“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)塑造

朱繼勝

摘 要：農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的目標(biāo)是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。為此，須對土地經(jīng)營權(quán)進行物權(quán)塑造。其途徑是在土地承包經(jīng)營權(quán)之上，通過合同與登記創(chuàng)設(shè)“次級土地承包經(jīng)營權(quán)”。次級土地承包經(jīng)營權(quán)在物權(quán)法定意義上仍然是一種“土地承包經(jīng)營權(quán)”，權(quán)利人對土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，可將該權(quán)利設(shè)定抵押或作其他法律處分。根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》，應(yīng)將次級土地承包經(jīng)營權(quán)納入“法律規(guī)定需要登記的其他不動產(chǎn)權(quán)利”，作為土地承包經(jīng)營權(quán)的負擔(dān)在登記簿中加以記載，并頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)屬證書。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置 土地經(jīng)營權(quán) 土地承包經(jīng)營權(quán) 次級土地承包經(jīng)營權(quán)

中圖分類號：DF521 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-8330（2017）02-0032-12

一、問題的提出

改革開放以來，我國農(nóng)村土地制度實行“兩權(quán)分離”，即土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)分離，取得了良好的制度績效。進入21世紀以后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營中有兩個問題日漸突出：一是農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模過小，地塊細碎，難以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；二是土地的承包者與耕作者發(fā)生分離，土地利用效率降低，影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)營。

2013年11月，黨的十八屆三中全會決定開啟新一輪農(nóng)村土地改革，改革的政策目標(biāo)是構(gòu)建以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，逐步實現(xiàn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。2014年1月，中央一號文件提出：“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。”11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中進而提出：“堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)?！边@就是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革。

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是一項重大的制度創(chuàng)新。其政策意蘊在于，通過“三權(quán)分置”解放“人”和“地”，構(gòu)建一個以“集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營”為特征的新型農(nóng)村土地制度，從而解決“誰來種地”和“地怎么種”的問題。在“三權(quán)分置”改革中，落實所有權(quán)是基礎(chǔ)，穩(wěn)定承包權(quán)是樞紐、中介，而“放活經(jīng)營權(quán)”則是其目標(biāo)指向和著力點，是此輪農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的核心所在。①放活土地經(jīng)營權(quán)的政策目標(biāo)是什么呢？根據(jù)2015年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性方案》，“放活土地經(jīng)營權(quán)，就是允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。這對于我們研究土地經(jīng)營權(quán)，具有重要的指導(dǎo)意義。

從理論上說，土地經(jīng)營權(quán)一語有兩種含義：一是指經(jīng)營權(quán)能，即對農(nóng)村土地的占有、使用、收益等權(quán)能；二是指一種獨立的用益物權(quán)類型。在第一種含義上，經(jīng)營權(quán)能的權(quán)利基礎(chǔ)或說權(quán)源，可以是土地所有權(quán)、土地用益物權(quán)（如土地承包經(jīng)營權(quán)）及土地租賃權(quán)（如土地承包經(jīng)營權(quán)的承租人享有的租賃權(quán)）等。在第二種含義上，土地經(jīng)營權(quán)是一種獨立的民事權(quán)利，具體地說，是指農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與土地承包經(jīng)營權(quán)人簽訂合同，在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)立的一種權(quán)利用益物權(quán)。在“三權(quán)分置”改革中，土地經(jīng)營權(quán)是何種含義，取決于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式以及法律的塑造。

理解土地經(jīng)營權(quán)，必須置于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)一語，流行于經(jīng)濟學(xué)界，而為政策、法律文件采納，但它并不是規(guī)范嚴謹?shù)姆尚g(shù)語，其含義接近于物權(quán)法理論中用益物權(quán)的法律處分，是權(quán)利人對土地承包經(jīng)營權(quán)所作的法律上的處分行為，包括土地承包經(jīng)營權(quán)整體的移轉(zhuǎn)、土地承包經(jīng)營權(quán)部分權(quán)能的移轉(zhuǎn)以及在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定權(quán)利用益物權(quán)。的語境中，因為“土地經(jīng)營權(quán)是流轉(zhuǎn)情況下才獨立于承包權(quán)的一項權(quán)利”。李偉偉：《“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)及權(quán)能》，載《中國黨政干部論壇》2016年第5期，第54頁。早在20世紀90年代，已經(jīng)有學(xué)者注意到，在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)戶原先承包的土地不斷發(fā)生調(diào)整和轉(zhuǎn)讓，經(jīng)營形式向多樣化發(fā)展，包括“集體—承包戶—公司型”、“集體—承包戶—聯(lián)營體型”和“集體—農(nóng)戶—使用戶型”等，農(nóng)村土地出現(xiàn)“三權(quán)分離”的趨勢，即所有權(quán)屬于集體，承包權(quán)由原來向集體承包土地的農(nóng)戶持有，使用權(quán)則轉(zhuǎn)移到土地的實際耕種者手中。馮玉華、張文方：《論農(nóng)村土地的“三權(quán)分離”》，載《經(jīng)濟縱橫》1992年第9期，第5—9頁。

大體上，在現(xiàn)行法所規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式中，互換，主要解決耕作便利問題；轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)移的是土地承包經(jīng)營權(quán)，承包戶一般不愿意接受，實踐中數(shù)量甚少；而轉(zhuǎn)包、出租、入股，轉(zhuǎn)移到土地的實際耕種者手中的是土地承包經(jīng)營權(quán)的部分權(quán)能，其享有的土地經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)性質(zhì)，而債權(quán)效力較弱，且缺乏穩(wěn)定性，對土地的實際耕作者不利。概言之，上述流轉(zhuǎn)方式相對于“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)，即實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化雖有一定的幫助，但明顯力不從心。因此，有必要創(chuàng)新土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，使土地的實際耕種者手中持有的權(quán)利成為一種物權(quán)，即對土地經(jīng)營權(quán)進行物權(quán)塑造。其途徑是，在土地承包經(jīng)營權(quán)之上通過簽訂合同與登記，創(chuàng)設(shè)一種物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)。

二、土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)塑造的必要性

有一種觀點認為，將土地經(jīng)營權(quán)塑造為物權(quán)并無必要，因為同一物上“所有權(quán)—用益物權(quán)”的結(jié)構(gòu)安排，已經(jīng)實現(xiàn)了物的歸屬和利用的分離，用益物權(quán)人再將土地轉(zhuǎn)由他人使用、經(jīng)營時，既可轉(zhuǎn)讓該用益物權(quán)，又可設(shè)定租賃權(quán)，實現(xiàn)土地之上的三層級結(jié)構(gòu)。陳小君：《我國農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會〈決定〉相關(guān)內(nèi)容解讀》，載《法學(xué)研究》2014年第4期，第12頁。筆者認為，這種觀點是值得商確的。判斷土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)塑造的必要性，在邏輯上涉及兩個方面：一是是否存在某種特定的社會需要；二是現(xiàn)有制度能否滿足該特定需要。如果既存在特定的社會需要，而現(xiàn)有制度又不能滿足該特定需要，那么，土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)塑造就有其必要性。

（一）是否存在特定的社會需要

是否有必要創(chuàng)制一項法律制度，立法者首先需要考察的是，是否存在相應(yīng)的特定社會需要。社會需要是法律制度的立法基礎(chǔ)，也是其存在的根本理由。王澤鑒：《民法物權(quán)（2）用益物權(quán)·占有》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第104頁。就土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)塑造而言，其所因應(yīng)的社會需要取決于“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)。如前所述，“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。而這需要土地承包經(jīng)營權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)，即解放“地”。而為了解放“地”，必須同時解放“人”——土地承包戶。

事實上，在“三權(quán)分置”中，無論是“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”，還是“放活土地經(jīng)營權(quán)”，其實都是為了解放農(nóng)村土地，以實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)順暢流轉(zhuǎn)，只是角度不同而已。其中，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，是針對作為土地流出方的農(nóng)戶，承認土地承包權(quán)因農(nóng)戶的集體成員身份而生，只要其集體組織成員身份不變，則流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)不會影響其土地承包利益，可以放心流出土地。而放活經(jīng)營權(quán)，意在使作為實際經(jīng)營者的土地流入方有穩(wěn)定的預(yù)期，愿意流入土地，并持續(xù)投資，以提高土地資源的產(chǎn)出效率。兩者一道，才能形成穩(wěn)定、繁榮的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。

既然土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)塑造是為了解放“地”，問題就轉(zhuǎn)化為，社會是否有解放“地”的現(xiàn)實需要。從當(dāng)今的社會生活來看，應(yīng)該說，這種需要是客觀存在的。

其一，農(nóng)民群體已經(jīng)高度分化，對流出、流入土地各有所需。隨著中國由農(nóng)業(yè)社會向工商業(yè)社會轉(zhuǎn)型，農(nóng)村勞動力不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，據(jù)統(tǒng)計，2013年全國農(nóng)民工2.69億人，其中外出農(nóng)民工達到1.66億人，在外出農(nóng)民工中，有3400多萬人是舉家外出。參見葉興慶：《從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”——我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的過去與未來》，載《中國黨政干部論壇》2014年第6期，第9頁。從事第二、第三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民群體已經(jīng)高度分化。據(jù)社會學(xué)者研究，當(dāng)前中國的農(nóng)民群體，以收入來源為標(biāo)準，大體可以分為四種：一是純農(nóng)戶，二是以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)戶（Ⅰ兼戶），三是以農(nóng)業(yè)為次的兼業(yè)戶（Ⅱ兼戶），四是外出務(wù)工經(jīng)商已不再兼業(yè)的農(nóng)戶（工商戶）。參見賀雪峰：《地權(quán)的邏輯》，中國政法大學(xué)出版社2010年版，第29頁。大體而言，純農(nóng)戶、Ⅰ兼戶要求解放“地”，以流入土地，通過規(guī)模經(jīng)營求發(fā)展；Ⅱ兼戶、工商戶則要求解放“人”，通過流出土地，以求深度融入城鎮(zhèn)生活。

其二，當(dāng)前農(nóng)業(yè)的細碎經(jīng)營格局阻礙了生產(chǎn)力進一步提高。現(xiàn)行“兩權(quán)分離”的土地制度安排，因較好地處理了國家、集體與農(nóng)民的利益關(guān)系，曾取得良好的制度績效。但從20世紀80年代中期以后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)徘徊，農(nóng)民收入增長乏力，原因在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中“人均一畝三分地”的細碎經(jīng)營格局限制了生產(chǎn)力的提高。如果不打破這種局面，不僅土地的適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化難以實現(xiàn)，而且對于2020年在農(nóng)村全面建成小康社會的政策目標(biāo)，也是一個很大的挑戰(zhàn)。而要打破土地的細碎經(jīng)營格局，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，就必須將農(nóng)村土地從“農(nóng)地農(nóng)民種”的身份藩籬中解放出來，為“有人無地種”的農(nóng)民以及家庭農(nóng)場、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等規(guī)模經(jīng)營者流入土地提供法律途徑。

概言之，無論是農(nóng)民的解放還是農(nóng)村土地的解放，無論是細碎經(jīng)營的打破還是多元經(jīng)營體系的構(gòu)建，均系于土地承包經(jīng)營權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)。筆者認為，現(xiàn)行制度存在缺陷，不能完全滿足土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實需要。

（二）現(xiàn)有制度安排能否滿足該特定需要

要了解現(xiàn)有制度安排能否滿足解放“人”和“地”以實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的需要，必須對現(xiàn)行法上土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式進行細致考察。

在現(xiàn)行法上，土地承包經(jīng)營權(quán)可以采用哪些方式流轉(zhuǎn)，立法規(guī)定不盡相同?！掇r(nóng)村土地承包法》區(qū)分“家庭承包”和“其他方式的承包”，對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式作了不同規(guī)定。其第32條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”第49條規(guī)定：“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！眱蓚€條文一共規(guī)定了六種流轉(zhuǎn)方式，即轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押。其中，轉(zhuǎn)讓、出租的流轉(zhuǎn)方式，家庭承包和非家庭承包均可采用；入股、抵押沒有明確為家庭承包土地的流轉(zhuǎn)方式，轉(zhuǎn)包、互換沒有明確為非家庭承包土地的流轉(zhuǎn)方式，但由于兩個條文均有“其他方式”這一兜底性表述，留下了制度空間。

《物權(quán)法》第128條、第133條通過引致性規(guī)定重申了上述規(guī)定，其中有兩點值得注意：一是都刪除了“出租”二字；二是抵押不能作為家庭承包土地的流轉(zhuǎn)方式。黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》改變了這一法政策取向，明確規(guī)定：“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營?！?2005年施行的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對于家庭承包土地，提到了轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等流轉(zhuǎn)方式；對于以非家庭承包方式取得的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，則可以采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。對于各個法條中規(guī)定的“其他方式流轉(zhuǎn)”究竟包括哪些，理論與實踐都在不斷地探索，實踐中有些地方出現(xiàn)了委托代耕、反租倒包、繼承等。

從法理上說，委托代耕不構(gòu)成土地流轉(zhuǎn)；反租倒包不是獨立的土地流轉(zhuǎn)方式；至于繼承，土地承包經(jīng)營權(quán)的制度內(nèi)涵決定了它不具有可繼承性；抵押行為本身不會導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的是作價或變賣等法律事實，將抵押當(dāng)作土地流轉(zhuǎn)的方式是一種誤解。孟勤國等：《中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究》，法律出版社2009年版，第81—82、65—71頁?；Q和轉(zhuǎn)讓屬于物權(quán)性流轉(zhuǎn)。互換，是土地承包經(jīng)營權(quán)人為了耕種便利互相交換各自的承包地。互換可以在一種程度上解決一家一戶的土地細碎化和經(jīng)營分散問題，但無論是村內(nèi)互換還是村外的互換，數(shù)量都不會很多。轉(zhuǎn)讓，是指承包方將部分或者全部土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由其承受土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)。轉(zhuǎn)讓的實質(zhì)是農(nóng)戶永久性地失去承包土地，農(nóng)民很難接受，不到萬不得已，不會選擇這種流轉(zhuǎn)方式，實踐中農(nóng)民寧可粗放經(jīng)營，甚至撂荒棄耕，也不愿意轉(zhuǎn)讓。因此，相對于“人”、“地”的解放與土地規(guī)模經(jīng)營的社會需要而言，比較有意義的流轉(zhuǎn)方式主要是轉(zhuǎn)包、出租和入股。

轉(zhuǎn)包、出租，屬于債權(quán)性流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的對象是對土地的實際經(jīng)營權(quán)。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條的規(guī)定，轉(zhuǎn)包是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。接包方按轉(zhuǎn)包時約定的條件對轉(zhuǎn)包方負責(zé)。出租是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。出租后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。承租方按出租時約定的條件對承包方負責(zé)。從上述規(guī)定來看，轉(zhuǎn)包和出租其實是一回事，理論上也講不清楚有何區(qū)別，在農(nóng)民看來更是“沒啥不同，都是給別人種”。由于無從分辨轉(zhuǎn)包與出租的區(qū)別，有的學(xué)者主張保留出租，刪掉轉(zhuǎn)包；有的則主張保留轉(zhuǎn)包，刪掉出租。而在《物權(quán)法》第128、133條關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定中，沒有出現(xiàn)“出租”字樣。參見前引B10，第72—74頁；陳小君等：《田野、實證與法理：中國農(nóng)村土地制度體系構(gòu)建》，北京大學(xué)出版社2012年版，第68—71頁。

入股，是指實行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，將土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營；其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或者合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。入股作為土地流轉(zhuǎn)方式，比較典型的是土地股份合作制，其中又分為兩種模式：一是非公司化的股份合作，即以土地經(jīng)營權(quán)入股，合伙經(jīng)營；二是公司化的股份合作，即以土地經(jīng)營權(quán)入股組成股份合作企業(yè)（合作社）。入股的對象是對土地的實際經(jīng)營權(quán)，也有學(xué)者認為，入股的對象是土地承包經(jīng)營權(quán)。參見前引B10，第78—79頁。在法律效果上與轉(zhuǎn)包、出租類似，不同的是，在土地經(jīng)營權(quán)入股后，土地承包經(jīng)營權(quán)人仍然可能在入股后的土地上耕種。

從土地流出方的視角看，轉(zhuǎn)包、出租和入股都能實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的分離，從而滿足土地承包戶“離土又離鄉(xiāng)”的愿望。其中轉(zhuǎn)包、出租的流轉(zhuǎn)方式，對土地流出方最為有利，一方面，它能夠?qū)崿F(xiàn)土地承包戶與承包地的分離，換言之，如果農(nóng)戶要進城務(wù)工、定居，而不愿意失去土地承包經(jīng)營權(quán)，轉(zhuǎn)包、出租應(yīng)當(dāng)是最佳選擇；另一方面，一旦農(nóng)戶兼業(yè)經(jīng)營失敗，又可收回土地自己耕種，無礙于生存保障，可謂兩全其美。但是，相對于追求規(guī)模經(jīng)營的土地流入方，則存在明顯的不利之處。因為流入的土地經(jīng)營權(quán)是一種債權(quán)，效力較弱、保障性差，而且期限較短，使經(jīng)營欠缺穩(wěn)定性，制約經(jīng)營者進一步增加投入，影響規(guī)模經(jīng)營效益。而入股受到一些條件限制，如需要能夠轉(zhuǎn)移出部分農(nóng)業(yè)勞動力，土地股份合作需要較高的管理水平等，現(xiàn)階段尚難以普遍采用。朱廣新：《土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的政策意蘊與法制完善》，載《法學(xué)》2015年第11期，第94頁。

由上可知，現(xiàn)行制度安排能夠在一定程度上解放人和地，但相對于土地“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)——構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系與土地規(guī)模經(jīng)營，尚缺乏足夠的制度空間，無法為土地承包經(jīng)營權(quán)人提供多樣化的權(quán)利選擇。因此，根據(jù)“三權(quán)分置”改革的政策目標(biāo)，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式，塑造一種物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，有其必要性。

三、土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)塑造的可能性

對于土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)塑造，僅有必要性是不夠的，還必須具有可能性。 “三權(quán)分置”下的土地經(jīng)營權(quán)只是政策上的權(quán)利而非法律上的權(quán)利，“土地經(jīng)營權(quán)”甚至還不是一個法律術(shù)語。因此，要對土地經(jīng)營權(quán)進行物權(quán)塑造，必須證明其可能性，即其在理論上具有法理支撐，在實踐上具有現(xiàn)實依據(jù)。

（一）土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)塑造具有法理依據(jù)

自《德國民法典》頒布以來，物權(quán)和債權(quán)得到了明確的區(qū)分。但是，物權(quán)和債權(quán)的區(qū)分并不是絕對的，其間并不存在不可逾越的鴻溝。正如蘇永欽先生所言，物權(quán)的本質(zhì)，就是把一個原來屬于甲與乙之間的關(guān)系（相對關(guān)系），通過登記公示，然后就被絕對化了。蘇永欽：《中國需要什么樣的民法典》，載《私法》2013年第1期，第1—17頁。這表明，將一項權(quán)利塑造為物權(quán)還是債權(quán)，有人為處理的因素，換言之，如果出于某種需要，人們完全可以將原本的債權(quán)塑造為一項物權(quán)。事實上，土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)展史，就是一個從債權(quán)性質(zhì)向物權(quán)性質(zhì)演進的過程。陶鐘太朗、楊遂全：《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)認知與物權(quán)塑造——從既有法制到未來立法》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2015年第2期，第77頁。農(nóng)村土地分戶經(jīng)營之初，無論是司法上還是學(xué)界主流觀點，都認為土地承包經(jīng)營權(quán)具有債權(quán)屬性。比如，有的研究認為：“聯(lián)產(chǎn)承包合同，屬于債權(quán)關(guān)系，基于聯(lián)產(chǎn)承包合同所取得的農(nóng)地使用權(quán)，屬于債權(quán)性質(zhì)?！眳⒁娭袊鐣茖W(xué)院法學(xué)研究所物權(quán)法研究課題組：《制定中國物權(quán)法的基本思路》，載《法學(xué)研究》1995年第3期，第7頁。但是，作為債權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)，常常受到集體土地所有權(quán)的侵犯，為了增加土地承包經(jīng)營權(quán)的保障性，立法和政策逐漸賦予其物權(quán)性質(zhì)。至2007年，以《物權(quán)法》的生效、實施為標(biāo)志，土地承包經(jīng)營權(quán)被明確規(guī)定為一種用益物權(quán)類型，置于第三編“用益物權(quán)”中，從而完成了其從債權(quán)到物權(quán)的嬗變。

現(xiàn)在債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，由于效力較弱、期限較短，無法與集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)相抗衡，經(jīng)營的穩(wěn)定性受到很大影響，與彼時的土地承包經(jīng)營權(quán)處境相似，因而有嬗變?yōu)槲餀?quán)的內(nèi)在動力。問題是，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)源是集體土地所有權(quán)，而土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)源是土地承包經(jīng)營權(quán)，兩者的權(quán)源不同，通過“兩權(quán)分離”，在土地所有權(quán)上設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)具有法理正當(dāng)性，并不意味著在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)立物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)同樣具有正當(dāng)性。

那么，在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)立物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)是否具有法理正當(dāng)性呢？學(xué)界對此觀點不一。反對者認為，土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，其根本目的在于確認和保護用益物權(quán)人利用他人之物的事實，而不是讓用益物權(quán)人另找一個利用他人之物的人；而且，如果允許只承包不經(jīng)營，土地承包者將成為實際的地主，至少是無名有實的“二地主”，憑著承包權(quán)在公有土地上坐收漁利，而土地承包權(quán)亦將成為變相或?qū)嶋H的土地所有權(quán)，有違土地集體所有制。前引B10，第46—47頁。贊成者認為，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置是土地承包經(jīng)營權(quán)的行使方式，土地經(jīng)營權(quán)是基于土地承包經(jīng)營權(quán)人的意愿、以土地承包經(jīng)營權(quán)為客體創(chuàng)設(shè)的用益物權(quán)，土地承包權(quán)則為其行使受到土地經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)的代稱。土地經(jīng)營權(quán)作為一種權(quán)利用益物權(quán)，不僅符合物權(quán)法演進的理論邏輯和歷史邏輯，而且因其能夠提供更有效的土地承包經(jīng)營權(quán)的行使方式，促進農(nóng)村土地的利用效率而具有現(xiàn)實合理性。蔡立東、姜楠：《承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的法構(gòu)造》，載《法學(xué)研究》2015年第3期，第37—39頁。

筆者認為，將土地經(jīng)營權(quán)塑造為一種權(quán)利用益物權(quán)具有法理正當(dāng)性，除上述贊成者提出的理由之外，還基于一個重要理由——土地承包經(jīng)營權(quán)具有“類所有權(quán)”性質(zhì)。雖然《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為“用益物權(quán)”，其實它與大陸法系傳統(tǒng)的用益物權(quán)很不相同：（1）一般的用益物權(quán)是在兩個獨立的民事主體之間設(shè)定；而土地承包經(jīng)營權(quán)是基于社區(qū)性集體經(jīng)濟組織的土地承包行為，是全體成員與部分成員的合同關(guān)系，成員的土地承包經(jīng)營權(quán)具有團體內(nèi)部分配的性質(zhì)，在這種合同關(guān)系中，當(dāng)事雙方不是完全獨立的民事主體，而是整體與部分的關(guān)系。張路雄：《中國耕地制度的現(xiàn)實與邏輯》，中國政法大學(xué)出版社2012年版，第11頁。（2）個體的所有權(quán)，權(quán)利人可以選擇自己利用標(biāo)的物，也可以設(shè)定用益物權(quán)，由他人來利用標(biāo)的物；土地的集體所有權(quán)，由于集體是一個組織，不能直接利用標(biāo)的物，如果不實行“集體所有、集體經(jīng)營”的“人民公社制”，就只能通過設(shè)定用益物權(quán)的方式由其成員來利用。（3）土地承包經(jīng)營權(quán)的倫理價值，是基于執(zhí)政者與廣大農(nóng)民所訂立的政治契約而產(chǎn)生的民事權(quán)利形式，從立法的本意來看，土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)該被認定為一種獨立的、典型的物權(quán)形式，而不能歸類于附屬性權(quán)利、派生性權(quán)利之中，質(zhì)言之，它是“類所有權(quán)”，本身具有所有權(quán)的性質(zhì)。孫憲忠：《爭議與思考——物權(quán)立法筆記》，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第498頁。

土地承包經(jīng)營權(quán)成為“類所有權(quán)”，源于集體所有權(quán)的特殊性質(zhì)。相對于作為主觀權(quán)利的私人所有權(quán)，集體所有權(quán)從誕生以來，就主要是一個功能性概念，屬于集體所有的財產(chǎn)，服務(wù)于包含集體未來潛在成員在內(nèi)的集體整體利益，而不以服務(wù)于成員個體為目的。陳曉敏：《論大陸法上的集體所有權(quán)——以歐洲近代私法學(xué)說為中心的考察》，載《法商研究》2014年第1期，第127—135頁。根據(jù)《物權(quán)法》第59條第1款的規(guī)定，我國的集體土地所有權(quán)實行“成員集體所有”，在性質(zhì)上類似于總有。孟勤國：《物權(quán)法如何保護集體財產(chǎn)》，載《法學(xué)》2006年第1期，第72—74頁?？傆惺俏飳儆趫F體共同所有的形態(tài)，它將所有權(quán)的內(nèi)容按照團體內(nèi)部的規(guī)約加以分割，其中管理、處分等支配的權(quán)能屬于團體，而使用、收益等利用的權(quán)能，則分屬于團體成員。李宜?。骸度斩ǜ耪f》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第75—76頁。我國土地集體所有的深層意旨，是以集體土地作為整個村社共同體的生存保障。依現(xiàn)行政策，土地承包關(guān)系由“長期不變”強化為“長久不變”，這意味著土地承包經(jīng)營權(quán)的主體、權(quán)利的支配客體和權(quán)利的內(nèi)容將長久不變，而土地承包經(jīng)營權(quán)也就在某種程度上具有歸屬的功能，成為一種“類所有權(quán)”。前引B20。

土地承包經(jīng)營權(quán)作為“類所有權(quán)”，替代集體所有權(quán)對應(yīng)近代個人主義的所有權(quán)明確土地在私權(quán)主體中的歸屬，李國強：《論農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“三權(quán)分置”的法律關(guān)系》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報）》2015年第6期，第184頁。根據(jù)《物權(quán)法》第117條用益物權(quán)的規(guī)定，采取權(quán)利分層理論，在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)立物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，在法理上并無不妥。現(xiàn)在的問題是，這樣做之后，在同一塊土地上將同時存在土地集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)三種物權(quán)，會不會違反“一物一權(quán)”原則。

對于“一物一權(quán)”，學(xué)界有兩種解釋。一種觀點認為，它是指“一物上僅能成立一所有權(quán)，一所有權(quán)之客體以一物為限”。謝在全：《民法物權(quán)論》（上冊），中國政法大學(xué)出版社1999年版，第18頁。另有觀點認為，它是指“一個物權(quán)的客體僅為一個獨立的有體物，在同一物之上不得設(shè)立兩個或兩個以上相互矛盾的物權(quán)，尤其不得設(shè)立兩個所有權(quán)”。王利明：《物權(quán)法論》，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第109—110頁。筆者認為，上述情況都不違反“一物一權(quán)”原則。首先，這當(dāng)中并不存在兩個所有權(quán)。因為，集體所有權(quán)性質(zhì)上類似于“總有”，土地承包經(jīng)營權(quán)作為其實現(xiàn)形式，是對集體所有權(quán)的利用權(quán)能加以分割的結(jié)果，兩者可以并存于同一塊土地，在理論上和立法上均無疑義。其次，土地承包經(jīng)營權(quán)與物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)雖同屬于用益物權(quán)，但彼此在權(quán)能上并不互相排斥。土地承包經(jīng)營權(quán)在設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)后，權(quán)利人不再占有、使用土地以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，而是向土地經(jīng)營權(quán)人收取費用，以收益權(quán)能來實現(xiàn)和表彰自身，而其占有、使用權(quán)能則受到土地經(jīng)營權(quán)的限制。因此，其與土地經(jīng)營權(quán)不會產(chǎn)生沖突，可以并存。

其實，“一物一權(quán)”原則并非毫無靈活性。在德國當(dāng)代民法中，就根據(jù)物的用益與權(quán)利用益的區(qū)分，而設(shè)立次地上權(quán)或稱“下級地上權(quán)”。而次地上權(quán)，就是以地上權(quán)為本權(quán)而再次設(shè)立的地上權(quán)。次地上權(quán)人根據(jù)其權(quán)利，支配地上權(quán)人支配范圍內(nèi)指定土地的地表或者地表的上下空間。孫憲忠：《德國當(dāng)代物權(quán)法》，法律出版社1998年版，第228頁。參照德國的理論與實踐，所謂物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，實際上就是以土地承包經(jīng)營權(quán)為本權(quán)而設(shè)立的次級土地承包經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定后，其效果等同于土地承包經(jīng)營權(quán)在時間維度上被分割，并予以部分轉(zhuǎn)讓。前引B18，第39頁。土地經(jīng)營權(quán)因期限屆滿等原因消滅后，土地承包經(jīng)營權(quán)受到的限制消除，恢復(fù)圓滿，兩者不存在權(quán)能行使沖突的問題。

（二）土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)塑造具有現(xiàn)實依據(jù)

說到底，法律應(yīng)當(dāng)而且必須表述生活，否則將為生活所拋棄。土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)塑造的可能性，最終取決于社會生活是否有此需要，人民群眾是否有此利益訴求。筆者認為，這種社會需要和利益訴求是客觀存在的，而且得到了一些地方立法和國家司法的回應(yīng)。

土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，最初是為了緩解人多地少的矛盾。20世紀80年代初，我國農(nóng)村以農(nóng)戶人口為依據(jù)，實行均田承包。在“二輪延包”時，為了穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，實行“增人不增地，減人不減地”的政策。由于這期間人口變化很大，各戶人均占地很不平衡。而隨著工商業(yè)的發(fā)展，外出打工或從事第二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民漸多，有人無地種與有地?zé)o人種、土地粗放經(jīng)營甚至撂荒的矛盾凸顯。一方面是部分農(nóng)民不想種地，另一方面，有部分農(nóng)民希望擴大生產(chǎn)規(guī)模、提高效益，兩者互動的結(jié)果是，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)運而生，形式主要是轉(zhuǎn)包、租賃，2014年6月的調(diào)查表明，全國流轉(zhuǎn)耕地面積約3.8億畝，占全部承包地的28.8%，其中以出租和轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)的占78.6%，完全轉(zhuǎn)讓承包權(quán)方式的僅占6%。參見朱道林、王健、林瑞瑞：《中國農(nóng)村土地制度改革探討——中國土地政策與法律研究圓桌論壇（2014）觀點綜述》，載《中國土地科學(xué)》2014年第9期，第90頁。流入方獲得債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)。

土地流轉(zhuǎn)緩解了人多地少的矛盾，但并不能直接促成規(guī)模經(jīng)營。從農(nóng)業(yè)發(fā)展的長遠來看，土地規(guī)模經(jīng)營才是流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動力。丁關(guān)良：《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度研究》，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第121頁。通過轉(zhuǎn)包、租賃獲得的土地經(jīng)營權(quán)具有債權(quán)性質(zhì)，效力較弱，期限較短，對流入土地一方穩(wěn)定經(jīng)營不利，而且，當(dāng)其不愿繼續(xù)經(jīng)營時，土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓受到限制。我國戶均耕地面積約為8畝，要達到100畝左右的經(jīng)營規(guī)模，90%的土地需要租賃；如果是企業(yè)經(jīng)營，則全部土地都需要租賃，而能否長期、穩(wěn)定地經(jīng)營，對經(jīng)營者非常重要。據(jù)浙江省對紹興、金華兩市300個大戶的調(diào)查，在對“當(dāng)前制約你進一步增加投入的最大因素是哪個”的回答中，回答“土地承包期太短”、“個人經(jīng)營能力受限”、“缺少技術(shù)”、“資金不足”所占的比例分別為62.7%、20.0%、9.3%、7.0%。從當(dāng)時的情況看，所調(diào)查的300個大戶土地承包期平均為6.4年，承包期太短是規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶的最大擔(dān)心。參見前引B19，第141頁。為了獲得穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)，土地流入方有兩個路徑：一是選擇轉(zhuǎn)讓，但它受到嚴格限制，且土地流出方一般不易接受；二是在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定用益物權(quán)，承包戶依然享有土地承包權(quán)，流入方則獲得物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，使“承包”與“經(jīng)營”分離，實現(xiàn)雙方利益的平衡。一些政策制定者敏銳地發(fā)現(xiàn)了承包主體與經(jīng)營主體分離的新趨勢，建議按照“尊重集體所有權(quán)、劃斷農(nóng)戶承包、保護務(wù)農(nóng)者經(jīng)營權(quán)”的思路，明確土地經(jīng)營權(quán)在占有、使用、收益和處分方面的權(quán)能邊界，以使“務(wù)農(nóng)者”獲得穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)。前引⑦葉興慶文，第9—10頁。

在地方立法方面，一些地方為了克服債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押的不確定性，以便于土地經(jīng)營權(quán)融資，通過改革試點，致力于對土地經(jīng)營權(quán)進行物權(quán)塑造，以之進行抵押貸款。比如，根據(jù)2012年11月發(fā)布實施的《武漢市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款操作指引（試行）》，武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所將土地經(jīng)營權(quán)制成《產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易鑒證書》和《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押證明書》的形式，土地經(jīng)營權(quán)人據(jù)此向銀行辦理抵押貸款。2014年11月實施的《河北省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》規(guī)定，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同或農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證，是土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的前提條件。無論是將土地經(jīng)營權(quán)制成鑒證書，還是頒發(fā)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證，都是試圖打破現(xiàn)行的法律框架，將土地經(jīng)營權(quán)作為一種新型物權(quán)。申惠文：《法學(xué)視角中的農(nóng)村土地三權(quán)分離改革》，載《中國土地科學(xué)》2015年第3期，第43頁。2015年10月1日施行的《浙江省農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)登記管理辦法（試行）》更是規(guī)定，凡遵循“依法、自愿、有償和平等協(xié)商”原則，通過轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)獲得的農(nóng)村家庭承包耕地土地經(jīng)營權(quán)，均由縣級農(nóng)村土地承包管理部門辦理登記，由縣級人民政府頒發(fā)“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證”，從而在法律程序上完成了土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)塑造。

在司法方面，盡管在現(xiàn)行法律制度下，土地經(jīng)營權(quán)只能以轉(zhuǎn)包、租賃等債權(quán)形式設(shè)定，但各級司法機關(guān)在民事審判實踐中，為了回應(yīng)社會需要和當(dāng)事人的利益訴求，以判例的方式確認土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)效力。其具體類型包括：（1）判決確認，二次轉(zhuǎn)包后，次承包人債權(quán)具有對抗土地承包經(jīng)營權(quán)人的效力；（2）土地承包經(jīng)營權(quán)出租后，出租人、第三人侵害承租人利益的行為被認定為侵權(quán)行為；（3）土地承包經(jīng)營權(quán)人作為出租人不得擅自交回承包林地，租賃合同具有對抗土地承包經(jīng)營權(quán)的效力；（4）土地承包經(jīng)營權(quán)出租后，出租人在合同履行期間死亡，承租人的權(quán)利仍然受到法律保護，可以對抗發(fā)包方和農(nóng)地權(quán)利繼承人等。前引B18，第37—38頁。司法判決確認土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)效力，無疑有利于“保護務(wù)農(nóng)者土地經(jīng)營權(quán)”。

綜上，土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)塑造，既有法理正當(dāng)性，也有現(xiàn)實依據(jù)，應(yīng)當(dāng)參照土地承包經(jīng)營權(quán)由債權(quán)向物權(quán)轉(zhuǎn)化的模式，塑造一種物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)。

四、土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)塑造的法律機制

在“三權(quán)分置”的框架下將土地經(jīng)營權(quán)塑造為一種物權(quán)，需要構(gòu)建一套法律機制，使土地經(jīng)營權(quán)這一政策上的權(quán)利轉(zhuǎn)換成由權(quán)利義務(wù)生成及變動邏輯驅(qū)動的、可以有效運作的法律權(quán)利，它包括土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生方式、權(quán)利名稱、權(quán)利內(nèi)容和登記等。

（一）土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生方式

土地經(jīng)營權(quán)是基于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的。在現(xiàn)有法律制度框架下，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換，流轉(zhuǎn)的是土地承包經(jīng)營權(quán)，不發(fā)生土地經(jīng)營權(quán)問題。轉(zhuǎn)包、出租、入股，則產(chǎn)生債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)。但是，由于“買賣不破租賃”和“優(yōu)先購買權(quán)”等特別規(guī)定的存在，土地承包經(jīng)營權(quán)的效力已經(jīng)超出了一般債權(quán)，具有某些物權(quán)效力，甚至能夠?qū)钩邪?，并得到了司法判例的認可。

有一種觀點認為，土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)塑造就是將這種債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)塑造為物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，并提出，流轉(zhuǎn)期限在5年以上，可登記為物權(quán)型土地經(jīng)營權(quán)。前引B15，第78頁。以流轉(zhuǎn)期限來定物權(quán)、債權(quán)之分野，當(dāng)然有一定道理。因為土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，需要支付登記公示的成本，并不適于所有的交易，制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)滿足不同層次的需要。但是，這一主張存在兩個問題：其一，有違法理。轉(zhuǎn)包、出租等流轉(zhuǎn)方式只能產(chǎn)生債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，并不會因其期限較長（在5年以上），就能夠通過登記而直接轉(zhuǎn)變?yōu)槲餀?quán)型土地經(jīng)營權(quán)。其二，與法律規(guī)定不符。我國《合同法》第214條規(guī)定：“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效。租賃期間屆滿，當(dāng)事人可以續(xù)訂租賃合同，但約定的租賃期限自續(xù)訂之日起不得超過二十年?！睋?jù)此，將流轉(zhuǎn)期限5年以上債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)登記為物權(quán)，違反法律規(guī)定。

那么，如何實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)塑造呢？筆者認為，應(yīng)在原有規(guī)定的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)一種新的流轉(zhuǎn)方式，在土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)定一種以經(jīng)營土地為內(nèi)容的權(quán)利用益物權(quán)——土地經(jīng)營權(quán)。權(quán)利人以土地承包經(jīng)營權(quán)為客體設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，是一種權(quán)利處分行為。設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)后，土地承包經(jīng)營權(quán)的占有、使用土地的權(quán)能受到限制，而以收益權(quán)能來表現(xiàn)自身。土地經(jīng)營權(quán)人通過支付一定的對價和登記公示，獲得約定期限內(nèi)經(jīng)營土地的用益物權(quán)。

（二）土地經(jīng)營權(quán)的名稱問題

我國《物權(quán)法》第5條規(guī)定，物權(quán)的種類和內(nèi)容由法律規(guī)定。因此，經(jīng)由土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)究竟采用什么名稱，以求名實相符，且易于融入現(xiàn)有物權(quán)體系，對于土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)塑造非常重要。

“土地經(jīng)營權(quán)”一語，本身是一個經(jīng)濟學(xué)概念，后為國家政策采納，成為政策用語。有人直接將其當(dāng)作法律概念，而后以《物權(quán)法》中無此規(guī)定而主張其違反物權(quán)法定原則，其實是不對的。在“三權(quán)分置”的框架下，對物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)如何稱謂，并不純是一個學(xué)理問題，它涉及到制度變遷的路徑依賴、人們的認識習(xí)慣以及修法成本等，需要綜合考量各種因素。綜合學(xué)者觀點和地方立法，對于土地經(jīng)營權(quán)，目前主要有如下幾種稱謂：

（1）農(nóng)村土地使用權(quán)。有學(xué)者主張，為解決土地保障權(quán)與土地物權(quán)的沖突，并使土地的保障性與物權(quán)性形成新型契合關(guān)系，可以將農(nóng)村土地權(quán)利體系分為農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村土地使用權(quán)。參見劉俊、胡大武：《中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營法律制度研究》，載蔡繼明、鄺梅：《論中國土地制度改革——中國土地制度改革國際研討會論文集》，中國財政經(jīng)濟出版社2009年版，第110頁。

（2）農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。2015年10月1日施行的《浙江省農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)登記管理辦法（試行）》第2條規(guī)定，本辦法所稱的農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，是指遵循“依法、自愿、有償和平等協(xié)商”原則，通過轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)獲得的農(nóng)村家庭承包耕地土地經(jīng)營權(quán)。

（3）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)。這一稱謂見于浙江省杭州市2010年5月11日頒布的《杭州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證登記管理工作辦法（試行）》和浙江省嘉興市于2013年11月頒布的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)登記管理辦法（試行）》等。

（4）土地經(jīng)營權(quán)。有學(xué)者直接將“土地經(jīng)營權(quán)”這一政策術(shù)語轉(zhuǎn)為法律概念，并將土地經(jīng)營權(quán)界定為：“土地經(jīng)營權(quán)人依法對農(nóng)民集體所有并由農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)的耕地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。”前引B15，第78頁。

（5）次級土地承包經(jīng)營權(quán)。有學(xué)者認為，土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包、入股，法理上意味著在原來的土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，設(shè)定了一種新的次級土地承包經(jīng)營權(quán)。參見袁震：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式之法理分析》，載《河北法學(xué)》2011年第8期，第123—129頁。另有學(xué)者提出，土地權(quán)利制度的第二次分離變革，無需再創(chuàng)設(shè)一種被稱為“土地經(jīng)營權(quán)”的用益物權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)只是農(nóng)業(yè)發(fā)展政策為強調(diào)土地之使用而采用的一種經(jīng)濟學(xué)概念，它實際上是指物權(quán)法上的土地承包經(jīng)營權(quán)。前引B13，第98頁。

筆者認為，土地承包經(jīng)營制度是我國農(nóng)村土地制度的基石，土地承包經(jīng)營權(quán)這一概念已經(jīng)廣泛使用30余年，其名稱和含義均深入人心，土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的結(jié)果，土地經(jīng)營權(quán)的稱謂理應(yīng)體現(xiàn)其與土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)在聯(lián)系及自身的權(quán)利內(nèi)容?！稗r(nóng)村土地使用權(quán)”這一名稱，未能體現(xiàn)此種內(nèi)在聯(lián)系，不宜采用?！稗r(nóng)村流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”和“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)”均較好地體現(xiàn)了這種內(nèi)在聯(lián)系，但“農(nóng)村”二字屬多余，況且土地承包經(jīng)營權(quán)中亦無“農(nóng)村”二字，并不影響其所指；增加“流轉(zhuǎn)”二字，體現(xiàn)了其由土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而來，但它并不能揭示土地經(jīng)營權(quán)的本質(zhì)屬性，也與土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容無關(guān)，沒有必要。

“土地經(jīng)營權(quán)”這一概念，為官方文件和學(xué)者廣泛使用，但作為物權(quán)名稱，卻面臨著較大障礙：其一，“土地經(jīng)營權(quán)”概念缺乏法律依據(jù)。在現(xiàn)行法上，只有國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)，并無“土地經(jīng)營權(quán)”的概念，而且，“我國的立法既沒有單獨規(guī)定經(jīng)營權(quán)，也沒有承認從土地承包經(jīng)營權(quán)中能分離出獨立的經(jīng)營權(quán)”。梁慧星：《中國物權(quán)法研究》（下冊），法律出版社1998年版，第610頁。其二，“土地經(jīng)營權(quán)”在權(quán)利內(nèi)容上與土地承包經(jīng)營權(quán)實質(zhì)上是相同的，均為設(shè)定在農(nóng)村土地上的用益物權(quán)，根據(jù)物權(quán)法定原則，應(yīng)遵循《物權(quán)法》的權(quán)利稱謂，即“土地承包經(jīng)營權(quán)”。其三，如果在物權(quán)法定的原則下再創(chuàng)設(shè)一種稱為“土地經(jīng)營權(quán)”的用益物權(quán)，可能誘發(fā)不必要的理論紛爭，如經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)等，進而影響新法的實施。最后是修法成本。采用“土地經(jīng)營權(quán)”的名稱，需修改多部法律，包括《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》等，成本太高，更糟糕的是，它可能導(dǎo)致經(jīng)過法律確認業(yè)已形成的農(nóng)村土地上的用益物權(quán)觀念蕩然無存。參見丁文：《論土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的分離》，載《中國法學(xué)》2015年第3期，第177頁。

筆者認為，所謂“土地經(jīng)營權(quán)”，實質(zhì)上是在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定的“次級土地承包經(jīng)營權(quán)”，其在物權(quán)法定意義上，仍然是一種“土地承包經(jīng)營權(quán)”，但在稱謂上不妨稱為“次級土地承包經(jīng)營權(quán)”，以求名實相符。理由如下：

第一，在權(quán)利內(nèi)容上，“土地經(jīng)營權(quán)”與土地承包經(jīng)營權(quán)并無二致。根據(jù)《物權(quán)法》第125條，土地承包經(jīng)營權(quán)是一種對承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利。雖然立法者為了與土地承包經(jīng)營制度在形式上取得一致并尊重歷史，而沿襲了“土地承包經(jīng)營權(quán)”的名稱，但在實質(zhì)上，它就是一種在農(nóng)村土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營的權(quán)利。與農(nóng)戶原始取得的土地承包經(jīng)營權(quán)相比，次級土地承包經(jīng)營權(quán)不過是土地承包經(jīng)營權(quán)在時間上和空間上的分割，兩者的權(quán)利內(nèi)容是一樣的。而《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體表述為“土地承包經(jīng)營權(quán)人”，即不同于《民法通則》中的“農(nóng)村承包經(jīng)營戶”，也不同于《農(nóng)村土地承包法》中的“本集體經(jīng)濟組織成員”，這表明，土地承包經(jīng)營權(quán)的主體無須是本集體經(jīng)濟組織成員，只要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者即為已足。參見高圣平：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的法律邏輯》，載《法學(xué)研究》2014年第4期，第85頁。

第二，在修法成本、路徑依賴上，《物權(quán)法》第125條對土地承包經(jīng)營權(quán)的界定為次級土地承包經(jīng)營權(quán)提供了足夠的生存空間，沒有必要在物權(quán)法定原則的制約下再創(chuàng)設(shè)一種名為“土地經(jīng)營權(quán)”的用益物權(quán)。參見前引B13，第98頁。土地承包經(jīng)營權(quán)表達的是在農(nóng)村土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的用益物權(quán)這一法觀念，是一個極具包容性的概念，其在體系上既可指農(nóng)民集體在其所有的土地上為農(nóng)戶設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)，也可指農(nóng)戶在其土地承包經(jīng)營權(quán)上為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)。相反，如果創(chuàng)設(shè)“土地經(jīng)營權(quán)”的物權(quán)種類，不僅會面臨諸多障礙，徒增制度變革的成本和代價，更嚴重的是，在制度構(gòu)建上如何處理與其內(nèi)容幾乎完全一樣的土地承包經(jīng)營權(quán)的體系關(guān)系，也是一個難題。

第三，從比較法角度考察，素以概念嚴謹著稱的德國民法在地上權(quán)方面也規(guī)定了類似的權(quán)利結(jié)構(gòu)。根據(jù)德國民法和《地上權(quán)條例》，地上權(quán)作為獨立的用益物權(quán)，權(quán)利人在地上權(quán)上可以如同土地所有權(quán)上一樣設(shè)置法律負擔(dān)，即創(chuàng)設(shè)其他物權(quán)權(quán)利，可以設(shè)立的物權(quán)類型包括次地上權(quán)、抵押權(quán)、土地債務(wù)、定期金土地債務(wù)和實物負擔(dān)。前引B28，第235頁。其中的“次地上權(quán)”，或稱下級地上權(quán)，就是以地上權(quán)為客體而設(shè)立的地上權(quán)。與德國的做法類似，次級土地承包經(jīng)營權(quán)，也就是以土地承包經(jīng)營權(quán)為客體而設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)。在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)立次級土地承包經(jīng)營權(quán)后，土地的集體所有權(quán)不發(fā)生變化，農(nóng)戶與集體的承包關(guān)系不變，繼續(xù)保有土地承包經(jīng)營權(quán)，受讓者取得以農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)為客體的次級土地承包經(jīng)營權(quán)。

綜上，無論是在權(quán)利內(nèi)容上還是法律邏輯、體系結(jié)構(gòu)上，將設(shè)立于土地承包經(jīng)營權(quán)之上的以經(jīng)營農(nóng)村土地為目的的用益物權(quán)稱作次級土地承包經(jīng)營權(quán)，均無不妥。而且，在制度改革成本上，因其避免了對《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》等作大幅度修改，具有較大的合理性和可行性。這樣，農(nóng)村土地的權(quán)利結(jié)構(gòu)就變?yōu)榧w所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和次級土地承包經(jīng)營權(quán)，而這也許是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”在法律上的較好表達。

（三）次級土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容

次級土地承包經(jīng)營權(quán)是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與土地承包經(jīng)營權(quán)人簽訂合同，在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)立的權(quán)利用益物權(quán)，其權(quán)能包括對相關(guān)農(nóng)村土地的占有、使用、收益以及對權(quán)利自身的法律處分。由于次級土地承包經(jīng)營權(quán)完全是依照市場規(guī)則設(shè)立的，相較于農(nóng)戶原始取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，它是一種不負載任何社會保障功能的純粹財產(chǎn)權(quán)。其權(quán)利內(nèi)容如下：

1.權(quán)利人享有在相關(guān)農(nóng)村土地上自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利，包括對土地的占有、使用和收益。

2.次級土地承包經(jīng)營權(quán)具有處分的權(quán)能，包括對該權(quán)利的轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、繼承等。當(dāng)該權(quán)利轉(zhuǎn)讓、出租時，秉持“放活土地經(jīng)營權(quán)”的政策精神，受讓方（承租人）只要是農(nóng)業(yè)經(jīng)營者既可，其戶籍、身份不受限制，而本集體經(jīng)濟組織成員亦不享有優(yōu)先權(quán)，除非當(dāng)事人另有約定。

3.次級土地承包經(jīng)營權(quán)具有對抗土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。在該權(quán)利存續(xù)期間，土地承包經(jīng)營權(quán)人不得收回次級土地承包經(jīng)營權(quán)；不得妨害和干涉次級土地承包經(jīng)營權(quán)人的正當(dāng)?shù)纳a(chǎn)經(jīng)營行為，否則須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

4.當(dāng)土地因征收而導(dǎo)致次級土地承包經(jīng)營權(quán)消滅時，次級土地承包經(jīng)營權(quán)人享有直接求償權(quán)，以獲得相應(yīng)的補償。

5.次級土地承包經(jīng)營權(quán)的存續(xù)期限由雙方當(dāng)事人約定，但不宜超過土地承包經(jīng)營權(quán)的剩余期限。次級土地承包經(jīng)營權(quán)終止時，權(quán)利人對其為提高土地生產(chǎn)能力而支出的特別費用享有補償請求權(quán)。前引B13，第99—100頁。

當(dāng)然，次級土地承包經(jīng)營權(quán)人也負擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，包括不得改變土地用途，從事“非農(nóng)化”經(jīng)營；不得濫用權(quán)利，將土地撂荒或從事其他損害土地的行為等。

（四）次級土地承包經(jīng)營權(quán)的登記

次級土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項用益物權(quán)，其設(shè)立除須雙方簽訂書面合同外，還需要進行登記公示。由于土地經(jīng)營者不再屬于“熟人社會”，對于次級土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立，宜采登記生效主義。

2015年3月實施的《不動產(chǎn)登記暫行條例》第5條規(guī)定，集體土地所有權(quán)，耕地、林地、草地等的土地承包經(jīng)營權(quán)，以及法律規(guī)定需要登記的其他不動產(chǎn)權(quán)利，依照本條例的規(guī)定辦理登記。據(jù)此，可以將次級土地承包經(jīng)營權(quán)納入“法律規(guī)定需要登記的其他不動產(chǎn)權(quán)利”，適用《不動產(chǎn)登記暫行條例》辦理登記。由于次級土地承包經(jīng)營權(quán)是作為土地承包經(jīng)營權(quán)的法律負擔(dān)而存在，在操作上，宜將其與抵押權(quán)、地役權(quán)等權(quán)利一道作為土地承包經(jīng)營權(quán)的負擔(dān)在登記簿中加以記載，并頒發(fā)相應(yīng)的不動產(chǎn)權(quán)屬證書。

次級土地承包經(jīng)營權(quán)登記對于實現(xiàn)“三權(quán)分置”的改革目標(biāo)和保護交易安全具有重要意義：首先，在設(shè)立該權(quán)利時，通過登記公示，確認土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)效力，有利于加強對土地實際經(jīng)營者的保護，穩(wěn)定土地經(jīng)營關(guān)系，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營；其次，在進行抵押時，通過登記公示，能夠防止土地經(jīng)營者以次級土地承包經(jīng)營權(quán)為擔(dān)保進行多頭融資，從而有效控制和防范相關(guān)金融風(fēng)險。王小映：《“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下的土地登記》，載《農(nóng)村經(jīng)濟》2016年第6期，第7頁。

五、結(jié) 語

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是一項重大的制度創(chuàng)新，其目的在于通過構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，逐步實現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。相對于“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)，現(xiàn)行法所規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式存在明顯不足，有必要創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式，其途徑是在土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)定一種以經(jīng)營土地為內(nèi)容的權(quán)利用益物權(quán)——土地經(jīng)營權(quán)。

土地經(jīng)營權(quán)是一個經(jīng)濟學(xué)概念，后成為政策用語，它實質(zhì)上是以土地承包經(jīng)營權(quán)為客體而設(shè)立的“次級土地承包經(jīng)營權(quán)”，其在物權(quán)法定意義上，仍然是一種“土地承包經(jīng)營權(quán)”，而其稱謂則不妨稱為“次級土地承包經(jīng)營權(quán)”，由以表明其與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系。

次級土地承包經(jīng)營權(quán)人享有在相關(guān)農(nóng)村土地上自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利，包括對土地的占有、使用、收益和對權(quán)利自身的處分權(quán)。由于它完全是依照市場規(guī)則而設(shè)立的，與農(nóng)戶原始取得的土地承包經(jīng)營權(quán)相比，它是一種不負載任何社會保障功能的純粹財產(chǎn)權(quán)。

次級土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立，除雙方簽訂書面合同外，還需要進行登記公示。根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》，可以將次級土地承包經(jīng)營權(quán)納入“法律規(guī)定需要登記的其他不動產(chǎn)權(quán)利”，作為土地承包經(jīng)營權(quán)的負擔(dān)在登記簿中加以記載，并頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)屬證書。