延邊朝鮮族自治州立法質(zhì)量提高途徑研究

摘 要 立法質(zhì)量強(qiáng)調(diào)立法的科學(xué)化、現(xiàn)代化，立法質(zhì)量的提高是一個(gè)國(guó)家法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。延邊朝鮮族自治州作為民族自治地方，在立法上存在自己的特色。本文結(jié)合延邊朝鮮族自治州的實(shí)際，得出其立法質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和延邊州相關(guān)實(shí)際，可得出延邊州在立法中存在的問(wèn)題。延邊州應(yīng)通過(guò)突出民族特色等措施，提高立法質(zhì)量，推進(jìn)社會(huì)主義民主法治進(jìn)程。

關(guān)鍵詞 延邊朝鮮族自治州 立法質(zhì)量 評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn) 提高途徑

作者簡(jiǎn)介：楊永征，延邊大學(xué)法學(xué)院本科生。

中圖分類(lèi)號(hào)：D633 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.071

一、概述

若從字義上理解，立法質(zhì)量則可單純的解釋為“立法工作的優(yōu)劣程度”或“由立法工作產(chǎn)生的立法結(jié)果的優(yōu)劣程度”。但實(shí)際上，若單論某一立法工作或結(jié)果的好壞，則范圍過(guò)于狹窄。因此，從更廣義的角度考慮，立法質(zhì)量還應(yīng)從其根本目的與作用出發(fā)，考察其法律屬性與社會(huì)屬性，即立法活動(dòng)與結(jié)果是否滿足了其對(duì)于服務(wù)人民、管理社會(huì)等功能發(fā)揮作用的需要，是否符合了立法的根本目的與要求。

我國(guó)的民族區(qū)域自治制度已經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)期的實(shí)踐和發(fā)展，已經(jīng)取得了一定的成績(jī)，但是由于我國(guó)依處于社會(huì)主義初級(jí)階段，法制建設(shè)仍不夠完善，因此在民族自治地方立法質(zhì)量上也存在著許多問(wèn)題。諸如立法無(wú)法體現(xiàn)民族個(gè)性，內(nèi)容繁復(fù)沒(méi)有針對(duì)性，在形式上不夠規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，以及存在制定和修改相關(guān)法律不夠及時(shí)，立法后反饋制度不夠完善等問(wèn)題。這些問(wèn)題都導(dǎo)致民族自治地方立法的質(zhì)量較低，無(wú)法發(fā)揮其立足于民族地方個(gè)性促進(jìn)地方發(fā)展解決社會(huì)矛盾的作用，一定程度上阻礙了民族自治地方自治權(quán)的行使，給民族區(qū)域自治制度的順利實(shí)行和民族團(tuán)結(jié)、國(guó)家和平統(tǒng)一發(fā)展帶來(lái)阻礙。民族自治地方立法作為社會(huì)主義立法體系的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)?shù)玫酵戎匾?，只有提高立法質(zhì)量，我國(guó)才能團(tuán)結(jié)各族人民，在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的道路上不斷前進(jìn)。

二、延邊朝鮮族自治州立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

（一）合法性標(biāo)準(zhǔn)

在立法工作中，最基本的即為立法的合法性。這是因?yàn)?，一部質(zhì)量上乘的法律，首先必須是一部合法的立法。延邊州作為民族自治地方，立法的合法性的體現(xiàn)則更為明顯，自治條例、單行條例和變通或補(bǔ)充規(guī)定無(wú)一不體現(xiàn)出立法合法性的要求，其均是在《憲法》、《立法法》等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的細(xì)化規(guī)定、變通規(guī)定或者補(bǔ)充規(guī)定。因此，延邊州在立法工作中，必須在合法的基礎(chǔ)之上，進(jìn)行符合民族特色的，適應(yīng)本地方實(shí)際的立法，而非無(wú)根據(jù)的進(jìn)行立法工作。具體來(lái)說(shuō)，延邊州在在立法時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守的標(biāo)準(zhǔn)包括以下幾點(diǎn)：1.立法行為有符合法律的授權(quán)；2.立法內(nèi)容符合法律規(guī)定；3.立法的程序符合法律規(guī)定。

（二）民主性標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)是人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，要想做到提高立法的質(zhì)量，必然要有公眾中的參與以及全方位的關(guān)注人民群眾的利益。延邊州作為少數(shù)民族自治州，尤其應(yīng)當(dāng)關(guān)注人民群眾的利益，關(guān)注朝鮮族群眾的需求，同時(shí)也關(guān)注州內(nèi)其他民族的利益，做到廣大人民群眾利益的兼顧和平衡。立法的民主性標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：1.立法工作要有人民群眾的參與：在立法工作會(huì)議中必須有廣大人大代表的參與和決議。2.立法過(guò)程中的程序要具有民主性：人民群眾還應(yīng)當(dāng)采取人民群眾更加便捷的方式進(jìn)行參與，從而加強(qiáng)人民群眾在立法中的實(shí)質(zhì)參與。3.要完善人民群眾參與立法的相關(guān)制度：立法公眾參與制度等制度的健全和完善是延邊州民主性立法的重要環(huán)節(jié)。

（三）實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)

立法的實(shí)效是立法者的意圖和期望直接作用于人們的現(xiàn)實(shí)生活所產(chǎn)生的實(shí)際影響。能夠產(chǎn)生實(shí)際效果并且能夠解決實(shí)際問(wèn)題的立法才是高質(zhì)量的立法，因此在立法的過(guò)程當(dāng)中，必須強(qiáng)調(diào)立法實(shí)際效果的重要性。延邊州在對(duì)于相關(guān)法律作出變通規(guī)定時(shí)尤其要注重此點(diǎn)，這也是民族自治地方妥善行使立法自治權(quán)的體現(xiàn)。立法的實(shí)效性應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：1.立法能否恰當(dāng)處理相關(guān)法律關(guān)系，因此如果一部法律不能有效解決相關(guān)矛盾，則其無(wú)論其有多么華麗的法律術(shù)語(yǔ)都不能體現(xiàn)立法的實(shí)效性。2.立法是否能夠保障公民權(quán)利：法律應(yīng)當(dāng)具有對(duì)公民相關(guān)權(quán)利保障的功能，否則，則表明該項(xiàng)立法缺乏實(shí)效性。3.立法具有可操作性和可行性：一部高質(zhì)量的立法必須在民族自治地方具有很強(qiáng)的操作性并且能夠很有效的實(shí)行。

三、延邊朝鮮族自治州在立法中存在的問(wèn)題

（一）立法中體現(xiàn)延邊朝鮮族民族特色不明顯

民族特色作為民族自治地方之靈魂，在立法中體現(xiàn)出民族特色也是少數(shù)民族地方立法工作的重要環(huán)節(jié)。如果民族自治地方的立法不具備相應(yīng)的民族特色，民族立法則難以推動(dòng)民族自治地方的有效發(fā)展。延邊州作為民族自治地方，在現(xiàn)行的民族立法中，存在著體現(xiàn)民族特的許多方面，在立法工作中以一定程度上能夠體現(xiàn)，但是仍然存在缺乏民族特色甚至民族特色缺失的現(xiàn)象。

具體的民族特色未能夠表現(xiàn)在法律條文之中：朝鮮族是能歌善舞的民族，扇子舞、象帽舞等都是朝鮮族人民的特色舞蹈，而且朝鮮族人民非常愛(ài)整潔，注重打扮，講究禮儀。朝鮮族人民獨(dú)具一格的飲食民俗也聲名遠(yuǎn)揚(yáng)，以醬、烤肉等為代表的傳統(tǒng)食物，同時(shí)，跳板、蕩秋千、拔河等娛樂(lè)活動(dòng)也為朝鮮族人民所喜愛(ài)。但是，朝鮮族人民的民族特色卻沒(méi)有在現(xiàn)行的法律中得到充分的體現(xiàn)，在延邊州現(xiàn)行的單行條例中，只有《延邊朝鮮族自治州文化工作條例》是針對(duì)朝鮮族相關(guān)文化所制定的法律，但是對(duì)于上述的民族特色的文化財(cái)產(chǎn)卻并沒(méi)有明確的規(guī)定。

（二）立法工作公眾參與不足，立法聽(tīng)證制度較為落后

延邊州在制定與修改民族自治條例、單行條例等相關(guān)立法工作的過(guò)程中，較好的協(xié)調(diào)了立法的公眾參與的問(wèn)題，并且也初步建立起了立法公眾參與制度，但是立法公眾參與方面仍然存在較多問(wèn)題：

第一，立法公開(kāi)不夠全面。延邊州在法律制定和修改時(shí)，并沒(méi)有公布人們更為關(guān)心的立法目的和有關(guān)的詳細(xì)的審議草案的會(huì)議文件，這使得公眾不能夠全面的了解法律的制定，因此也并沒(méi)有對(duì)立法工作進(jìn)行全面公開(kāi)。

第二，立法公眾參與的程序不健全。延邊州在1993年和1995年制定和修改的《延邊朝鮮族自治州人民代表大會(huì)制定自治法規(guī)的若干規(guī)定》中均對(duì)立法的公眾參與進(jìn)行了規(guī)定，但是相關(guān)條款均是概括性和宏觀性的，對(duì)于公民參與立法進(jìn)行的具體程序并沒(méi)有做出規(guī)定，這樣導(dǎo)致延邊州立法機(jī)關(guān)在公眾參與的程序方面有較大的自由裁量權(quán)，不利于公民有效的進(jìn)行立法參與。

第三，立法聽(tīng)證制度比較落后，立法反饋機(jī)制不健全。雖然延邊州在物業(yè)管理、環(huán)境保護(hù)等方面均建立了比較完善的聽(tīng)證制度，但是在立法方面，聽(tīng)證卻并沒(méi)有得到充分的適用，并且在近十年的立法工作中幾乎并未舉辦聽(tīng)證會(huì)。同時(shí)，立法缺乏反饋機(jī)制也是延邊州立法的問(wèn)題之一。

（三）立法的實(shí)效性差，可操作性不足

立法的實(shí)效性是檢驗(yàn)立法質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，也對(duì)法律的修改和廢止有重要的引導(dǎo)作用。延邊州的民族立法無(wú)論是在行政行為、司法活動(dòng)，還是州內(nèi)的廣大人民群眾行使權(quán)利履行義務(wù)的過(guò)程中，都應(yīng)該得到適用和實(shí)施。

但是，從現(xiàn)實(shí)的法律實(shí)施情況來(lái)看，由于延邊州的立法本身存在著質(zhì)量不高的問(wèn)題，同時(shí)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)法律實(shí)施的意識(shí)不強(qiáng)，公民法律意識(shí)淡薄等問(wèn)題，導(dǎo)致延邊州立法存在法律的適用和實(shí)施不充分的問(wèn)題，延邊以及其他民族自治地方均存在法律未能全面實(shí)施的問(wèn)題。問(wèn)題主要表現(xiàn)為：1.延邊州也存在重立法、輕實(shí)施的問(wèn)題，比較注重法律條文的制定，但是并沒(méi)有把法律的實(shí)施提高到與法律制定同等的高度來(lái)重視。2.缺乏質(zhì)量較高的與民族區(qū)域自治法相配套的民族立法，民族區(qū)域自治法比較強(qiáng)調(diào)原則性規(guī)定和宏觀的概括，但是延邊州沒(méi)有足夠的與民族區(qū)域自治法相配套的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)行補(bǔ)充和具體規(guī)定，導(dǎo)致法律不能夠有效實(shí)施。

四、延邊州立法質(zhì)量提高途徑

（一）立足民族特色，將民族特色融入相關(guān)立法中

延邊州作為民族自治地方，在立法中應(yīng)該充分發(fā)揮民族地方特色的作用。在同憲法法律法規(guī)等不發(fā)生沖突的情況之下，立足特色是民族自治地方提高立法質(zhì)量的重要途徑之一。立法充分發(fā)揮民族特色，不僅是口號(hào)型的號(hào)召，還應(yīng)當(dāng)有更多的相關(guān)配套設(shè)施進(jìn)行配合，通過(guò)立法技術(shù)的提高，進(jìn)一步促進(jìn)立法質(zhì)量的提高。民族特色融入立法之中，主要體現(xiàn)在立法的自治性、民族性以及創(chuàng)造性，僅僅以延邊州命名的法律卻未體現(xiàn)出任何特色的法律是沒(méi)有靈魂的。

具體來(lái)說(shuō)，其一，應(yīng)當(dāng)對(duì)某些涉及朝鮮族傳統(tǒng)文化的法律法規(guī)與現(xiàn)代化結(jié)合，賦予其民族特色。通過(guò)將傳統(tǒng)體育與現(xiàn)代化相適應(yīng)的民族特色結(jié)合，促進(jìn)傳統(tǒng)體育新發(fā)展的立法工作的開(kāi)展。其二，應(yīng)當(dāng)將其融入立法之中，不應(yīng)當(dāng)是只有宏觀性的規(guī)定而應(yīng)當(dāng)將相關(guān)規(guī)定具體化。因此，在立法中，延邊州要堅(jiān)持民族特色的具體化，如在《延邊朝鮮族自治州文化工作條例》中，對(duì)于民族特色的文化財(cái)產(chǎn)進(jìn)行具體、全面并明確的規(guī)定。

（二）促進(jìn)公眾的立法參與，健全立法信息公開(kāi)制度

立法相關(guān)信息的公開(kāi)是立法民主化的重要環(huán)節(jié)，若沒(méi)有相關(guān)立法信息的公開(kāi)，無(wú)法全面有效的掌握相關(guān)法律的具體立法情況，也無(wú)法全面的促進(jìn)公民的公眾參與。延邊州應(yīng)當(dāng)在立法實(shí)踐過(guò)程中，建立健全延邊州立法公開(kāi)制度，并認(rèn)真聽(tīng)取各族群眾的立法參與的建議，努力做到立法公眾參與的民族平衡。其次，在建立健全立法公開(kāi)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)更加全面的貫徹配套政策，即應(yīng)當(dāng)積極宣傳立法信息公開(kāi)的相關(guān)問(wèn)題，通過(guò)多種途徑，例如通過(guò)信息媒體，社區(qū)宣傳等，使得信息公開(kāi)相關(guān)制度落到實(shí)處。同時(shí)要注重對(duì)于社會(huì)弱勢(shì)群體的保護(hù)。

（三） 完善立法反饋制度，注重實(shí)效

立法的成效，不僅體現(xiàn)在立法技術(shù)、法律的調(diào)整范圍上，而應(yīng)當(dāng)更多體現(xiàn)在法律的實(shí)施工程中，所出現(xiàn)的各種成就和缺陷，因此立法反饋機(jī)制尤為重要。沒(méi)有立法反饋，就會(huì)在法律實(shí)施的過(guò)程中缺少對(duì)法律存在缺陷的有效解決，無(wú)法從促進(jìn)社會(huì)關(guān)系的有效調(diào)整和社會(huì)糾紛的有效解決。因此，延邊州應(yīng)當(dāng)健全立法后信息反饋機(jī)制，促進(jìn)延邊州立法的持續(xù)健康發(fā)展。延邊州在實(shí)施立法反饋機(jī)制時(shí)應(yīng)當(dāng)采用不同民族問(wèn)卷調(diào)查等方式，通過(guò)對(duì)朝鮮族和其他民族對(duì)立法問(wèn)題的反饋，找出立法中存在的不合時(shí)宜或者存在瑕疵的環(huán)節(jié)，予以解決。立法后的反饋不僅要在廣大的社區(qū)居民中試試，也要通過(guò)對(duì)專(zhuān)業(yè)人士的咨詢，以專(zhuān)業(yè)的角度進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的反饋。通過(guò)廣大居民和專(zhuān)業(yè)人士的結(jié)合，促進(jìn)延邊州立法后反饋機(jī)制的有效實(shí)施。

綜上所述，延邊州立法途徑的提高需要結(jié)合立法質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的要求，結(jié)合延邊州的具體實(shí)際，深入分析影響立法質(zhì)量提高的問(wèn)題，從而得出可行的解決途徑。在立法過(guò)程，要凸顯民族特色，充分發(fā)揮民族自治地方的民族特性，使得民族傳統(tǒng)文化在立法中得到體現(xiàn)并與現(xiàn)代化結(jié)合；在法律實(shí)施的過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)要及時(shí)洞察相關(guān)法律問(wèn)題，及時(shí)修改相關(guān)法律，并做好立法后評(píng)估，注重實(shí)施效果。延邊州經(jīng)過(guò)幾十年的立法，立法技術(shù)逐漸完善，立法質(zhì)量顯著提高，相信延邊州立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中會(huì)不斷突破困難，提高立法質(zhì)量，促進(jìn)延邊州民主法制建設(shè)的持續(xù)發(fā)展。

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