nóng)村義務(wù)教育公共文化服務(wù)體系。首先，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給觀念，破除政府是唯一的公共服務(wù)供給方的做法，采取保證農(nóng)村義務(wù)公共服務(wù)綜合收益、成本與風(fēng)險(xiǎn)等多樣的激勵措施吸引市場和社會主體參與農(nóng)村公共服務(wù)的供給，提高農(nóng)村義務(wù)教育公共服務(wù)的供給效率。其次，靈活應(yīng)用PPP模式引入市場機(jī)制，鼓勵市場和社會主體以靈活的方式參與供應(yīng)農(nóng)村義務(wù)教育公共服務(wù)，突破體制機(jī)制和行政邊界的約束作用，進(jìn)行跨區(qū)越、跨部分的資源動員，從而健全完善了基本均等的農(nóng)村義務(wù)教育公共服務(wù)體系，促進(jìn)廣大農(nóng)村適齡兒童享有高質(zhì)量的公共服務(wù)。

（四）加大農(nóng)村弱勢群體義務(wù)教育扶持力度

教育公平理論認(rèn)為，每個(gè)人都享有公平平等的受教育的權(quán)利，要求在教育的起始階段、過程和結(jié)果都是平等的。因此，針對農(nóng)村弱勢群體接受義務(wù)教育不協(xié)調(diào)的問題，需要地方政府出臺和落實(shí)各項(xiàng)救濟(jì)政策，切實(shí)保障農(nóng)村弱勢群體學(xué)生接受到高質(zhì)量的義務(wù)教育。這就需要加大政府對農(nóng)村貧困學(xué)生的幫扶和助學(xué)的力度，高度關(guān)注貧困家庭、殘疾人家庭的子女和留守兒童的教育問題。要建立健全以政府為主導(dǎo)的、社會力量充分參與、學(xué)校聯(lián)動的扶貧助學(xué)機(jī)制，對弱勢群體學(xué)生的義務(wù)教育不僅要實(shí)行資金上的補(bǔ)助和優(yōu)惠，還要施加更多的生活和成才上的幫助，從而保證每個(gè)受教育者都能享受到同等的教育機(jī)會和權(quán)力，進(jìn)而讓所有接受教育者共享教育改革發(fā)展的成果。

注釋：

國務(wù)院辦公廳.關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見.國辦發(fā)[2012]48.2012- 09-07.

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