供給側(cè)改革與城市公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施
——中國城市交通發(fā)展論壇第十三次研討會(huì)討論精選

供給側(cè)改革與城市公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施
——中國城市交通發(fā)展論壇第十三次研討會(huì)討論精選

超大城市軌道交通結(jié)構(gòu)思考

王江燕 (宇恒可持續(xù)交通研究中心)

中國城市軌道交通正處于高速發(fā)展階段，面臨許多問題。按照國家2014年的城市分類，城區(qū)常住人口千萬人以上屬于超大城市，目前全國有10個(gè)超大城市，未來還會(huì)有若干城市進(jìn)入這個(gè)行列。這些超大城市的特點(diǎn)是：經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增速很快，而且在過去幾十年城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市大尺度已經(jīng)成為定式；城市中心(單個(gè)和多個(gè))商業(yè)和就業(yè)功能集中；城市中心區(qū)和郊區(qū)房價(jià)差異很大，通勤范圍波及周邊城市；潮汐交通特征非常明顯，長距離通勤將長期存在；私人小汽車增速很快，交通擁堵壓力顯著。

通過早晚高峰時(shí)段公共交通和小汽車出行距離和出行時(shí)速比較，可以得知解決超大城市出行困局亟須具有強(qiáng)大競爭力的公共交通系統(tǒng)。而目前超大城市公共汽車車速偏低，與私人小汽車相比缺乏競爭力；軌道交通建設(shè)和運(yùn)營里程雖然有一定基礎(chǔ)，但軌道交通結(jié)構(gòu)卻存在一些問題。2009年我們對與中國城市體量相仿的國外其他大城市的軌道交通結(jié)構(gòu)進(jìn)行考察：紐約軌道交通系統(tǒng)在核心區(qū)采用四軌型式，兩軌是慢軌，另外兩軌是快軌，特點(diǎn)是24 h全部開通；巴黎地鐵是在非常核心的地區(qū)，外圍有主要的鐵路連接郊縣(RER系統(tǒng))，有軌電車主要是軌道交通線路之間的銜接；東京軌道交通系統(tǒng)中主要有城市鐵路系統(tǒng)、私鐵、地鐵、單軌，地鐵有快線，主要采用并行的方式。目前紐約、東京、巴黎、首爾、倫敦等大都市都發(fā)展了快軌系統(tǒng)。

中國超大城市軌道交通發(fā)展有幾點(diǎn)需要思考：

第一，加快超大城市軌道交通快線和通勤線的建設(shè)，并考慮現(xiàn)有的城際線、郊區(qū)線以及快線如何進(jìn)行分工。深圳市新一輪軌道交通規(guī)劃有8條快軌線路，快線和普線長度將來各占50%，這非?？上病Ａ硗?，目前世界上軌道交通型式有三軌、四軌系統(tǒng)，還有越線型式，中國超大城市軌道交通系統(tǒng)究竟需要什么模式需要思考。

第二，推進(jìn)軌道交通引領(lǐng)城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃編制。希望軌道交通規(guī)劃至少能夠與城市總體規(guī)劃同步進(jìn)行，引導(dǎo)城市土地布局，如果用地開發(fā)可以集中在軌道交通車站周邊，公共交通系統(tǒng)整體服務(wù)特性就會(huì)更加舒適。此外，還可以通過軌道交通規(guī)劃帶動(dòng)步行交通規(guī)劃，讓軌道交通車站周邊用地更集中，讓其他區(qū)域用地更松散。

最后，軌道交通系統(tǒng)需重視樞紐品質(zhì)、換乘品質(zhì)和最后一公里的接駁。目前樞紐主要問題是換乘時(shí)間長、電梯使用不足、換乘通道過于擁擠，在火車站等大型樞紐換乘時(shí)，人行天橋、樓梯基本上應(yīng)全部采用電梯，這是軌道交通建設(shè)的細(xì)節(jié)和服務(wù)品質(zhì)問題。此外，大部分軌道交通車站周邊都沒有考慮最后一公里的接駁問題，沒有很好地為自行車、步行提供空間，希望能夠突破傳統(tǒng)和標(biāo)準(zhǔn)，對軌道交通車站實(shí)現(xiàn)綠色交通一體化，并開展詳細(xì)設(shè)計(jì)。

上海公共汽車交通優(yōu)先發(fā)展的必要性及措施

薛美根 劉明姝 (上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通發(fā)展研究院)

公交優(yōu)先戰(zhàn)略是上海市一貫堅(jiān)持的城市交通發(fā)展戰(zhàn)略。近10年軌道交通得到快速發(fā)展，按照每年40～50km的速度建設(shè)，截至2015年底運(yùn)營線路長度達(dá)618km，中心城內(nèi)步行10 min到達(dá)軌道交通車站范圍覆蓋人口比例已達(dá)到近50%。在軌道交通客運(yùn)量快速增長的帶動(dòng)下，公共交通客運(yùn)量(軌道交通+公共汽車交通)保持穩(wěn)定增長，近5年年均增幅6%，2015年上海市公共交通客運(yùn)量達(dá)1 538萬乘次·d-1。然而，公共汽車交通客運(yùn)量近5年呈現(xiàn)下降趨勢，2015年相比2014年下降4.4%。公共汽車交通占公共交通客運(yùn)量的比例也從2010年60%下降至45%。公共汽車交通客流的下降是大城市普遍性、階段性的現(xiàn)象，例如，北京、廣州、深圳、臺(tái)北等近幾年也呈現(xiàn)下降趨勢。主要原因首先是軌道交通快速發(fā)展承擔(dān)了更多客流；二是來自于個(gè)體交通小汽車和電動(dòng)自行車的競爭；三是公共汽車交通自身的不足，例如線網(wǎng)有待優(yōu)化，在出行速度上的吸引力有待提高，公交專用車道的推進(jìn)比較困難等。

公共汽車交通優(yōu)先發(fā)展有其必要性。雖然軌道交通已經(jīng)成網(wǎng)，但在高峰時(shí)段軌道交通部分路段的運(yùn)能仍然不足，擁擠程度還在不斷加劇，多處車站實(shí)施了限流進(jìn)站。高峰時(shí)段在軌道交通運(yùn)能不足的客流走廊，仍需要公共汽車交通承擔(dān)分流的作用。此外，中心城范圍道路交通網(wǎng)絡(luò)已基本成熟穩(wěn)定，在交通需求不斷增加的情況下，道路交通擁堵加劇，也有必要在路權(quán)分配上給予公共汽車交通優(yōu)先，讓其承擔(dān)更多的客流。

未來公共汽車交通的發(fā)展，應(yīng)重點(diǎn)采取以下措施。首先要重新明確功能定位，由于軌道交通的快速發(fā)展，公共汽車交通從原來的主體地位需要逐漸轉(zhuǎn)變，應(yīng)該作為城市公共交通的基礎(chǔ)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；二是依托軌道交通網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化公共汽車交通線網(wǎng)；三是形成高效、成網(wǎng)的公交專用車道系統(tǒng)；四是因地制宜推進(jìn)中運(yùn)量公共汽車交通的規(guī)劃建設(shè)；五是推進(jìn)人性化公共汽車交通樞紐的建設(shè)；六是優(yōu)化公共汽車站周邊步行、自行車換乘接駁環(huán)境，公交優(yōu)先應(yīng)是出行全過程的優(yōu)先；七是提供便捷的公共汽車交通信息化服務(wù)；八是引導(dǎo)個(gè)體交通有節(jié)制發(fā)展和合法合理使用。

希望通過公交優(yōu)先發(fā)展，能夠?qū)崿F(xiàn)最廣泛的公眾利益，實(shí)現(xiàn)綜合運(yùn)輸最高效運(yùn)行，也實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

重新認(rèn)識(shí)公共交通

景國勝 (廣州市交通規(guī)劃研究院)

廣州公共交通發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，以集約化為主要特征的軌道交通、城市道路公共交通等傳統(tǒng)的公共交通系統(tǒng)已經(jīng)越來越難以滿足公眾對多元化交通的需求。而市場的觸覺非常敏銳，網(wǎng)約出租汽車、網(wǎng)約自行車捕捉到公眾對個(gè)性化交通的需求，非常迅速地填補(bǔ)了公共交通在舒適性、最后一公里覆蓋等方面的空白，也因此得到市場強(qiáng)烈的反應(yīng)，并迅速在城市交通中占據(jù)一席之地。

新興的多元化交通雖然承擔(dān)了城市道路公共交通的部分功能，但目前并不被認(rèn)為屬于公共交通范疇，因此既不享受公交優(yōu)先政策，也缺少真正有效的監(jiān)管。世界大城市大力發(fā)展公共交通的初衷是為了解決出行難問題，如果出行難問題能夠得到有效解決，交通方式并不重要。因此對公交都市的評價(jià)不應(yīng)僅僅是公共交通出行分擔(dān)率，而是對整個(gè)公共交通系統(tǒng)的運(yùn)行評價(jià)。公交優(yōu)先發(fā)展須貼近公眾需求，要借助市場力量，就必須拓展其概念和范圍。

公交優(yōu)先的出路在于為不同城市找到合適的公共交通方式，在此可以拓展公共交通的概念——凡是具有公共使用屬性、契合公眾需求的交通工具，均屬于公共交通。當(dāng)然，無論如何定義，公共交通都必須處在政府監(jiān)管之下。重新詮釋公共交通概念有三大好處：一是中小城市可以找回適合自身發(fā)展特點(diǎn)的公共交通方式，避免千城一面；二是大城市通過監(jiān)管可有序引導(dǎo)資本使用，及時(shí)應(yīng)對交通需求變化，合法高效地配置社會(huì)資源；三是公交都市的考核可落到實(shí)處并在全國范圍內(nèi)推廣。

基于以上認(rèn)識(shí)，建議從以下幾方面推動(dòng)公交優(yōu)先：1)建立監(jiān)管體系，從制度上引導(dǎo)公共交通發(fā)展，不管是現(xiàn)在市場中出現(xiàn)的網(wǎng)約車、網(wǎng)約單車，還是未來可能出現(xiàn)的car2go、無人駕駛等新興方式，政府作為監(jiān)管部門都應(yīng)提前做出準(zhǔn)備；2)推動(dòng)路權(quán)規(guī)劃，從資源配置上引導(dǎo)公共交通發(fā)展，主要是通過路權(quán)劃分，鼓勵(lì)更多的“私人”小汽車承擔(dān)起“公共”功能，落實(shí)共享理念，實(shí)現(xiàn)交通集約；3)重新建立考核體系，為公交優(yōu)先發(fā)展解困，把對公交優(yōu)先的考核提升到對城市整體交通運(yùn)作的考核，鼓勵(lì)發(fā)展多模式的交通系統(tǒng)，建立多層級(jí)的交通服務(wù)體系。

深圳城市交通供給側(cè)改革與公交優(yōu)先

張曉春 (深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心有限公司)

供給側(cè)改革作為當(dāng)前國家發(fā)展的政策主線，核心在于通過質(zhì)量、品質(zhì)、創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展。交通供給側(cè)改革以滿足日趨多元化的交通需求為目的，以提高供給質(zhì)量為主攻方向，以深化改革為實(shí)施路徑，以加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)供應(yīng)、擴(kuò)大有效供應(yīng)為主要內(nèi)容。

城市交通發(fā)展階段判斷是確定改革方向的前提。深圳市處在城市快速發(fā)展時(shí)期，土地、環(huán)境、能源約束日趨凸顯。結(jié)合發(fā)展階段，研判深圳市交通發(fā)展在供給規(guī)模、供給結(jié)構(gòu)、供給標(biāo)準(zhǔn)、供給路徑等方面均面臨挑戰(zhàn)。供給規(guī)模層面，以軌道交通為代表的交通資源供給規(guī)模缺口明顯，使得服務(wù)難以覆蓋城市重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域；供給結(jié)構(gòu)方面，公共汽車交通、步行和自行車交通承擔(dān)67.7%的日常出行量，卻只占用30%的道路資源，可見交通設(shè)施供給結(jié)構(gòu)仍存在改善空間；供給標(biāo)準(zhǔn)方面，軌道交通供給以干線為主，難以滿足快速、多元出行需求；供給路徑方面，軌道交通、立體步行和自行車交通系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傳統(tǒng)上以政府投資為主導(dǎo)的模式存在探討空間。

綠色發(fā)展、質(zhì)量增長、創(chuàng)新提升是應(yīng)對上述城市交通供給挑戰(zhàn)的改革方向。

一是綠色發(fā)展，圍繞打造城市多中心體系、完善重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局和優(yōu)化交通制度設(shè)計(jì)展開。深圳市城市發(fā)展呈現(xiàn)核心城區(qū)集聚與都市圈擴(kuò)張并存的特征，需要打造城市多中心體系，優(yōu)化重大基礎(chǔ)設(shè)施布局，促進(jìn)大運(yùn)量公共交通走廊供需平衡，城市交通政策制度設(shè)計(jì)要兼顧公共交通與小汽車的優(yōu)化調(diào)整。針對公共交通開展公共汽車交通、軌道交通運(yùn)營主體整合，從機(jī)制上解決公交—軌道—慢行三網(wǎng)融合的難題。采用委托代建方式，從工程實(shí)施上保障軌道交通與接駁設(shè)施建設(shè)一體化。通過票價(jià)、運(yùn)營時(shí)刻、信息服務(wù)整合，提升公共交通全過程出行體驗(yàn)。針對小汽車制度設(shè)計(jì)以經(jīng)濟(jì)手段主導(dǎo)、行政手段協(xié)調(diào)為導(dǎo)向，通過HOV，HOT等發(fā)展策略，降低小汽車使用強(qiáng)度。

二是質(zhì)量增長，旨在依托空間挖潛和精細(xì)治理提升交通供給標(biāo)準(zhǔn)。由街道向街區(qū)的回歸是其中的重點(diǎn)。從空間分配、管控車速、商業(yè)活化、景觀提升、城市設(shè)計(jì)、綠色智能六個(gè)層面進(jìn)行道路和景觀改造，打造以人為本的生活性街區(qū)。同時(shí)，在公共空間資源緊缺區(qū)域，通過立體開發(fā)、精細(xì)挖潛，優(yōu)化拓展發(fā)展空間。

三是創(chuàng)新提升，依托新技術(shù)、新手段應(yīng)對新趨勢新需求。發(fā)揮工匠精神，依托數(shù)據(jù)資源進(jìn)行交通設(shè)施、政策等決策優(yōu)化，提供更多精細(xì)化的政策、標(biāo)準(zhǔn)輔助決策手段，實(shí)現(xiàn)深圳交通由好向優(yōu)轉(zhuǎn)變。

再議公交路權(quán)規(guī)劃

周濤 (重慶市交通規(guī)劃研究院)

關(guān)于優(yōu)先發(fā)展公共交通，國家層面已經(jīng)非常明確提出要“保障公共交通路權(quán)優(yōu)先”“擴(kuò)大公共交通專用車道的覆蓋范圍”，公交路權(quán)優(yōu)先已經(jīng)成為共識(shí)，公交專用車道是目前國內(nèi)外城市實(shí)現(xiàn)公交路權(quán)優(yōu)先的主要方式。

很多城市都出臺(tái)了公交專用車道設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)定，主要是在現(xiàn)有道路網(wǎng)基礎(chǔ)上，根據(jù)公共汽車交通運(yùn)營車輛數(shù)或公共汽車交通客流以及道路條件，設(shè)置公交專用車道，各城市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)差異較大?，F(xiàn)有的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)中，基本沒有公交專用路類型，且只針對現(xiàn)狀道路及交通運(yùn)行狀態(tài)而言，沒有體現(xiàn)真正意義上的公共交通需求，也缺乏對遠(yuǎn)期公共汽車交通發(fā)展的思考和應(yīng)變能力，沒有厘清公共汽車與小汽車對道路資源占用的關(guān)系。

在公交路權(quán)規(guī)劃理論和方法的探索及實(shí)踐方面，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系、城市綜合交通規(guī)劃編制體系以及公共交通專項(xiàng)規(guī)劃編制要求中，均沒有公交路權(quán)規(guī)劃內(nèi)容和要求，也沒有具體的規(guī)劃編制辦法和技術(shù)路線。研究提出采用傳統(tǒng)的四階段法，通過公交出行生成預(yù)測、公交分布及分配(在不分道路等級(jí)的規(guī)劃路網(wǎng)上，采用最短路徑法，進(jìn)行客流分配)構(gòu)建公共汽車交通道路網(wǎng)。以上述理論和方法為指引，開展了重慶市主城區(qū)公共汽車交通道路網(wǎng)規(guī)劃。方案評估發(fā)現(xiàn)：早高峰通過公交專用車道運(yùn)送的客流約97萬人次·h-1，占城市道路公共交通總出行量的88%。早高峰公共汽車交通行駛39萬車公里，其中，在公交專用車道上行駛約20萬車公里，占51%。

在公交路權(quán)規(guī)劃的法定化方面，現(xiàn)有城市規(guī)劃體系中，具有法定地位的總體規(guī)劃階段主要解決了交通發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略、方式分擔(dān)、軌道交通線網(wǎng)、公共交通走廊、骨架路網(wǎng)等問題，而控制性詳細(xì)規(guī)劃階段僅僅確定了公交場站、?？空镜仍O(shè)施，并沒有對公交路權(quán)進(jìn)行明確。公交路權(quán)規(guī)劃的缺失是城市綜合交通體系規(guī)劃中的重大缺失，因此，依據(jù)規(guī)劃的公共汽車交通道路網(wǎng)，在控制性詳細(xì)規(guī)劃階段落實(shí)公交專用路、公交專用車道等公交路權(quán)顯得非常重要。

應(yīng)該盡快建立并完善公交路權(quán)規(guī)劃理論與方法，并納入綜合交通規(guī)劃體系中，落實(shí)到法定的控制性詳細(xì)規(guī)劃中。城市交通規(guī)劃應(yīng)該由路網(wǎng)規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槁窓?quán)規(guī)劃，這是交通規(guī)劃的轉(zhuǎn)型升級(jí)，也是供給側(cè)改革的重要抓手。只有這樣，才能真正支撐公交優(yōu)先發(fā)展。

公共交通供給側(cè)改革瓶頸與工作方向

唐翀 (昆明市城市交通研究所)

供給側(cè)改革實(shí)質(zhì)上是改革政府公共政策的供給方式，改革公共政策的產(chǎn)生、輸出、執(zhí)行以及修正和調(diào)整方式，更好地與市場導(dǎo)向相協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮市場在配置資源時(shí)的決定性作用，重點(diǎn)在于結(jié)構(gòu)性改革去產(chǎn)能冗余，創(chuàng)新導(dǎo)向。城市公共交通供給側(cè)改革的目標(biāo)：通過提升公共交通服務(wù)質(zhì)量與效率，優(yōu)化城市交通結(jié)構(gòu)，支持城鎮(zhèn)化空間拓展，保障城市活力和健康有序發(fā)展。

現(xiàn)階段，昆明市公共交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革存在五大問題。第一，城市公共交通的公益屬性與市場屬性定位問題。企業(yè)與政府在公共交通發(fā)展進(jìn)程中定位模糊、職責(zé)分工不清，現(xiàn)狀多為政府定目標(biāo)(包括公共交通出行分擔(dān)率目標(biāo)、票制票價(jià)、公交場站、樞紐建設(shè)等)，企業(yè)來實(shí)現(xiàn)；簡單將公共交通公益屬性等同于財(cái)政補(bǔ)貼，使得政府財(cái)政補(bǔ)貼資金使用效率低，忽視企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中的市場作為，很難搭建一個(gè)良好的公共交通運(yùn)營市場平臺(tái)。第二，城市公共交通引導(dǎo)城市空間有序拓展的問題。城市空間拓展帶來公共交通服務(wù)范圍變化，而公共交通系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性決定了昆明15～20km的公共汽車交通線網(wǎng)長度，這就意味著線網(wǎng)必須進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)公交線網(wǎng)、樞紐與土地利用協(xié)同發(fā)展，構(gòu)建分級(jí)樞紐+公交線網(wǎng)的集約化公共交通運(yùn)輸體系。第三，公共交通出行鏈一體化問題。重視公共交通，并不等同于重視出行鏈，完善的公共交通出行鏈(綠色交通方式體系)才是關(guān)鍵，因此，在注重公共交通系統(tǒng)的同時(shí)，更應(yīng)該注重出行環(huán)境和品質(zhì)的建設(shè)。第四，公共交通營運(yùn)環(huán)境不斷惡化問題。各城市交通擁堵指數(shù)均著重關(guān)注小汽車交通擁堵問題，而忽視公共交通營運(yùn)環(huán)境不斷惡化態(tài)勢，以公交專有路權(quán)為主導(dǎo)的公共汽車交通系統(tǒng)是提升供給側(cè)改革的關(guān)鍵要素。第五，票制票價(jià)與多元化公共交通需求問題。城市公共交通的社會(huì)基本服務(wù)屬性要求須滿足多元化需求，既有的一票制難以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化城市空間有序拓展及居民出行多元化需求，低票價(jià)將難以發(fā)揮公共交通企業(yè)的市場動(dòng)力，更難以實(shí)現(xiàn)以市場為導(dǎo)向的公共交通供給策略。

昆明市亟待通過公共交通供給側(cè)改革，優(yōu)化資源配置，提高生產(chǎn)要素，提升服務(wù)質(zhì)量及效率：一要加快推動(dòng)公共交通體制機(jī)制改革，建立競爭與合作模式；二是城市規(guī)劃、建設(shè)進(jìn)程中，推進(jìn)公共交通引導(dǎo)城市空間有序拓展；三是完善公共交通出行鏈，實(shí)現(xiàn)綠色交通方式出行的一體化；四是推動(dòng)公交專用路權(quán)及信息平臺(tái)建設(shè)，改善營運(yùn)環(huán)境；五是建立滿足多元化需求的票制票價(jià)體系。

公共交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的迫切性

郭繼孚 (北京交通發(fā)展研究院)

根據(jù)中共中央國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》(中發(fā)[2016]6號(hào))的精神，要求“以提高公共交通分擔(dān)率為突破口，緩解城市交通壓力”。從近幾年北京、上海、廣州、深圳、武漢、南京、重慶公共交通各系列的數(shù)據(jù)比較可以看出，軌道交通逐漸成網(wǎng)背景下，城市道路公共交通客流總量以及設(shè)施運(yùn)力的投入產(chǎn)出比下降已成普遍趨勢。當(dāng)然最宏觀的背景是軌道交通客流的增長，然而軌道交通投入產(chǎn)出比并非全都穩(wěn)步上升。從軌道交通的運(yùn)營成本控制來看，軌道交通線路每公里從業(yè)人員總數(shù)平均為50～80人，基本上各個(gè)城市的軌道交通都有非常龐大的運(yùn)營隊(duì)伍，加上高成本下軌道交通建設(shè)成本和運(yùn)營成本；再通過各城市BRT建設(shè)成本和斷面客流對比看投入產(chǎn)出比的差距，好鋼是否用在刀刃上值得深思。從發(fā)展模式問題來看，當(dāng)前還是規(guī)模扁平化擴(kuò)張，需通過運(yùn)力級(jí)配的內(nèi)涵改造，實(shí)現(xiàn)多樣化、分層次公共交通系統(tǒng)。

如何定義交通擁堵和緩解交通擁堵？公共交通優(yōu)先對于緩解交通擁堵究竟能起到多大作用？首先將中國主要城市北京、上海、深圳、廣州、南京的路網(wǎng)速度與東京、大阪、名古屋、倫敦的路網(wǎng)速度進(jìn)行比較，中國主要城市高峰時(shí)段路網(wǎng)平均車速為20～25km·h-1，與世界城市相差不大，新加坡略高一點(diǎn)，其他城市如紐約、倫敦都很低。北京是中國城市中公交優(yōu)先投入最多的城市，公共交通的增量不斷上升，這是不多見的城市，但是道路擁堵并沒有得到根本性緩解。當(dāng)前北京市自行車出行比例不足12%，與1986年相比約下降50個(gè)百分點(diǎn)，小汽車出行中5km以下的出行比例高達(dá)44%，而這恰恰是最適宜綠色出行的距離，當(dāng)這部分需求轉(zhuǎn)向小汽車出行方式時(shí)，必然造成交通資源浪費(fèi)，給道路交通帶來壓力。以步行和自行車為主的綠色出行方式日益萎縮，很大程度上增加了城市交通系統(tǒng)的壓力。再對各種交通方式在能耗上進(jìn)行比較，公共交通不是天然的低碳交通方式，若容量與運(yùn)量嚴(yán)重背離，公共交通也會(huì)成為高碳的交通方式。例如：上海市軌道交通線路分時(shí)段、分區(qū)段的碳排放統(tǒng)計(jì)測算表明，當(dāng)區(qū)段利用率低于5%(相當(dāng)于一節(jié)地鐵A型車廂內(nèi)乘客小于15人)，軌道交通碳排放強(qiáng)度甚至高于社會(huì)小客車；上海張江有軌電車客流強(qiáng)度500人·km-1，沈陽渾南新區(qū)有軌電車網(wǎng)客流強(qiáng)度僅200人·km-1，系統(tǒng)碳排放強(qiáng)度都高于小汽車；郊區(qū)軌道交通與小汽車碳排放強(qiáng)度之比為1.0:3.5，部分通道接近1:1，應(yīng)當(dāng)合理規(guī)劃軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局，慎重考慮軌道交通向郊區(qū)的延伸通道；毗鄰地區(qū)軌道交通碳排放強(qiáng)度與小汽車之比約1:1，若小汽車合乘人數(shù)達(dá)到2人，則采用小汽車出行碳排放僅為軌道交通的4/5。那么，公共交通的節(jié)能邊界在哪(是否需要標(biāo)準(zhǔn)支撐)？大力發(fā)展公共交通是否等同于節(jié)能減排？此外，電動(dòng)公共汽車的節(jié)能問題以及電池環(huán)保問題如何處理？

如何才能更好地落實(shí)公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略：(市場)資源圍繞樞紐梯度聚集，保障性服務(wù)有機(jī)分散，路網(wǎng)特征有利于小汽車的理性消費(fèi)。而現(xiàn)實(shí)中的結(jié)果并非如此，問題的背后可能是我們一些理念和認(rèn)識(shí)出現(xiàn)了問題。如果城市交通設(shè)施供給越來越有利于小汽車出行，并消耗大量的城市空間以及人力、物力和財(cái)力資源去提升公共交通設(shè)施與運(yùn)力，反而乘坐的人越來越少，甚至對其他公共服務(wù)會(huì)形成空間、財(cái)政上的“擠出效應(yīng)”；如果公交優(yōu)先口號(hào)喊了半天，看病更難(交通方面)、教育資源配置公平性更差(上學(xué)必須開車接送)、居住成本越來越超出一般家庭的支付能力、綠色出行環(huán)境品質(zhì)嚴(yán)重下降，城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的目的就值得深思。

對城市交通供給側(cè)與需求側(cè)改革整體思考、綜合施策

楊濤 (南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院股份有限公司)

城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不應(yīng)僅限于公共交通領(lǐng)域。交通問題必須從綜合交通體系進(jìn)行整體思考、系統(tǒng)認(rèn)識(shí)、綜合施策。同樣，城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也應(yīng)回歸到整個(gè)交通體系健康構(gòu)建的角度來認(rèn)識(shí)。城市交通發(fā)展到今天確實(shí)面臨非常嚴(yán)重的問題，可以說到了一個(gè)十分危急的程度！表現(xiàn)為城市在蔓延、擁堵在蔓延、霧霾在蔓延、疾病也在蔓延。這是很可怕的態(tài)勢。城市交通處在當(dāng)前這樣一個(gè)發(fā)展階段，供求矛盾還是主要矛盾。在供求矛盾下既有供給側(cè)結(jié)構(gòu)性的問題，也有需求側(cè)管理的問題。這兩方面問題交織在一起，使中國的城市交通發(fā)展態(tài)勢十分令人擔(dān)憂。

城市交通的供給側(cè)矛盾一方面是剛需要求，還有進(jìn)一步優(yōu)化和提升的空間；同時(shí)，面對交通基礎(chǔ)設(shè)施供給方式、供給結(jié)構(gòu)、供給路徑等很多問題需要認(rèn)真研究。此外，不能僅強(qiáng)調(diào)供給側(cè)改革，需求側(cè)改革更為重要，這兩點(diǎn)不可偏廢。

首先看看城市交通的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。需要全面思考“三去一降一補(bǔ)”對城市交通意味著什么？

第一，去產(chǎn)能。核心問題仍是圍繞城市交通發(fā)展理念，是以人為本還是以車為本？近30年政府對道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入非常大，但主要投入的產(chǎn)能用于什么？目的是為機(jī)動(dòng)車排堵保暢，忽視了公共交通、步行和自行車交通的優(yōu)先供給和優(yōu)先發(fā)展。這是問題之關(guān)鍵所在。其直接后果是一方面助長了小汽車爆發(fā)式增長的勢頭，另一方面延誤了綠色交通優(yōu)先發(fā)展最佳時(shí)機(jī)，從而使中國城市交通發(fā)展沒有擺脫“當(dāng)斯定律”的魔咒，不幸重蹈西方城市曾經(jīng)經(jīng)歷過的黑暗交通年代的覆轍。

第二，去庫存。如停車供給，一方面嚴(yán)重不足，確實(shí)從原來的標(biāo)準(zhǔn)看，完全不適合機(jī)動(dòng)車時(shí)代的到來；另一方面現(xiàn)在調(diào)整的停車配置標(biāo)準(zhǔn)，幾乎是全球最高的，但還不能滿足停車現(xiàn)狀需求，還希望進(jìn)一步調(diào)高，而且沒有體現(xiàn)“以靜制動(dòng)”和差別化供給的理念與策略。如果再這樣下去，就要挖至地下三層、四層、五層甚至更多來建設(shè)地下停車庫，而且是在城市新區(qū)進(jìn)行，這個(gè)庫存沉積下來以后的用途是什么？再看很多大城市的公共汽車高達(dá)數(shù)千輛、數(shù)萬輛，大家都在質(zhì)疑政府的補(bǔ)貼過多，但又有多少有效的供給產(chǎn)能？是不是也需要反思？另外，出租汽車一直被認(rèn)為是供不應(yīng)求，這其實(shí)是長期的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。因?yàn)槌鲎馄嚱煌ǜ静粚儆谄栈菪缘幕竟卜?wù)。現(xiàn)在網(wǎng)約車的出現(xiàn)，以共享經(jīng)濟(jì)、新科技為名義要求政府無限制放開、無節(jié)制發(fā)展，但由于城市道路交通資源整體存在嚴(yán)重的供求矛盾，這樣做是否合理？是否可行？這個(gè)庫存又如何去？幸虧國家和地方網(wǎng)約車新政頂住了巨大輿論壓力及時(shí)陸續(xù)出臺(tái)了！

第三，去杠桿。這個(gè)問題更嚴(yán)重，交通系統(tǒng)領(lǐng)域的杠桿很多。認(rèn)識(shí)杠杠、體制杠桿、機(jī)制杠桿、政策杠桿、輿論杠桿等。任何一個(gè)敏感的交通政策，包括限牌限號(hào)、擁堵收費(fèi)、停車費(fèi)調(diào)整等，凡是圍繞小汽車交通調(diào)控的任何一項(xiàng)政策，結(jié)果每次都要受到不同部門、不同群體、不同專家的質(zhì)疑和攻擊，每每胎死腹中。體制機(jī)制的杠杠、輿論的杠桿使得中國城市交通政策對小汽車交通過于寬松，中國的小汽車交通發(fā)展進(jìn)入了嚴(yán)重非理性誤區(qū)。

第四，降成本，包括出行者成本、物流成本、城市運(yùn)營成本、政府管理成本等，情況也很復(fù)雜，需要反思、研究和改進(jìn)的地方很多。

第五，補(bǔ)短板。公共汽車交通的短板很多，需要從規(guī)劃體系上全面反思：城市軌道交通的短板其實(shí)問題很沉重，既有總體供給水平問題，又有體系層次結(jié)構(gòu)問題，還有建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、制式模式、運(yùn)行組織等多方面問題，亟須改進(jìn)解決，必須要去面對、去正視。路網(wǎng)的短板方面，城市快速路要保持城市必要的基本的機(jī)動(dòng)性，既不能過于依賴過度建設(shè)，也不能完全缺失，否則就像人的肋骨一樣缺少一根就不會(huì)健康。城市支路網(wǎng)的缺失是中國城市普遍存在的突出問題，既影響公交線網(wǎng)服務(wù)覆蓋，又影響步行和自行車交通系統(tǒng)完善和城市的微循環(huán)交通組織。除此之外，中國城市交通領(lǐng)域中的制度缺失、法治缺失等，這樣的短板更多。

城市交通需求側(cè)調(diào)控和供給側(cè)改革必須聯(lián)動(dòng)，其核心問題是小汽車交通政策，包括小汽車擁有、使用、停放等多方面。在需求側(cè)層面如何引導(dǎo)小汽車交通理性消費(fèi)，可以借鑒歐洲城市，還包括新加坡、日本等國家和香港、臺(tái)灣等地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。小汽車交通發(fā)展到目前的階段確實(shí)需要全面反思。此外是土地利用政策，希望從公交都市、公交社區(qū)、公交樓宇多個(gè)層面全面構(gòu)建一種真正能夠讓人短距離、高效率、安全舒適出行的城市空間、土地使用和交通模式。

最后結(jié)論性的意見是：過去以增量和體系構(gòu)建為主的綜合交通體系規(guī)劃需要作重大革新與回歸，并重新審視如何從空間經(jīng)濟(jì)學(xué)、人的行為經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)等角度反思交通規(guī)劃體系、交通研究體系的構(gòu)建。有四點(diǎn)建議：一是交通規(guī)劃要從機(jī)動(dòng)性導(dǎo)向增量規(guī)劃體系回歸到以人為本導(dǎo)向的人和物的可移動(dòng)性規(guī)劃體系；二是要從單純的設(shè)施規(guī)劃導(dǎo)向回歸到政策規(guī)劃、設(shè)施規(guī)劃同步的規(guī)劃體系；三是需要從愿景目標(biāo)導(dǎo)向的規(guī)劃回歸到面向目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向并重的體系規(guī)劃、改善規(guī)劃和行動(dòng)規(guī)劃的融合；四是回歸到健康城市、健康交通導(dǎo)向的城市與交通整合規(guī)劃，并突出公共交通導(dǎo)向、綠色交通導(dǎo)向的城市空間模式、土地開發(fā)模式、日常生活與出行模式建構(gòu)和營造。

公共交通投入與產(chǎn)出效率

殷廣濤 (中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市交通研究分院)

公共交通不可避免地還是供需問題。城市交通有一個(gè)數(shù)據(jù)是固定的，就是出行總量，例如，北京5 000萬人次·d-1，昆明700萬人次·d-1。公共交通作為大家自由的選擇，選擇的結(jié)果就是出行總量中有多少比例是公共交通方式。但是如何讓大家選擇公共交通，這是必須解決的一個(gè)難題。

公共交通投入與產(chǎn)出是否低效？這涉及幾方面因素：第一，乘客如何看？從乘客角度目前公共交通投入與產(chǎn)出是低效的，就公共交通服務(wù)品質(zhì)而言，現(xiàn)在還不能達(dá)到每個(gè)人都有座位，為什么定制公交會(huì)那么火熱，上車以后有座位也是因素之一。此外，公共交通的準(zhǔn)點(diǎn)性、可達(dá)性也都是問題。第二，公共交通企業(yè)如何看？從企業(yè)角度，主要關(guān)心運(yùn)營是否盈利。第三，政府如何看？政府更加關(guān)注的是公共交通是否集約，而非個(gè)體，這樣才有益于緩解交通擁堵。

從以上三個(gè)角度來說，有兩方面問題需要注意。第一要重視整體層面的交通需求管理政策?，F(xiàn)在各種交通方式越來越多，但再多也無外乎三類：一類是步行、自行車，這種最綠色的出行方式多多益善；第二類是有小汽車行為的出行方式，包括出租汽車、網(wǎng)約出租汽車等；第三類是有集約行為的出行方式，包括公共汽車交通、定制公交、軌道交通等方式。交通需求管理政策的制定對小汽車資源需要考慮的更長遠(yuǎn)，即如何控制小汽車的擁有和使用。第二個(gè)需要注意的問題是如何將公共交通行業(yè)做成一個(gè)能夠充分競爭的行業(yè)，只有經(jīng)濟(jì)利潤追逐，才會(huì)具有競爭，與用戶體驗(yàn)最接近的行業(yè)往往是競爭最為自由的行業(yè)。

公共交通出行比例及系統(tǒng)結(jié)構(gòu)

馬林 (中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市交通研究分院)

公共交通發(fā)展不僅要從供給側(cè)看，還要從需求側(cè)看，社會(huì)到底需要什么樣的公共交通系統(tǒng)是一個(gè)非常重要的問題，如果這個(gè)不清楚，或者公共交通發(fā)展概念不清楚，我們做的很多工作都是無效的或者無用的。

第一，公共交通出行比例在引導(dǎo)公共交通發(fā)展過程中是目標(biāo)還是方向？現(xiàn)在各地都將其作為一個(gè)重點(diǎn)目標(biāo)提出，這個(gè)問題值得思考，到底它能不能左右公共交通發(fā)展？因?yàn)閺陌l(fā)展過程來看，我們提了很高目標(biāo)，到目前為止可以說幾乎沒有實(shí)現(xiàn)。

第二，一般情況下大家都是用公共汽車交通和小汽車的出行速度來對比，公共汽車交通速度到底是多少合理？公共汽車車速達(dá)到18km·h-1以后，是否還能提高？在500～800 m站站停的情況下，站距限制成為其速度提升的一個(gè)短板，這個(gè)短板很難突破，我們要在速度和服務(wù)覆蓋面之間尋求最合理的組合。當(dāng)然公共汽車交通系統(tǒng)本身有結(jié)構(gòu)性的問題，哪些服務(wù)于長距離出行，哪些服務(wù)于短距離出行？這些問題必須考慮。

公交專用車道設(shè)置及效率

景國勝 (廣州市交通規(guī)劃研究院)

公交專用車道與公共交通效率相輔相成，公交優(yōu)先效率問題與投入產(chǎn)出不合理有關(guān)系。為什么投入產(chǎn)出不合理，因?yàn)榈舻浇煌〒矶轮卫淼哪嗵独镌趺炊疾恍?。公共交通需要多種方式，而道路總?cè)萘坑邢?，在這個(gè)前提下，誰有優(yōu)先權(quán)誰的速度才能相對提高，這就是公交效率問題。普通路段現(xiàn)在的困難是因?yàn)楣粚Ｓ密嚨啦怀上到y(tǒng)，無法保證總體效率和協(xié)調(diào)性。廣州BRT為什么客運(yùn)量大，是因?yàn)檫x在好的公交走廊上，當(dāng)然最關(guān)鍵的問題是采用風(fēng)箱式模式，即首個(gè)大運(yùn)量的靈活式BRT系統(tǒng)，BRT車輛可以根據(jù)需要進(jìn)出走廊，無縫銜接，把公交專用車道的作用進(jìn)一步發(fā)揮。因此，公交專用車道的效果第一是路權(quán)，第二是公交專用車道需要聯(lián)網(wǎng)成系統(tǒng)，第三是全鏈條的高效率銜接。

多網(wǎng)融合問題

王江燕 (宇恒可持續(xù)交通研究中心)

第一，多網(wǎng)融合(軌道交通、公共汽車交通、自行車、步行等)首先需從規(guī)劃回歸到體制，現(xiàn)在綜合交通規(guī)劃是統(tǒng)領(lǐng)作用，只涉及總體方案和方向，軌道交通專項(xiàng)規(guī)劃和公共汽車交通線網(wǎng)規(guī)劃做得相當(dāng)具體，可是彼此之間互無關(guān)系、沒有對接。有些時(shí)候軌道交通網(wǎng)和公交線網(wǎng)兩張網(wǎng)放在一起，走廊都是一樣的，而且經(jīng)過市政府審批之后就算成功了。其實(shí)我們在做規(guī)劃時(shí)有一個(gè)很大的誤區(qū)，就是要把網(wǎng)無限地做大，而缺乏合理性評價(jià)。

第二，當(dāng)前的軌道交通規(guī)劃很少做財(cái)務(wù)評價(jià)，至少需要先估算軌道交通的建設(shè)費(fèi)用和每年的運(yùn)營費(fèi)用，然后再考慮這些費(fèi)用與城市整體財(cái)務(wù)能力是否匹配。針對不同的出行范圍，規(guī)劃編制上很少去分配軌道交通和公共汽車交通兩者的關(guān)系，多網(wǎng)在體制上的不融合其實(shí)是從規(guī)劃上就沒有融合。

第三，在設(shè)計(jì)上以及后續(xù)線網(wǎng)調(diào)整上，例如軌道交通車站或者高鐵車站的設(shè)計(jì)，慢慢開始有了公共交通接駁一體化設(shè)計(jì)，但是并沒有做到位。運(yùn)營時(shí)又涉及體制問題，軌道交通運(yùn)營企業(yè)、公共汽車交通運(yùn)營企業(yè)是國企，而交通運(yùn)輸局、交通運(yùn)輸委員會(huì)并不能真正對其進(jìn)行管理，因此，就會(huì)出現(xiàn)公共汽車線路與軌道交通線路重復(fù)運(yùn)行的狀況，說到底還是體制也有問題。

五網(wǎng)融合的未來公共交通系統(tǒng)

陳艷艷 (北京工業(yè)大學(xué))

新型交通系統(tǒng)以信息為主導(dǎo)，帶動(dòng)管理模式、服務(wù)模式、規(guī)劃模式等全盤上的創(chuàng)新，與已有交通方式共同組建一個(gè)新型的、未來的交通系統(tǒng)，更好地提高公共交通的吸引力，特別是個(gè)性化、差別化的服務(wù)。

未來公共交通系統(tǒng)由五網(wǎng)組合而成，從交通供給方式來說是軌道交通、公共汽車交通、自行車交通、步行；從另外一個(gè)層面上來講，有設(shè)施網(wǎng)、運(yùn)營網(wǎng)、控制網(wǎng)、信息網(wǎng)等五網(wǎng)融合。因?yàn)榻煌ǖ妮d體需要有設(shè)施的載體，有運(yùn)營模式和能源供應(yīng)的載體，還有信息服務(wù)的載體，包括系統(tǒng)控制、質(zhì)量控制等共同作用，才能提高公共交通服務(wù)效率。

第一是設(shè)施網(wǎng)，大家談?wù)摰谋容^多，從國家標(biāo)準(zhǔn)、導(dǎo)則要真正把公共交通優(yōu)先預(yù)設(shè)在規(guī)劃中，才能夠真正引導(dǎo)、支撐未來道路公共交通的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，包括接駁設(shè)施、自行車道、停車位的建設(shè)，還有高品質(zhì)的電梯、扶梯等設(shè)計(jì)。不要用現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)去制約高服務(wù)水平公共交通系統(tǒng)的規(guī)劃與設(shè)計(jì)。由于人們越來越追求高品質(zhì)和差別化的服務(wù)，因此設(shè)施配置不應(yīng)該設(shè)上限，有一個(gè)最低保障即可，不同的地方根據(jù)經(jīng)濟(jì)財(cái)力的狀況，包括公共部門對服務(wù)人員要求的差異性，放開上限，這樣的服務(wù)才更能提高品質(zhì)。

第二是運(yùn)營網(wǎng)。過去傳統(tǒng)模式是靠政府單一供給，政府為主導(dǎo)，直接投入或者補(bǔ)貼，而現(xiàn)在供給側(cè)變成多主體運(yùn)營，包括社會(huì)融資。社會(huì)資金的進(jìn)入，例如互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在共享經(jīng)濟(jì)背景下以大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營為載體，是傳統(tǒng)政府主導(dǎo)公共交通的有效補(bǔ)充。

第三是控制網(wǎng)。公交路權(quán)優(yōu)先應(yīng)保障時(shí)空均優(yōu)先。過去多個(gè)城市路權(quán)優(yōu)先僅僅依靠公交專用車道的施劃，而交叉口信號(hào)控制并沒有同步優(yōu)先，結(jié)果專用車道施劃效果大打折扣。只有將控制網(wǎng)與設(shè)施網(wǎng)有機(jī)融合才能有效提升運(yùn)行效率。

第四是信息網(wǎng)。未來公共交通系統(tǒng)的信息化會(huì)與手機(jī)應(yīng)用全面結(jié)合，體現(xiàn)在信息服務(wù)、支付服務(wù)及生活服務(wù)多個(gè)方面。例如手機(jī)“空中發(fā)卡”、手機(jī)支付將越來越普及，支付更加便利。

第五是節(jié)能電源。現(xiàn)在都在推廣電動(dòng)公共汽車，如果充電問題解決不了，不可能長期為繼，包括充電樁問題，例如可以將公交專用車道做成一個(gè)充電的道路，邊開邊充電。

總之，公共交通優(yōu)先希望有多個(gè)管理主體的合作，還有交叉學(xué)科的交流，這樣才能提高吸引力，也包括新技術(shù)的使用，能更好提高公共交通效率和提升服務(wù)。

(本文由昆明市城市交通研究所孫莉芬、汪惠蘭編輯整理)

編者按：中國城市交通發(fā)展論壇2017年第1次(總第十三次)研討會(huì)1月4日在昆明順利召開，本次會(huì)議針對國家城鎮(zhèn)化規(guī)劃和城市規(guī)劃建設(shè)管理的要求，圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施展開研討，內(nèi)容涉及公共交通供給側(cè)方面的現(xiàn)狀及存在問題，公共交通供給側(cè)改革的思路與方向，公共交通系統(tǒng)資源配置效率的提高和服務(wù)品質(zhì)的提升，以及政府管理方面如何補(bǔ)短板等方面。本刊編選部分專家發(fā)言，供讀者交流探討。

1672-5328（2017）01-0090-08

U491.1+7

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10.13813/j.cn11-5141/u.2017.0113