工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪的易發(fā)環(huán)節(jié)和預(yù)防對策研究

摘 要 本文主要就工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪的易發(fā)環(huán)節(jié)和預(yù)防對策進行分析研究。其易發(fā)環(huán)節(jié)主要集中在招標投標、設(shè)計及變更設(shè)計、規(guī)劃審批、建筑材料設(shè)備采購、施工和竣工六大環(huán)節(jié)。本文認為預(yù)防對策應(yīng)從兩大方面著手：一是著重于易發(fā)環(huán)節(jié)建立完善的犯罪預(yù)防制度，二是重視工程建設(shè)企業(yè)內(nèi)部控制和國家監(jiān)管、法律調(diào)整的配合。

關(guān)鍵詞 工程建設(shè) 職務(wù)犯罪 易發(fā)環(huán)節(jié)

基金項目：東南大學(xué)基于教師科研的大學(xué)生科研訓(xùn)練計劃“工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪預(yù)防制度體系研究”的研究成果。（ 項目編號： T16252001 ；項目主持人：李川，東南大學(xué)法學(xué)院副教授）

作者簡介：謝京桐，東南大學(xué)法學(xué)院，本科生，研究方向：工程法。

中圖分類號：D924.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.033

一、易發(fā)環(huán)節(jié)

工程項目從設(shè)想、決策研究、設(shè)計、建造、使用，直到項目報廢所經(jīng)歷的生命周期，通常包括項目的決策階段、實施階段和使用階段。對于工程建設(shè)企業(yè)來說，職務(wù)犯罪主要集中在項目的實施階段。本文將遵循項目建設(shè)的先后順序來具體分析工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪的易發(fā)環(huán)節(jié)。

（一）規(guī)劃審批環(huán)節(jié)

規(guī)劃審批是工程建設(shè)中非常重要的一個環(huán)節(jié)。城市規(guī)劃行政主管部門對建設(shè)用地或建設(shè)工程核準發(fā)放建設(shè)項目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證是工程項目投入建設(shè)的基礎(chǔ)。尤其是建設(shè)工程規(guī)劃許可證，是有關(guān)建設(shè)工程符合城市規(guī)劃要求的法律憑證，而且與用地和容積率息息相關(guān)。某些工程建設(shè)企業(yè)為了謀取更高的經(jīng)濟效益而對城市規(guī)劃行政主管部門的工作人員行賄，這是滋生腐敗的重要環(huán)節(jié)之一。

（二）招標投標環(huán)節(jié)

重大工程建設(shè)項目實行招投標制度，目的是經(jīng)過考評確定性價比最高的施工單位。由于建筑行業(yè)競爭激烈，導(dǎo)致招投標環(huán)節(jié)成為最容易發(fā)生權(quán)錢交易犯罪的環(huán)節(jié)。在招標投標環(huán)節(jié)存在諸多風(fēng)險點，具體集中在公開發(fā)布招標公告前、資格預(yù)審評審、開標、評標、定標這五個節(jié)點上。首先是規(guī)避招標規(guī)定，對一些屬于應(yīng)當招標范疇的工程項目不采取招標的方式、將項目化整為零或者虛假招標。其次，招標人在編制招標公告、資格預(yù)審文件、招標文件等過程中，以不合理的條件限制、排斥投標人，或者違規(guī)設(shè)置不合理的廢標條款，排斥潛在投標人。再次，某些單位不按規(guī)定在相應(yīng)的媒體發(fā)布招標公告、私自縮短公告時間，有意規(guī)避投標人的公平競爭。另外，在評標時招標人有傾向性地選擇專家，故意泄露專家名單，造成、促成或者存在評標專家收受投標人好處從而進行傾向性評標等情形。最后，發(fā)出中標通知書的階段，某些招標故意人不按評標委員會推薦的中標候選人順序確定中標人。

（三）設(shè)計及變更設(shè)計環(huán)節(jié)

工程建設(shè)的設(shè)計環(huán)節(jié)因關(guān)系到工程費用而成為職務(wù)犯罪的高發(fā)環(huán)節(jié)。工程建設(shè)企業(yè)沒有嚴格把關(guān)，致使一些工程項目的設(shè)計環(huán)節(jié)“口徑”過寬：項目在規(guī)劃前就進行設(shè)計、設(shè)計時不嚴格遵守設(shè)計程序等等。其中變更設(shè)計尤為突出，其主要分為施工單位、設(shè)計單位、建設(shè)單位提出的設(shè)計變更三種情形。施工單位提出設(shè)計變更，往往存在兩種情況：一是施工單位低價中標，因此希望通過不合理變更增加工作量從而獲得利潤；二是施工單位企圖用設(shè)計變更掩蓋工程質(zhì)量問題。設(shè)計單位提出變更，也存在兩種情況：一是設(shè)計單位與施工單位串通，故意提出設(shè)計變更；二是設(shè)計單位希望以此掩蓋設(shè)計質(zhì)量問題。無論是施工單位和設(shè)計單位提出的設(shè)計變更，還是建設(shè)單位自身提出設(shè)計變更，都需要經(jīng)過建設(shè)單位等有關(guān)部門審批。因此，建設(shè)單位、設(shè)計單位審批不嚴格都有可能產(chǎn)生負面結(jié)果。此外，建設(shè)單位與施工單位串通，故意提出設(shè)計變更的情況也應(yīng)當警惕。

（四）建筑材料設(shè)備采購環(huán)節(jié)

工程建設(shè)中幾乎每個環(huán)節(jié)都涉及材料采購，除此之外，工程建設(shè)企業(yè)本身的運行也需要辦公設(shè)備采購。材料設(shè)備采購的各步驟中，選擇供貨單位、進行合同談判、履行采購合同、物品的入庫和保管都是職務(wù)犯罪的高發(fā)階段。一是某些采購人收受潛在供貨單位的錢物，將不符合條件的供應(yīng)商確定為供貨單位；或者不經(jīng)過公開比選，直接將辦公用品、服務(wù)采購訂單交給利益相關(guān)企業(yè)實施。二是采購人索要、收受供貨單位錢物、回扣，提高采購價格、降低采購標準。三是在履行采購合同時，采購人接受供貨單位不符合合同要求的標的物。四是采購人將物品私自截留，不入庫，或搞小倉庫。五是保管人對入庫物品不列保管臺帳，監(jiān)守自盜。此外，在涉及通過招投標方式進行建筑材料設(shè)備采購中，又會出現(xiàn)規(guī)避正常招投標和公平競爭的行為，可以參照上述關(guān)于招標投標環(huán)節(jié)的情況分析，這里不再贅述。

（五）施工環(huán)節(jié)

1.發(fā)包分包。當前我國有多種發(fā)包分包模式，主要包括：項目總承包的模式，平行發(fā)包模式，設(shè)計、施工總分包的模式，施工總承包管理模式等。其中設(shè)計、施工總分包的模式最為常見：業(yè)主將工程項目設(shè)計和施工任務(wù)分別發(fā)包給一個設(shè)計總承包和一個施工總承包，而設(shè)計、施工總承包再次將工程分包給多個不同的設(shè)計方和施工方，并從中賺取差價。這就可能出現(xiàn)層層轉(zhuǎn)包、違法分包、施工中偷工減料等問題。一方面，施工單位可能對不在投標文件約定分包范圍的分包項目進行分包，把部分工程切割后指定單位實施。另一方面，總包方可能直接指定或強行推薦與已有利益關(guān)系的單位分包工程，甚至允許無專業(yè)資質(zhì)單位承擔(dān)分包任務(wù)。此外，工程項目管理人員虛報工程量，或者勾結(jié)、賄賂工程造價咨詢單位，從而侵占材料設(shè)備、侵吞差價。

2.監(jiān)理。在工程的質(zhì)量控制、安全檢查、工程計量等涉及工程質(zhì)量和生產(chǎn)安全的環(huán)節(jié)，一些監(jiān)理人員放松監(jiān)管，不能嚴格執(zhí)行國家的相關(guān)規(guī)定。一些施工單位向監(jiān)理人員、建設(shè)單位的負責(zé)人行賄，致使監(jiān)理人員對工程的質(zhì)量問題或作業(yè)人員的不規(guī)范操作持放任態(tài)度，增加安全隱患和工程漏洞。此外，一些監(jiān)理單位空有其名、轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)，并沒有履行監(jiān)理合同規(guī)定的職責(zé)。

（六）竣工環(huán)節(jié)

1.驗收。工程項目的竣工驗收，是檢查工程是否符合設(shè)計要求和工程質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)，是項目建設(shè)程序的最后一步。通常由監(jiān)理單位、分包單位、總包單位進行現(xiàn)場評定。一方面，施工單位賄賂參與驗收人員，驗收人員對對不合格工程進行了合格評定或者降低標準，出具虛假報告；另一方面，建設(shè)單位的負責(zé)人可能收受賄賂，進而對正常驗收工作施壓，進行不正當干預(yù)。

2. 索賠及結(jié)算決算。工程項目的索賠主要分為建設(shè)單位向施工單位提出的索賠和施工單位向建設(shè)單位提出的索賠。某些建設(shè)單位少報索賠項目及金額，或者施工單位虛列結(jié)算項目，多報金額；加之監(jiān)理單位、造價部門審核不嚴格，往往會出現(xiàn)不合理索賠。在工程款結(jié)算過程中，建設(shè)單位負責(zé)人不按照規(guī)定劃撥工程款，以此索賄。也存在建設(shè)單位負責(zé)人與施工單位勾結(jié)，虛列結(jié)算項目，以謀取不正當利益。

二、預(yù)防對策

工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)儆诟瘮〉母甙l(fā)領(lǐng)域，向來也是反腐敗法治研究的重點問題。盡管如此，該領(lǐng)域仍然存在機制不健全、治理困難大等預(yù)防困難。本文認為應(yīng)當從兩大方面著手：第一，完善制度建設(shè)與狠抓重點環(huán)節(jié)并舉，加強內(nèi)部控制與打擊職務(wù)犯罪并行；第二，致力于從根本上規(guī)制、從源頭上治理、從全過程預(yù)防工程建設(shè)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪。這是基于工程建設(shè)管理的復(fù)雜性、影響的長期性和運作的不可逆性等特點提出的預(yù)防對策設(shè)想，通過合理的制度體系建設(shè)和預(yù)防體系建設(shè)，消滅腐敗的滋長空間。

（一）完善制度建設(shè)與狠抓重點環(huán)節(jié)并舉，形成職務(wù)犯罪預(yù)防體系

阿克頓認為，權(quán)利導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐??；而制度上的松散是最重要的客觀原因。因此進行工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪進行預(yù)防，首先國家應(yīng)當加強工程建設(shè)領(lǐng)域的制度建設(shè)。第一，對工程建設(shè)領(lǐng)域的市場準入門檻進行限制，將有行賄記錄的單位或個人在一定期間內(nèi)排除于招投標的正常競爭中，一方面能夠懲罰犯罪行為，另一方面能夠給予其他從業(yè)者警醒的效用，匡正市場秩序。第二，建立監(jiān)督舉報機制，發(fā)揮群眾監(jiān)督的重要作用。群眾可以向紀檢監(jiān)察部門和檢察機關(guān)舉報違紀違法行為，經(jīng)查證屬實的立即采取行動或者訴諸法律程序。第三，對工程建設(shè)企業(yè)實行透明化、標準化管理，涉及重大工程項目和重大財務(wù)變動，實行信息公開，避免暗箱操作。并且應(yīng)當進行信息備份存檔，以便于日后考核或追責(zé)。第四，規(guī)范建設(shè)工程市場運作。規(guī)范招投標交易市場以及監(jiān)理制度的運行，實現(xiàn)對工程投資、進度、質(zhì)量目標的有效控制。

當前的工程建設(shè)企業(yè)，大多采用線性、職能式、項目式、矩陣式等組織結(jié)構(gòu)，即便是最為簡單的線性結(jié)構(gòu)，也輻射到很多子組織，涉及到諸多環(huán)節(jié)。因此，在完善工程建設(shè)市場的同時，還需要在職務(wù)犯罪高發(fā)的重點環(huán)節(jié)進行重點預(yù)防，加大對重點環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度。規(guī)范招標投標、物資設(shè)備的公開采購、發(fā)包分包等活動的運作，嚴格落實竣工驗收程序，維護市場的公平競爭。對于規(guī)劃審批，材料采購等收受賄賂高發(fā)環(huán)節(jié)，尤其要加強廉政思想教育和反腐敗打擊力度，增加行賄受賄的成本，樹立廉潔的社會風(fēng)氣。

（二）加強內(nèi)部控制與嚴打職務(wù)犯罪并行，內(nèi)外預(yù)防手段相互配合

一項工程項目，是由項目組織與設(shè)計單位、監(jiān)理單位、供應(yīng)商、政府規(guī)劃、監(jiān)管部門等諸多單位協(xié)調(diào)實施的。其環(huán)節(jié)眾多，并且由工程項目組織向外輻射到廣泛的參與方，因此想要有效地預(yù)防職務(wù)犯罪，重點應(yīng)在于加強工程建設(shè)企業(yè)的內(nèi)部控制，建立完善內(nèi)部控制體系。一方面，工程建設(shè)企業(yè)內(nèi)部應(yīng)當建立紀檢監(jiān)察小組，針對招標投標、變更設(shè)計等重點環(huán)節(jié)進行重點監(jiān)察，并擬制出各個風(fēng)險點對應(yīng)的防控措施，并落實到企業(yè)的各個職能部門作為責(zé)任主體。另一方面，嚴格落實各部門人員的職責(zé)，規(guī)范完善審批程序。對于變更設(shè)計、工程索賠等重要環(huán)節(jié)，多部門層層把關(guān)，嚴格按程序辦理，不能讓審批流于形式。此外，對工程建設(shè)實施跟蹤審計。由于工程建設(shè)項目具有投資大、周期長的特點，應(yīng)當實施工程建設(shè)全過程的跟蹤審計，實現(xiàn)對工程項目進度、工程項目成本和工程項目質(zhì)量的全程動態(tài)控制。這種從工程建設(shè)的立項開始到工程竣工決算全過程的跟蹤審計，把內(nèi)部控制由被動控制變?yōu)橹鲃涌刂?，由事后控制變?yōu)槭虑?、事中控制。它一方面及時糾正了工程預(yù)算、工程結(jié)算、和變更等影響工程造價的問題，確保了變更工程計量與計價的準確、合理、合法。另一方面也從源頭預(yù)防和有效監(jiān)督了工程職務(wù)罪，將其消滅在萌芽狀態(tài)。

此外，需要加大對工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪的打擊和查處力度，將法律變成遏制職務(wù)犯罪的警鐘。檢察機關(guān)應(yīng)大力規(guī)范建筑市場，治理工程領(lǐng)域的商業(yè)賄賂、權(quán)錢交易等違紀違法行為。借助國家強制力維護企業(yè)內(nèi)部控制機制的效力和效果，以實現(xiàn)內(nèi)部控制體系與法律規(guī)范相互配合，在不同層面上共同進行犯罪預(yù)防。

三、 結(jié)語

工程建設(shè)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪的高發(fā)環(huán)節(jié)貫穿于工程建設(shè)的全過程，具有環(huán)節(jié)多、分散廣的特點。對于工程建設(shè)企業(yè)來說，有必要通過合理的制度體系建設(shè)來預(yù)防犯罪，打擊腐敗。有效的解決途徑是“成體系，抓重點”，即完善制度建設(shè)與狠抓重點環(huán)節(jié)并舉，加強內(nèi)部控制與嚴打職務(wù)犯罪并行。針對工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪的易發(fā)環(huán)節(jié)，以工程建設(shè)的程序為維度，形成工程建設(shè)企業(yè)內(nèi)部的預(yù)防范式，結(jié)合國家管控、法律調(diào)整等手段，共同對工程建設(shè)領(lǐng)域的職務(wù)犯罪進行預(yù)防。

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