淺議新《立法法》中設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的開始與完善

摘 要 2015年修正的新《立法法》對我國施行了近30年的地方立法體系進(jìn)行了重大修改，其中，全面賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)作為本次修改的重點(diǎn)內(nèi)容之一，一經(jīng)公布即引起了廣泛的爭議。針對輿論提出的部分城市立法水平、能力和需求不足以支持其科學(xué)合理行使地方立法權(quán)的擔(dān)憂，新法特別規(guī)定了省、自治區(qū)人大常委會對新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市開始制定立法的時(shí)間享有決定權(quán)。但是法律公布后，省、自治區(qū)在具體行使該項(xiàng)權(quán)力時(shí)的實(shí)際情況到底如何，應(yīng)當(dāng)是我們重視的問題。本文梳理了我國中央和地方立法體系的發(fā)展過程和新法修改涉及的爭議點(diǎn)，并列舉了中東部和西部省份在實(shí)踐中的具體事例，最終提出了促進(jìn)新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)市科學(xué)立法的建議。

關(guān)鍵詞 《立法法》修改 “設(shè)區(qū)的市” 地方立法權(quán) 行使條件

基金項(xiàng)目：中國政法大學(xué)2015年碩士研究生創(chuàng)新基金項(xiàng)目---《關(guān)于新<立法法>中設(shè)區(qū)的市立法權(quán)行使條件的研究》 研究成果，立項(xiàng)號：2015SSCX103。

作者簡介：趙逸倫，中國政法大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.010

一、我國設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的變革與發(fā)展

我國現(xiàn)行的立法體系、法律制度很大程度上是從國外借鑒而來的，但也有自身獨(dú)特性，那就是我國法治的建設(shè)是根基于中國獨(dú)特的歷史傳統(tǒng)背景之上的。受自秦朝以來兩千多年傳統(tǒng)儒家思想的影響，我國本土的中央集權(quán)、大一統(tǒng)觀念較西方其它國家尤為深刻。這種中央集權(quán)的大一統(tǒng)觀念對于法治在我國的發(fā)展影響巨大，特別是在中央和地方立法權(quán)配置這一問題中。在1954年新中國第一部憲法頒布到改革開放之前這將近30年的時(shí)間里，我國的立法權(quán)一直由中央立法機(jī)關(guān)獨(dú)享，地方上是沒有立法權(quán)的。改革開放之后，受政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，單一的中央立法逐漸無法滿足各地區(qū)發(fā)展的需要，一些涉及地方事務(wù)的立法權(quán)開始由中央向地方下放。1979年7月，全國人大通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，并報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案?！边@標(biāo)志著我國地方人大及其常委會第一次正式擁有地方立法權(quán)。但此時(shí)的地方立法權(quán)僅由省一級的人大及其常委會享有。此后經(jīng)過7年的摸索實(shí)踐，也為了適應(yīng)部分地區(qū)的發(fā)展需要，在1986年的《地方組織法》第二次修改時(shí)，正式確定了省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會、政府可以進(jìn)行地方立法，地方立法權(quán)開始由省一級擴(kuò)展至地市一級。 這種“省級政府所在地的市+較大的市”享有立法權(quán)的地方立法模式在2000年頒布的《立法法》中得到了確認(rèn)，《立法法》將前述省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，再加上改革開放之后確立的經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市統(tǒng)稱為“較大的市”，規(guī)定了這三種城市享有地方立法權(quán)，這些地區(qū)的人大及其常委會和地方政府可以依職權(quán)制定相關(guān)的地方性法規(guī)和地方規(guī)章。

從1986年確立較大的市享有地方立法權(quán)，到2000年對較大的市的范圍進(jìn)行具體界定，一直到2015年修改《立法法》，這三十年中我國地市級地方立法權(quán)的行使主體一直是由較大的市這一特殊城市群行使，并且較大的市的范圍在這三十年里沒有發(fā)生任何變化，這種固化的立法模式在改革開放之后，特別21世紀(jì)以來同我國日新月異的發(fā)展?fàn)顩r產(chǎn)生了矛盾。從《立法法》中規(guī)定的較大的市的范圍來看，由于省級政府所在地的市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市相對固定，因此一個(gè)新興城市如果想要獲得地方立法權(quán)，就必須向“國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”這一行列進(jìn)行努力，獲得相應(yīng)地方立法權(quán)。但是，國務(wù)院在1984-1993年分四批批準(zhǔn)了19個(gè)較大的市獲得地方立法權(quán)之后，就再也沒有批準(zhǔn)過其他城市獲得較大的市這一行使地方立法權(quán)的“通行證”。隨著改革開放的不斷發(fā)展和我國全面深化政治、經(jīng)濟(jì)改革的需要，舊的立法體制逐漸不能適應(yīng)我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要而成為限制我國進(jìn)一步發(fā)展的窠臼。

二、2015年新《立法法》對設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的修改

針對立法主體限制對許多城市現(xiàn)代化發(fā)展的掣肘，部分立法機(jī)關(guān)和專家學(xué)者開始探索如何修改我國的立法體制，使其更符合我國新時(shí)期發(fā)展的需要。在這種情況下，2014年召開的中共十八屆四中全會在其通過的文件中正式提出了要“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”，表明中央對于我國立法體制改革的態(tài)度是進(jìn)一步擴(kuò)大立法權(quán)主體范圍，賦予更多的城市地方立法權(quán)，使它們能夠制定適合自身發(fā)展需要的地方立法。在這種政策的指引下，2015年修改實(shí)施的《立法法》對我國實(shí)行30年的地方立法權(quán)主體和權(quán)限進(jìn)行了重大修改，直接將過去僅由54個(gè)較大的市享有的市一級立法權(quán)正式賦予所有設(shè)區(qū)的市享有。這種一次性賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的行為在學(xué)界引起了不小的爭議，有很多專家學(xué)者對新《立法法》賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)表達(dá)了自己的擔(dān)憂。他們認(rèn)為，行政立法權(quán)的擴(kuò)容未必沒有適當(dāng)?shù)睦碛?，但如此激進(jìn)的立法擴(kuò)容可能面臨以下問題：

（一）并非所有設(shè)區(qū)的市都具有迫切的立法需求

在《立法法》修改前，確實(shí)有一些設(shè)區(qū)的市因?yàn)闆]有立法權(quán)而限制了自身的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是這些城市在本次新增的273個(gè)城市中占比并不是很高，主要是一些東部沿海城市。然而在新《立法法》的修改中，地方立法權(quán)被籠統(tǒng)地授予所有設(shè)區(qū)的市，這樣大的修改可能并不真正適合我國現(xiàn)階段的國情。

（二）各設(shè)區(qū)的市立法水平良莠不齊

有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)有設(shè)區(qū)的市不論組織機(jī)構(gòu)還是人員素質(zhì)均很難承擔(dān)起地方立法的重任。以往享有地方立法權(quán)的較大的市一般經(jīng)濟(jì)文化比較發(fā)達(dá)，人大常委會的組織機(jī)構(gòu)比較健全，常委會委員或人大代表的素質(zhì)相對較高，更為重要的是這些城市中絕大多數(shù)有培養(yǎng)法律人才的法律院校，有熟悉、研究立法的專家學(xué)者等能參與立法過程，幫助提升立法質(zhì)量。而新擴(kuò)容的設(shè)區(qū)的市，其立法機(jī)關(guān)很少設(shè)有專司立法的專門委員會或工作機(jī)構(gòu)，常委會組成人員中法律背景出身的比例也很低，在這種情況下，很難制定出真正科學(xué)、適當(dāng)?shù)摹傲挤ā薄?

（三）造成重復(fù)立法、重疊立法，破壞法制統(tǒng)一原則

在邏輯上，立法主體的多元化必然導(dǎo)致規(guī)范沖突的幾率增加。而在當(dāng)前實(shí)質(zhì)意義上的違憲審查制度短期內(nèi)無法建立的情況下，中央針對“法出多門”的糾偏力量被極大削弱，這就將導(dǎo)致法制體系紊亂的狀況進(jìn)一步加劇。

針對上述疑慮，新《立法法》在第72條中規(guī)定，新獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市在開始制定地方立法的時(shí)間應(yīng)當(dāng)由其所在省、自治區(qū)的人大常委會綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定?？梢哉f這是法律制定者為了防止出現(xiàn)一些尚不具備立法條件的設(shè)區(qū)市匆忙立法，破壞法制的情況發(fā)生而規(guī)定的法律監(jiān)督措施。

三、新《立法法》頒布后各地方立法實(shí)況分析

新《立法法》頒布施行后，新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市紛紛開始按照法律規(guī)定的程序，成立法制委員會，向其所在省、自治區(qū)的人大常委會提出行使立法權(quán)的申請。《立法法》修改實(shí)施距今已有近兩年的時(shí)間，在這段時(shí)間內(nèi)，有多少設(shè)區(qū)的市依照法律規(guī)定獲得了立法許可，這些城市又是否已經(jīng)開始依法制定相關(guān)地方立法了呢？

由于我國幅員遼闊，每個(gè)省、自治區(qū)都有著較為獨(dú)特的情形，因此，本文將選取三個(gè)具有代表性的省份來逐個(gè)分析其批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市開始行使立法權(quán)的情況。

（一）浙江省

浙江省是我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)的代表省份之一，改革開放之后，浙江省不少城市憑借其地理位置等優(yōu)勢迅速發(fā)展，形成了一片經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市群。但在《立法法》修改之前，浙江省擁有地方立法權(quán)的城市只有省會杭州和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市寧波。其他一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，如溫州、紹興等都長時(shí)間試圖通過成為較大的市以獲得地方立法權(quán)，卻一直沒有成功?！读⒎ǚā沸薷闹?，浙江省于2015年8月初和9月底分兩批批準(zhǔn)了全省范圍內(nèi)9個(gè)新獲地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市開始制定地方立法的請求。 隨后，溫州市于2015年10月底首次行使其地方立法權(quán)，針對城市環(huán)境保護(hù)和管理問題制定了《溫州市市容與環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例（草案）》，并于2015年12月30日經(jīng)浙江省人大常委會批準(zhǔn)，成為浙江省新獲地方立法權(quán)城市的立法“首秀”。

（二）河南省

河南省一直是我國的人口大省，也是重要的農(nóng)業(yè)大省。和浙江省類似，在《立法法》修改之前，河南省僅有省會鄭州和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市洛陽兩個(gè)省轄市具有地方立法權(quán)。在2015年3月15日《立法法》修改頒布之后，全省其余15個(gè)設(shè)區(qū)的市均獲得了地方立法權(quán)主體的資格。隨后，河南省人大相關(guān)部門組織人員到各新獲立法權(quán)的城市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，依據(jù)新《立法法》第72條第4款的規(guī)定，對各城市是否符合批準(zhǔn)條件進(jìn)行了評估。在2015年內(nèi)，河南省人大常委會分兩批批準(zhǔn)了這15個(gè)設(shè)區(qū)的市可以制定適用于該地區(qū)的地方立法。其后，這15個(gè)設(shè)區(qū)的市中有11個(gè)城市在2016年上半年提請河南省人大常委會審議其制定的地方立法。在這些立法中，新《立法法》第72條第2款規(guī)定的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”事項(xiàng)成為不少城市初嘗立法權(quán)著眼的方向。

（三）甘肅省

甘肅省是我國西北地區(qū)的交通樞紐，其位于西北地區(qū)與中東部地區(qū)溝通的咽喉要道上，歷來在我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展中占據(jù)著重要地位。甘肅省內(nèi)面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族融合等一系列西北地區(qū)省市發(fā)展共同面臨的問題，《立法法》修改之前，甘肅省只有省會蘭州享有地方立法權(quán)。新《立法法》頒布之后，甘肅省人大亦立即到各市州開展了專題調(diào)研，深入了解了各地區(qū)立法需求、立法能力等實(shí)際情況，并通過舉辦立法培訓(xùn)班等形式提高各地區(qū)的立法水平。2015年11月27日，甘肅省人大常委會決定除蘭州外其余11個(gè)設(shè)區(qū)的市和2個(gè)自治州可以開始制定地方立法。

綜合上述三省，以及其它省份在新《立法法》頒布之后的表現(xiàn)，可以看出在新《立法法》頒布之后，全國范圍內(nèi)迅速掀起了批準(zhǔn)新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市開始制定立法的熱潮。距統(tǒng)計(jì)，截止到2016年7月底，在新獲得地方立法權(quán)的273個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州、不設(shè)區(qū)的地級市中，各省、自治區(qū)已經(jīng)確定可以開始制定地方性立法的城市有263個(gè)，占96.3%。 可以預(yù)見的是，273個(gè)《立法法》新授權(quán)的設(shè)區(qū)的市全部獲批制定地方立法的局面將很快實(shí)現(xiàn)。

這種全國范圍內(nèi)短時(shí)間、大規(guī)模批準(zhǔn)開始立法的行為是否真正是新《立法法》修改的本意呢？在新《立法法》頒布之后，面對學(xué)界不少人擔(dān)憂的大面積擴(kuò)大地方立法權(quán)主體范圍可能導(dǎo)致的立法混亂局面，全國人大常委會相關(guān)負(fù)責(zé)人士曾指出，新的《立法法》對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)，規(guī)定了批準(zhǔn)程序和備案審查程序，能夠有效地保證法制的統(tǒng)一。 但是，面對短時(shí)間內(nèi)如此大面積的批準(zhǔn)開始立法，《立法法》規(guī)定的省級人大常委會行使的批準(zhǔn)程序這道“控制閘門”恐怕作用變得相當(dāng)有限了。

四、設(shè)區(qū)的市開始制定地方立法審批中存在的問題

通過對各省、自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)立法相關(guān)情況進(jìn)行梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)其在審批賦權(quán)過程中存在的一些問題。

（一）審批較為簡單，不能真正立足實(shí)際

新《立法法》在第72條第4款中對省級人大常委會據(jù)以確定是否批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市開始制定立法的考量因素進(jìn)行了規(guī)定，這些考量因素包括“人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等”，可以說法律修改者在制定該條立法時(shí)，正是充分考慮了我國設(shè)區(qū)的市的現(xiàn)實(shí)狀況，目的是防止一些地方不顧自身實(shí)際搞立法上的“大躍進(jìn)”，導(dǎo)致立法權(quán)濫用，立法質(zhì)量難以保證的亂象。 但是，在實(shí)際情況中，由于沒有一個(gè)科學(xué)合理的衡量標(biāo)準(zhǔn)，這些因素會變得不甚具體，因此，許多省份在對提交立法申請的設(shè)區(qū)的市進(jìn)行衡量時(shí)，往往會簡單地采用該市是否具有較為完備的立法機(jī)構(gòu)作為依據(jù)進(jìn)行審查。而且從上述三省的實(shí)際情況來看，省級人大常委會在對申請城市進(jìn)行考核時(shí)，往往是通過在短時(shí)間內(nèi)的調(diào)研進(jìn)行情況考察。立法是一項(xiàng)涉及范圍廣、需要特別謹(jǐn)慎嚴(yán)肅對待的法律活動，這種簡單籠統(tǒng)地審批考察是否真正符合《立法法》第72條中規(guī)定的批準(zhǔn)要件值得商榷。

（二）集體確權(quán)，未對各設(shè)區(qū)的市合理區(qū)分

通過分析《立法法》頒布后各省、自治區(qū)人大常委會批準(zhǔn)新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)市開始制定地方立法的具體實(shí)踐可以看出，半數(shù)以上省份是僅分一批或兩批就批準(zhǔn)了本省內(nèi)所有的設(shè)區(qū)市開始制定立法。我國地域遼闊，各地區(qū)的情況都不盡一致，各省內(nèi)每一個(gè)設(shè)區(qū)的市也都有著獨(dú)特的自身情況，但是多數(shù)省級人大常委會為了盡快使各地區(qū)開始制定立法，也為了自身工作的便捷，往往是集中批準(zhǔn)立法，這就違背了本應(yīng)按照各城市實(shí)際情況進(jìn)行具體區(qū)分考慮的立法原意。

五、實(shí)現(xiàn)設(shè)區(qū)的市科學(xué)行使地方立法權(quán)的保障方式

《立法法》在2015年的修改后，我國社會主義立法體系呈現(xiàn)出了立法主體迅速擴(kuò)張的特點(diǎn)。273個(gè)新獲地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市能否真正科學(xué)、民主地制定適應(yīng)自身情況的立法，對《立法法》規(guī)定的完善中國特色社會主義法律體系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，保障和發(fā)展社會主義民主，全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的立法目的具有重要影響。正如前文所述，新法頒布一年多以來，絕大多數(shù)設(shè)區(qū)的市已經(jīng)獲得了開始制定地方立法的資格，那么，如何保障這些立法“新生”能夠真正科學(xué)行使地方立法權(quán)呢？筆者認(rèn)為保障的方式主要有提高立法水平、立法能力，以及真正落實(shí)備案審查程序等手段。

（一）提高設(shè)區(qū)的市的立法能力

從《立法法》修改前后的各地區(qū)立法需求和立法水平實(shí)際情況來看，我國各地的立法水平和能力呈現(xiàn)出不均衡的特點(diǎn)，大多數(shù)城市的人大立法機(jī)構(gòu)是在新法頒布之后才開始發(fā)展的。以上文提到的浙江省為例，截止到新法頒布時(shí)，除原來享有立法權(quán)的杭州、寧波外的9個(gè)設(shè)區(qū)的市中，只有2個(gè)城市同時(shí)設(shè)置了法制委員會和法制工作委員會，剩余7個(gè)城市只有單一的法制委員會或法制工作委員會。而其工作人員也只有2-6人不等。 可以說浙江省作為東部發(fā)達(dá)地區(qū)的代表，其立法能力相較于大本分地區(qū)應(yīng)更為先進(jìn)，因此，中西部一些經(jīng)濟(jì)較為落后的設(shè)區(qū)市的立法水平和能力更是值得擔(dān)憂。

基于現(xiàn)狀，盡力提升新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市的立法水平和立法能力應(yīng)當(dāng)是地方立法部門在立法工作中的重中之重。筆者認(rèn)為可以從以下兩個(gè)途徑來提高設(shè)區(qū)市的立法水平和能力：

1.組織立法培訓(xùn)活動，積極學(xué)習(xí)立法水平先進(jìn)地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)：

組織立法培訓(xùn)活動是我國各省份比較普遍的一種提升立法落后地區(qū)的立法水平和能力的方式。大部分省份在批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市開始制定地方立法的前后都會開展一系列的立法培訓(xùn)活動，通過加強(qiáng)指導(dǎo)幫助，召開立法經(jīng)驗(yàn)交流會，邀請本省或外省已經(jīng)行使立法權(quán)的城市介紹經(jīng)驗(yàn)等辦法，提高新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)市立法的水平和能力。這種方式應(yīng)當(dāng)在全國范圍內(nèi)推廣適用，真正起到促進(jìn)各地區(qū)立法水平和能力迅速發(fā)展的目的。

2.積極引進(jìn)法律人才，完善立法組織和機(jī)制：

法律文件的起草最終還是要落腳到具體的起草人身上，因此，建立一個(gè)由具備法學(xué)學(xué)習(xí)背景和法律工作經(jīng)驗(yàn)人士組成的立法機(jī)構(gòu)對于新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市科學(xué)合理制定立法也有著重要影響。但據(jù)有專家統(tǒng)計(jì)，在我國具有地方立法權(quán)的地方人大常委會成員中，具有法律知識背景和法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不超過10%。隨著立法法修改后各地區(qū)立法的需要，以及近些年開始的國家司法考試改革，各地區(qū)立法機(jī)關(guān)將由更多具備法學(xué)知識和經(jīng)驗(yàn)的人組成的趨勢將會越來越明顯。

（二）落實(shí)省級人大常委會對于設(shè)區(qū)的市立法審查的監(jiān)督

《立法法》第72條第4款中對新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)行使規(guī)定了兩種監(jiān)督方式，一是立法前的審查，即這些設(shè)區(qū)的市開始制定地方立法的時(shí)間由其所屬的省級人大常委會依據(jù)具體情況進(jìn)行確定；第二種就是立法后的批準(zhǔn)審查，即設(shè)區(qū)的市制定的立法在制定之后須報(bào)省、自治區(qū)人大常委會批準(zhǔn)后方可施行。這種“立法前+立法后”的雙重監(jiān)督制度是保障設(shè)區(qū)的市能夠科學(xué)、合理行使其立法權(quán)的重要手段。在當(dāng)今立法權(quán)的資格審查已經(jīng)大體結(jié)束之后，省級人大常委會對于設(shè)區(qū)的市制定立法的批準(zhǔn)審查就應(yīng)當(dāng)更加認(rèn)真、謹(jǐn)慎，使《立法法》規(guī)定的這項(xiàng)監(jiān)督方式發(fā)揮其應(yīng)具有的作用，守好地方立法頒布前的最后一道“防線”。

注釋：

周偉.省會市及較大市地方立法的歷史、現(xiàn)狀與前瞻.現(xiàn)代法學(xué).1996（3）.

秦前紅.立法法修改的得與失.http：//opinion.caixin.com/2015-03-15/100791320.html.最后訪問日期：2016-12-20.

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