美國的“區(qū)劃變更”及其對我國“控規(guī)調(diào)整”的啟示

衣霄翔 吳 瀟 肖飛宇

自從全國各地陸續(xù)編制完成并開始實(shí)施控制性詳細(xì)規(guī)劃(簡稱“控規(guī)”)，“控規(guī)調(diào)整”便成為控規(guī)實(shí)施層面的一個焦點(diǎn)問題。一方面，從控規(guī)調(diào)整產(chǎn)生的初衷來看，它是剛性的開發(fā)控制框架下一種提高控規(guī)適應(yīng)性和修正能力的彈性機(jī)制，不論是從規(guī)劃編制的局限性還是從城市發(fā)展的不可預(yù)見性來看，控規(guī)調(diào)整都是不可避免的，甚至是必要的[1]；然而，另一方面，控規(guī)調(diào)整的泛濫和隨意也對城市的發(fā)展和市場的公平造成了一定隱患，甚至是一些可見的消極影響，因此，控規(guī)調(diào)整一直是受到非議最多的規(guī)劃實(shí)踐工作之一。從全國的控規(guī)實(shí)踐情況來看，各地的控規(guī)調(diào)整工作都經(jīng)歷了不同程度的改革，也取得了不同程度的成效，但一些消極問題尚未得到根治，控規(guī)調(diào)整的改革和發(fā)展還有很長的路要走。

眾所周知，我國的控規(guī)源于美國的“區(qū)劃”(zoning)。縱觀區(qū)劃百年的發(fā)展歷程，一種與控規(guī)調(diào)整相似的管理工作——“區(qū)劃變更”(zoning variance)①，作為土地開發(fā)控制下的一種彈性和救濟(jì)機(jī)制自始至終伴隨著區(qū)劃的實(shí)施過程，從早期飽受爭議的階段到如今趨于成熟的狀態(tài)，區(qū)劃變更經(jīng)歷了百年的探索與改革?；剡^頭看我國控規(guī)調(diào)整的發(fā)展情況，與之具有許多相似之處，不僅在橫向上呈現(xiàn)出早期區(qū)劃變更所面臨的類似問題，而且在縱向上經(jīng)歷著與區(qū)劃變更相似的變革過程和發(fā)展階段。不難看出，不論是從具體的理論、技術(shù)與方法，還是從理念、趨勢和方向的把握上來看，美國的區(qū)劃變更對我國的控規(guī)調(diào)整都會產(chǎn)生相當(dāng)?shù)慕梃b意義。然而，以往國內(nèi)有關(guān)美國區(qū)劃的研究鮮有涉及區(qū)劃變更，更沒有針對區(qū)劃變更的研究及其與我國控規(guī)調(diào)整的相關(guān)性或比較視野的研究，所以，筆者試圖系統(tǒng)地梳理美國區(qū)劃變更的發(fā)展歷程和理念方法，并借此探討其對我國控規(guī)調(diào)整的啟示。

1 評介：美國的“區(qū)劃變更”

1.1 產(chǎn)生及作用

美國的區(qū)劃變更產(chǎn)生于1916年紐約市誕生的美國第一部成文的區(qū)劃法，這部區(qū)劃條例中包含了區(qū)劃變更的條款。但逐本溯源，如同美國區(qū)劃的法理來源于美國普通法(Common Law)中的反妨害準(zhǔn)則(Nuisance Law)[3]，區(qū)劃變更的立法精神也可以更早地追溯到1862年的紐約市“建筑條例”(New York City Building Code)，該法案為紐約建筑局(Department of Buildings)賦予了“修改或變更條例中任意條款以滿足特殊案件的需求”的權(quán)力，同時規(guī)定變更“不能與公共安全、公共利益相沖突，必須實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義(substantial justice)”[4]。

回到首部區(qū)劃條例，面對當(dāng)時紐約市超過500萬的人口和接近800km2的地區(qū)，這部實(shí)質(zhì)上只有7頁文本的法案被認(rèn)為是不成熟、不完善的，不得不承認(rèn)這樣一個初步的法案是無法完全預(yù)料區(qū)劃實(shí)施過程中將會面臨的所有特殊情況。所以，當(dāng)初設(shè)置區(qū)劃變更權(quán)力的基本原理即是，“為尚不成熟的區(qū)劃控制管理提供一種使之更完美的機(jī)制”[5]。這之后，在區(qū)劃百年的發(fā)展歷程中，盡管飽受爭議，但至少從理論上講，區(qū)劃變更一直發(fā)揮著最初的作用。區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)可以合法，但卻無法完全合理，區(qū)劃變更便始終作為一種調(diào)節(jié)機(jī)制而存在，防止合法化的區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)對土地所有者強(qiáng)加的無法克服的困難[6]。而且，在法律界長期以來區(qū)劃變更還被冠以一些形象的稱謂——它被視作“在區(qū)劃條例實(shí)施過程中適應(yīng)那些未被預(yù)料的情況的‘安全閥’(safety-valve)”，也被稱作“防止區(qū)劃條例違反憲法的‘保險閥’(escape-valve)”，或“避免對私產(chǎn)非法征用的‘逃生艙’(escape-hatch)”，等等[7]。

1.2 權(quán)限及機(jī)構(gòu)

具體來看，區(qū)劃變更的法定權(quán)限被寫入每個州的區(qū)劃授權(quán)法(Zoning Enabling Legislation)。1922年美國商業(yè)部制定的“標(biāo)準(zhǔn)州區(qū)劃授權(quán)法案”(SZEA)包括了區(qū)劃的變更權(quán)力，該法案受到紐約區(qū)劃條例的影響，基本沿用了紐約的模式。標(biāo)準(zhǔn)州區(qū)劃授權(quán)法案在1922年到1926年間被修訂了數(shù)版，將州政府的權(quán)力下放到市政府，以確保其實(shí)施效力。這之后，大多數(shù)州采用了與之相似的區(qū)劃授權(quán)法案，而且許多州在區(qū)劃變更的條款上基本采用了一致的語言。

例如，北卡羅來納州的區(qū)劃授權(quán)法案中規(guī)定：“當(dāng)實(shí)施區(qū)劃條例中的嚴(yán)格規(guī)定會遇到實(shí)踐困難(practical difficulties)或無法克服的困難(unnecessary hardships)②時，區(qū)劃調(diào)整委員會(Board of Zoning Adjustment)有權(quán)力通過對上訴的判決，去變更或修改條例中的任意規(guī)定或條款，包括建筑物的功能、構(gòu)造、布局或土地的用途等，同時，變更必須遵守區(qū)劃條例的精神，保證公共安全和福利，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。”相比之下，標(biāo)準(zhǔn)州區(qū)劃授權(quán)法案中僅采用“無法克服的困難”的說法，而紐約市所采用的條款則同時包括“無法克服的困難”和“實(shí)踐困難”③。

依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)州區(qū)劃授權(quán)法案，需要成立一個區(qū)劃調(diào)整委員會，或區(qū)劃上訴委員會(Board of Zoning Appeal)，這個委員會是市政府中一個獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，由立法機(jī)關(guān)委派，接受涉及區(qū)劃實(shí)施的有關(guān)上訴，對個人用地的修改申請進(jìn)行審批。業(yè)主對地塊提出的區(qū)劃調(diào)整申請需專門遞至區(qū)劃調(diào)整委員會，該委員會有權(quán)聽證所有上訴以及規(guī)劃實(shí)施部門的解釋，有權(quán)批準(zhǔn)區(qū)劃變更、區(qū)劃中列明的特例(special exceptions)和有條件使用(conditional use)，有權(quán)在批準(zhǔn)變更申請時附加條件以減輕調(diào)整造成的影響[9]。區(qū)劃調(diào)整或修改必須依照法定程序進(jìn)行，其中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)之一是公開聽證會，公眾可就區(qū)劃調(diào)整委員會的決策向立法機(jī)關(guān)或法院提出上訴[10]。在有些地區(qū)，地方政府的立法機(jī)構(gòu)可能會充當(dāng)在區(qū)劃調(diào)整委員會之后、入稟法院之前的第二層地方上訴機(jī)構(gòu)。各州的區(qū)劃授權(quán)法中通常會對變更權(quán)限進(jìn)一步限定，以決策機(jī)構(gòu)的絕對多數(shù)票方可批準(zhǔn)變更。除此之外，區(qū)劃授權(quán)法賦予區(qū)劃調(diào)整委員會修改區(qū)劃條例有效年限的權(quán)限，但要與區(qū)劃條例的基本意圖和目的相協(xié)調(diào)，與條例的基本規(guī)定相符。

通常來講，區(qū)劃調(diào)整或上訴委員會由3至9個成員組成，這些成員由市立法機(jī)關(guān)委任，早期大多為房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人、小商人、志愿律師、政府特派員等非城市規(guī)劃專業(yè)人士，對規(guī)劃師從專業(yè)角度給出的建議過分輕視[11]。所以，為規(guī)范上訴程序，有些地方設(shè)立了監(jiān)督委員會(board of supervisors)來取代由業(yè)余人士組成的區(qū)劃調(diào)整委員會，同樣，公眾可就監(jiān)督委員會的決策向立法機(jī)關(guān)或法院提出上訴[9]。

1.3 程序與類型

一般來看，區(qū)劃變更的法定程序包括申請、調(diào)查、初審、上訴、聽證、判決等幾個環(huán)節(jié)，通常是由規(guī)劃部門對申請進(jìn)行調(diào)查和初審，并向批準(zhǔn)區(qū)劃變更的部門(通常為區(qū)劃調(diào)整/上訴委員會或監(jiān)督委員會)提供初審建議，再由批準(zhǔn)部門組織聽證進(jìn)行判決。以洛杉磯為例[12]，由縣區(qū)域規(guī)劃委員會(County Regional Planning Commission)制定區(qū)劃變更的程序。申請者需向該委員會提出申請，申請書的格式由該委員會統(tǒng)一制定，申請書中應(yīng)提供充分的情況說明和信息。區(qū)域規(guī)劃委員會在收到申請后，需對申請的所有情況進(jìn)行調(diào)查和判斷，如果該委員會認(rèn)為有必要進(jìn)行變更，需向監(jiān)督委員會遞送一份推薦予以批準(zhǔn)的報告；如果區(qū)域規(guī)劃委員會否決了變更，需向申請者郵寄通知，申請者在收到通知后可就該否決意見進(jìn)一步向監(jiān)督委員會提請上訴。監(jiān)督委員會在收到上述“報告”或“上訴”后需通知利害相關(guān)方組織聽證，并就聽證意見作出最終決定，不論是公眾還是申請者都可就該決定繼續(xù)向立法機(jī)關(guān)或法院提出上訴。

從調(diào)整內(nèi)容來看，區(qū)劃變更包括兩種類型：一是“用途的調(diào)整”(use variance)，指允許那些在區(qū)劃中沒有被明確禁止的用途，比如在專門的居住用地內(nèi)開發(fā)商業(yè)設(shè)施；二是“空間的調(diào)整”(dimensional variance)，也稱“面積/體量的調(diào)整”(area/bulk variance)，比如地塊尺寸、高度限制、后退要求、停車標(biāo)準(zhǔn)以及區(qū)劃中其他相關(guān)的空間使用規(guī)定[6]。通常來講，業(yè)主申請用途調(diào)整的難度要比空間調(diào)整大許多，由于用途調(diào)整被視為沒有經(jīng)過立法機(jī)關(guān)卻又對區(qū)劃進(jìn)行修訂的手段，規(guī)劃師常常反對批準(zhǔn)這類申請，而且在有些州的區(qū)劃授權(quán)法案或區(qū)劃條例中也禁止這樣操作[9]。

除此之外，在很多地方，申請這兩種類型調(diào)整的條件及其審查標(biāo)準(zhǔn)是不同的。通常來看，業(yè)主申請用途調(diào)整的條件是非?？量痰?，必須證明如果嚴(yán)格遵守區(qū)劃規(guī)定，會導(dǎo)致在合理使用土地上遭遇“無法克服的困難”；而申請空間調(diào)整的條件便寬松許多，往往證明“實(shí)踐困難”即可，比如紐約市便采用這種區(qū)別對待的方法。關(guān)于上述兩種困難的界定，前者要比后者復(fù)雜和嚴(yán)格許多，后文會具體說明。另外有些地方，對兩種類型的調(diào)整申請都采用最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，即均需證明“無法克服的困難”，比如佛蒙特州[6]。

1.4 條件及解釋

不論從申請者的論證，還是從區(qū)劃調(diào)整委員會、監(jiān)督委員會的審查和法院的裁斷來看，對“無法克服的困難”或“實(shí)踐困難”的證明和判定，始終是一項(xiàng)區(qū)劃調(diào)整申請能否被批準(zhǔn)的核心環(huán)節(jié)和關(guān)鍵因素。長期以來，由于區(qū)劃授權(quán)法中關(guān)于區(qū)劃變更的條款過于含糊、難懂，操作起來彈性很大，區(qū)劃變更受到了諸多批判[13]。盡管有些州進(jìn)一步制定了相關(guān)細(xì)則，具體說明區(qū)劃授權(quán)法或區(qū)劃條例中的一些基本條款，尤其是解釋何為“無法克服的困難”，然而大部分地區(qū)還是沿用區(qū)劃授權(quán)法中的基本規(guī)定，并將區(qū)劃變更申請的評判和決策交由司法部門或是區(qū)劃調(diào)整委員會處理。所以在以往的80多年里，區(qū)劃變更的法定標(biāo)準(zhǔn)主要依賴于司法解釋，并且法院早已對區(qū)劃變更的法定批準(zhǔn)條件建立了一套詳細(xì)、嚴(yán)格的解釋[7]。

對于“實(shí)踐困難”的判定，通常需要滿足兩個條件：一是困難必須來自土地本身的特征，而非諸如身體健康狀況、商業(yè)機(jī)遇等個人因素；二是申請者所遭遇的困難必須是獨(dú)有的，而不是周邊業(yè)主所普遍面臨的難題，如果困難是比較普遍的，那么往往需要進(jìn)入到區(qū)劃修訂(zoning amendment)的程序[11]。

對于“無法克服的困難”的判定，則要復(fù)雜和嚴(yán)格許多，不僅要界定困難的性質(zhì)，還要衡量困難的程度。從困難的程度來講，區(qū)劃發(fā)展早期最嚴(yán)厲的“困難檢驗(yàn)“(hardship test)要求，不論是用途還是空間的調(diào)整，申請者均需證明如果嚴(yán)格遵照區(qū)劃規(guī)定將導(dǎo)致土地“沒有合理的用途”(no reasonable use/return)④。由于這種檢驗(yàn)過于嚴(yán)厲，到20世紀(jì)50年代，為提高區(qū)劃變更的有效性，逐漸衍生出前文所述的對用途調(diào)整和空間調(diào)整采用雙重審核標(biāo)準(zhǔn)的方法。發(fā)展至今，隨著人們越來越重視區(qū)劃變更所造成的消極影響，即外部性問題，“沒有合理用途”的困難檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)逐漸轉(zhuǎn)向?qū)α硗鈨煞矫鎯?nèi)容的考量和評判，即申請者預(yù)期的“合理用途”將會造成的有害程度以及為界定申請者所面臨的困難程度所需花費(fèi)的成本[7]。

在對困難程度的檢驗(yàn)基礎(chǔ)上，判定“無法克服的困難”時通常還需要附加一些有關(guān)困難性質(zhì)的條件[6]。第一，困難必須是由區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)本身在適用性上的局限所造成的，因此，諸如申請者的個人狀況、業(yè)主使用上的便利、土地使用契約等原因都不算數(shù)。但是，近些年，有些地方在滿足殘障人士合理居住要求的區(qū)劃變更申請上采用了較為寬松的政策。第二，困難必須與地塊特有的物理環(huán)境和條件有關(guān)，比如地塊尺寸和形狀的不規(guī)則、過于狹窄等因素，或陡坡等地形特征。第三，困難不能是申請人自己造成或強(qiáng)加的(selfcreated or self-imposed)，比如在已知區(qū)劃限制的情況下購買土地后欲作他用或欲突破其他限制；再比如賣掉土地的一部分后申請變更去開發(fā)余下部分的土地。第四，困難是個別地塊所獨(dú)有的，不能是普遍面臨的問題。

上述的審核標(biāo)準(zhǔn)和申請條件僅僅是從申請者的角度進(jìn)行的考量，批準(zhǔn)一項(xiàng)區(qū)劃變更還需要站在公共利益的立場去審視[7]。區(qū)劃授權(quán)法明確指出，變更不能違背區(qū)劃條例的精神和意圖，而且必須保證和促進(jìn)公共安全和公共福利，并實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。所以，通常以下一些情況的變更申請是不允許批準(zhǔn)的：第一，與區(qū)劃條例中明確規(guī)定的內(nèi)容相悖的變更；第二，涉及區(qū)劃條例明確禁止的用途，或改變地塊邊界的變更；第三，可能導(dǎo)致環(huán)境惡化、產(chǎn)生交通隱患、影響相鄰地塊的價值或造成其他損害的變更；第四，可能導(dǎo)致相鄰地塊或變更地塊所處區(qū)域的“本質(zhì)特征”(essential character)發(fā)生變化的變更，以及在實(shí)質(zhì)上或永久性地妨害相鄰地塊的合理使用和發(fā)展的變更。

除此之外，有些地方會進(jìn)一步規(guī)定允許變更的程度，比如佛蒙特州，當(dāng)批準(zhǔn)一項(xiàng)調(diào)整時，必須保證這是能夠?qū)崿F(xiàn)救濟(jì)、滿足業(yè)主合理使用土地的最小程度變更(minimum variance)，并保證這個變更在最小程度上背離了原有區(qū)劃規(guī)定[6]。

1.5 批評與改進(jìn)

從二戰(zhàn)后到20世紀(jì)80年代，美國學(xué)界涌現(xiàn)了大量有關(guān)區(qū)劃變更的批判聲音，尤其是在法學(xué)界。因?yàn)橥ǔ碇v，在區(qū)劃編制并經(jīng)立法機(jī)關(guān)通過后，區(qū)劃變更的上訴、裁決、解釋等相關(guān)事宜大都交由區(qū)劃調(diào)整委員會、司法部門或立法機(jī)關(guān)處理，盡管在受理案件時往往需要規(guī)劃部門給出相關(guān)建議，但規(guī)劃部門在區(qū)劃變更中起到的實(shí)際作用非常小，所以區(qū)劃變更常常更多被視作一個法律問題，而不是規(guī)劃問題。也正是由于這樣一種狀況，區(qū)劃變更中缺少規(guī)劃部門實(shí)質(zhì)的參與，缺少對總體規(guī)劃和區(qū)劃結(jié)構(gòu)的理解，缺少從規(guī)劃專業(yè)知識角度的判斷，等等，引發(fā)了學(xué)界對區(qū)劃變更的質(zhì)疑和批評。有學(xué)者擔(dān)心，過于自由地裁斷和批準(zhǔn)區(qū)劃變更，會導(dǎo)致“區(qū)劃的整體結(jié)構(gòu)被漸漸摧毀”[14]；鑒于一些城市非常高的區(qū)劃變更申請數(shù)量和通過率⑤，有學(xué)者指出，如此高頻率地調(diào)整和違背原有區(qū)劃，會導(dǎo)致“區(qū)劃失效”[15]。除了對區(qū)劃自身效用的影響，區(qū)劃變更還可能造成一些比較廣泛的消極影響，比如，委員會濫用行政權(quán)力，缺少對申請者公平的對待，影響公眾對區(qū)劃的信心，危及民主制度；再比如，區(qū)劃變更可能會侵害那些未得知周邊區(qū)劃變更而購買土地的人們的權(quán)益，可能對申請者的鄰居造成傷害，損害公共利益，等等[11]。

上述的這些顧慮，即區(qū)劃變更可能造成的消極影響，大都可歸結(jié)為直接或間接的外部性問題，但由于區(qū)劃變更無法被取締，更多具有實(shí)踐意義的批判則指向造成這些消極影響的根源，即區(qū)劃變更自身存在的不足。首先可以肯定的是，對這些消極影響的擔(dān)憂來源于區(qū)劃變更的高通過率[7]，區(qū)劃變更本應(yīng)是嚴(yán)格的區(qū)劃控制框架下一種適當(dāng)、適度的調(diào)節(jié)機(jī)制，而現(xiàn)實(shí)中如果變更的數(shù)量巨大，勢必會造成難以估量的影響。再來看區(qū)劃變更是如何通過的，當(dāng)變更申請被區(qū)劃調(diào)整委員會駁回，申請者可繼續(xù)向立法機(jī)關(guān)或法院進(jìn)行上訴；當(dāng)區(qū)劃調(diào)整委員會批準(zhǔn)變更申請，如果公眾沒有異議或進(jìn)一步向法院上訴，那么變更便可正式通過。由此可見，盡管區(qū)劃調(diào)整委員會在批準(zhǔn)和否決一項(xiàng)變更上擁有同等的權(quán)力，但在實(shí)踐中，由于申請者對變更的意愿往往要比公眾反對變更的態(tài)度更加強(qiáng)烈，而且公眾持反對意見的變更項(xiàng)目比例較低，所以區(qū)劃調(diào)整委員會對一項(xiàng)變更申請的批準(zhǔn)要比否決容易得多。從另一角度來看，正如規(guī)劃師所擔(dān)憂的，區(qū)劃變更往往是未經(jīng)規(guī)劃部門的認(rèn)定和立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，便由區(qū)劃調(diào)整委員會對經(jīng)過立法的區(qū)劃進(jìn)行修改的行為，從某種意義上講，這是“篡奪立法機(jī)關(guān)的特權(quán)”[11]。從這樣的制度安排來看，區(qū)劃調(diào)整委員會在區(qū)劃變更中不僅扮演著核心角色，而且行使著很大的自由裁量權(quán)，在很大程度上決定著區(qū)劃變更實(shí)際發(fā)揮的作用，也正是因此，對區(qū)劃變更自身的批判大都將矛頭指向區(qū)劃調(diào)整委員會。

具體而言，主要體現(xiàn)在兩方面，一是人員構(gòu)成，由于長時間區(qū)劃調(diào)整委員會大都由業(yè)余人士構(gòu)成，缺少相關(guān)的專業(yè)知識，缺少與規(guī)劃部門的協(xié)作，而且往往不重視規(guī)劃和法律專家的意見，對變更申請的裁斷反而依賴于申請者的陳述或是申請者聘請的建筑師的意見[15]；二是決策過程，由于受理項(xiàng)目較多，區(qū)劃調(diào)整委員會往往沒有足夠的時間進(jìn)行深入的調(diào)查和研究，聽證過程也十分簡單，導(dǎo)致決策草率，有時對“困難”的論證尚不充分便予以批準(zhǔn)，有時決策未能嚴(yán)格遵守規(guī)定，有時在對不同申請的處理上也有失公平[11]。

針對上述批評，在很長時間里人們一直在探索解決問題的途徑，區(qū)劃變更的實(shí)踐工作也不斷得到改進(jìn)，如今的區(qū)劃變更已經(jīng)在立法、司法、行政等工作上形成一套比較成熟的框架和方法。從歷史文獻(xiàn)上來看，有關(guān)區(qū)劃變更的學(xué)術(shù)批判和探討主要集中于1950-1980年代，從1990年代至今，關(guān)于區(qū)劃變更的學(xué)術(shù)研究數(shù)量明顯減少，在一定程度上講，以往在區(qū)劃變更上集中的問題如今已得到一定改善，矛盾不再那么突出了。這樣的結(jié)果不僅僅歸因于區(qū)劃變更的進(jìn)步，而且受到區(qū)劃自身發(fā)展的影響。戴維·W.歐文斯(David W. Owens)[7]認(rèn)為區(qū)劃的多種改革在一定程度上減少了變更的需求，比如規(guī)劃單元開發(fā)(planned unit development)、特殊用途和有條件使用的許可、績效標(biāo)準(zhǔn)的使用(performance standard)、新城市主義的規(guī)定，等等。

具體而言，以北卡羅來納州為例[7]，相對區(qū)劃變更矛盾比較集中的年代，如今的區(qū)劃變更在以下幾方面取得了重大的改進(jìn)：第一，在組織管理上，盡管絕大多數(shù)地區(qū)仍是以區(qū)劃調(diào)整委員會作為區(qū)劃變更權(quán)力的行使機(jī)構(gòu)，但委員會的人員構(gòu)成發(fā)生了巨大變化，絕大多數(shù)的成員均具有相關(guān)工作經(jīng)歷，并且在區(qū)劃法以及準(zhǔn)司法程序等專業(yè)技能方面受過專門的培訓(xùn)；除此之外，區(qū)劃管理部門會向委員會提供工作人員支助(staff support/assistance)，申請者也會得到來自委員會關(guān)于變更標(biāo)準(zhǔn)、形式、程序等內(nèi)容的工作人員援助。第二，決策過程方面，在保證合理程序(due process)上取得一定改善，提供程序性保障(procedural safeguards)，比如，委員會作出的關(guān)鍵結(jié)論必須要有充足的、實(shí)質(zhì)性證據(jù)，而且法院要求委員會必須對每項(xiàng)決定提供詳細(xì)的書面說明；再比如，聽證之前要保證通知到位，而且聽證過程要保證時間充足，等等。

2 借鑒：對我國“控規(guī)調(diào)整”的啟示

2.1 對發(fā)展階段的認(rèn)識和發(fā)展趨勢的判讀

如前文所述，區(qū)劃變更在產(chǎn)生之初，很大程度上充當(dāng)著一種對尚不成熟的區(qū)劃法進(jìn)行優(yōu)化和修正的保障機(jī)制，在這一點(diǎn)上，我國的控規(guī)調(diào)整與之十分相似；而且，不難看出，我國控規(guī)調(diào)整目前所暴露出的種種問題⑥與區(qū)劃變更在長期發(fā)展中飽受的非議也是極其相似的。然而，歷經(jīng)百年發(fā)展后，一方面由于區(qū)劃自身的發(fā)展減少了區(qū)劃變更的訴求，另一方面隨著區(qū)劃變更自身所取得的不斷優(yōu)化和改善，如今，區(qū)劃變更已不再像早期那么普遍和廣泛，而是成熟、嚴(yán)格的區(qū)劃框架下一種適度、適當(dāng)、適量的彈性機(jī)制，更多發(fā)揮著準(zhǔn)司法性的“救濟(jì)”作用，即對由區(qū)劃對當(dāng)事人造成的侵害進(jìn)行補(bǔ)救和補(bǔ)償。

相比之下，不論是我國的控規(guī)還是控規(guī)調(diào)整，不論是控規(guī)的編制還是實(shí)施，仍處于發(fā)展初期階段⑦，控規(guī)調(diào)整的產(chǎn)生伴隨著一套仍處于探索階段、尚不成熟的控規(guī)體系的實(shí)踐?？匾?guī)編制和實(shí)施的科學(xué)性尚有待考驗(yàn)，控規(guī)對城市發(fā)展的控制引導(dǎo)能力和對市場需求的把握能力尚且有限，在這樣的條件下，控規(guī)調(diào)整在很大程度上則起到“彌補(bǔ)當(dāng)前控規(guī)缺陷”的作用，既可能是修正控規(guī)編制科學(xué)性不足所造成的設(shè)計缺陷，也可能是由于控規(guī)對城市發(fā)展的可能性預(yù)料不足，而通過調(diào)整追求潛在的更好的規(guī)劃方案。但正因?yàn)樘幵谶@樣一個初期階段，控規(guī)調(diào)整自身的建構(gòu)尚不健全，也使得它成為某些利益主體披著法律外衣進(jìn)行逐利的工具，導(dǎo)致控規(guī)調(diào)整在起到優(yōu)化控規(guī)這樣一個積極作用的同時，也產(chǎn)生了許多消極影響，所以，控規(guī)調(diào)整的發(fā)展仍有很長的路要走。

以美國區(qū)劃及區(qū)劃變更百年的發(fā)展歷程為參照，可以得出這樣一個結(jié)論，再科學(xué)的規(guī)劃也永遠(yuǎn)不可能滿足城市所有的發(fā)展需求，再嚴(yán)格的管理也無法避免特例。所以，首先可以肯定，對于控規(guī)管理而言，以控規(guī)調(diào)整為主要形式的“彈性機(jī)制”是必要的，只是在未來的發(fā)展中，隨著控規(guī)的變革以及控規(guī)調(diào)整自身的優(yōu)化，這一“彈性機(jī)制”的稱謂、形式、機(jī)制和作用可能會產(chǎn)生較大的變化。其次，可以預(yù)見，控規(guī)調(diào)整的管理將會越來越嚴(yán)格，否則大量的、任意的調(diào)整會徹底瓦解控規(guī)的功能和機(jī)理；同時，隨著控規(guī)的理念和技術(shù)進(jìn)步，控規(guī)調(diào)整的訴求會越來越少，這樣，總體上控規(guī)調(diào)整便會逐漸成為一種“適度、適當(dāng)、適量”的彈性機(jī)制。最后，不妨大膽假設(shè)，當(dāng)控規(guī)調(diào)整的需求越來越少，管理越來越嚴(yán)格，控規(guī)調(diào)整所起到的作用可能便不再以“彌補(bǔ)控規(guī)缺陷”為主，而是更多地充當(dāng)一種解決發(fā)展難題的“協(xié)調(diào)機(jī)制”和維護(hù)業(yè)主正當(dāng)權(quán)利的“救濟(jì)機(jī)制”。

2.2 對作用機(jī)理的認(rèn)識與角色職能的把握

美國的區(qū)劃本身便是法律文件，區(qū)劃的編制是一項(xiàng)立法工作，所以“區(qū)劃變更”在很大程度上屬于一種準(zhǔn)司法或司法工作；而我國的“控規(guī)”與“控規(guī)調(diào)整”則不同，雖然作為法定規(guī)劃，控規(guī)受到法律的保護(hù)，但“控規(guī)”本身屬于“行政規(guī)范性文件”⑧，控規(guī)的編制、實(shí)施以及控規(guī)調(diào)整都屬于行政工作范疇，確切地說，是一種行政行為⑨。這種屬性上的區(qū)別導(dǎo)致控規(guī)調(diào)整的基本運(yùn)行原理與區(qū)劃變更有所不同。

具體而言，區(qū)劃的編制是立法工作，區(qū)劃的實(shí)施是行政工作，區(qū)劃的變更是(準(zhǔn))司法工作，于是，在區(qū)劃的管理中，立法機(jī)關(guān)、規(guī)劃部門、(準(zhǔn))司法部門承擔(dān)各自職能，但又彼此聯(lián)系，甚至相互制約。拿區(qū)劃變更來說，盡管其審議和決策部門為區(qū)劃變更委員會或法院，但如今規(guī)劃部門的意見也舉足輕重，因?yàn)?準(zhǔn))司法部門通常依據(jù)法理和司法解釋去裁斷，缺少從規(guī)劃專業(yè)角度的判斷，而規(guī)劃部門的意見則可以與之互補(bǔ)；而且區(qū)劃變更擁有多條上訴渠道，具備相對完善的復(fù)議和救濟(jì)制度。所以，區(qū)劃變更不僅在決策標(biāo)準(zhǔn)上存在互動和交流，而且在權(quán)力分配上也存在著一定制衡機(jī)制，這種“制衡”可以在一定程度上降低區(qū)劃變更的風(fēng)險。

而我國的控規(guī)調(diào)整則不同，控規(guī)的編制、實(shí)施和調(diào)整都屬行政工作，在控規(guī)編制、實(shí)施和控規(guī)調(diào)整的管理中，規(guī)劃部門代表政府扮演著核心角色，盡管在控規(guī)調(diào)整工作中，規(guī)劃部門會征求專家和相關(guān)部門意見，但這些意見往往并不起決定作用。規(guī)劃部門的決策對控規(guī)調(diào)整起到?jīng)Q定性作用，同時也對控規(guī)調(diào)整得以發(fā)揮積極作用起到關(guān)鍵性作用，規(guī)劃部門“既是對項(xiàng)目進(jìn)行決策、對決策過程進(jìn)行監(jiān)管、制定決策和監(jiān)管的規(guī)則、對規(guī)則進(jìn)行評估和調(diào)整等等的管理者，還要成為公共利益的守護(hù)者、城市開發(fā)的推動者和出現(xiàn)問題時的協(xié)調(diào)者”[1]。所以，不同于區(qū)劃變更存在外部的制衡機(jī)制(不同部門、不同立場、不同專業(yè)等)，由于完全依賴于規(guī)劃部門，控規(guī)調(diào)整勢必要通過內(nèi)部的制衡機(jī)制來降低風(fēng)險，削弱潛在的消極影響。比如，申請控規(guī)調(diào)整所進(jìn)行的論證往往都是從正面去說明調(diào)整的必要性，進(jìn)而掩蓋掉潛在的危害，所以，規(guī)劃部門應(yīng)該建立“反向的論證機(jī)制”去理性地評估每項(xiàng)控規(guī)調(diào)整的風(fēng)險，進(jìn)而采取有效的手段去降低危害。

2.3 對管理要旨的認(rèn)識與自由裁量的約束

從其申請條件和審核標(biāo)準(zhǔn)來看(困難的界定)，美國區(qū)劃變更的申請難度是很大的，其管理是十分嚴(yán)格的；從其分權(quán)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和多重的上訴渠道來看，區(qū)劃變更的安排更多旨在保護(hù)公民權(quán)益，避免因區(qū)劃的實(shí)施導(dǎo)致違憲、導(dǎo)致土地所有者無法合理地使用土地，當(dāng)然，這種要旨與土地私有制具有明顯的關(guān)聯(lián)。而我國的控規(guī)調(diào)整則不同，一方面，由于土地國有化，國家、政府在土地的權(quán)利安排上具有主導(dǎo)地位，另一方面，由于我國尚處在快速城鎮(zhèn)化和城市大開發(fā)建設(shè)時期，所以，目前的控規(guī)調(diào)整管理更多服務(wù)于城市的發(fā)展需要，政府在推動棚改、國企改革、退二進(jìn)三以及招商引資等具有政策背景和政績功能的重要建設(shè)項(xiàng)目時，往往會有些急功近利，利用控規(guī)調(diào)整手段去推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施，從而有可能顧此失彼⑩，忽略了更多的公共利益和可持續(xù)發(fā)展問題。所以，控規(guī)調(diào)整的管理要旨不應(yīng)局限于城市的快速建設(shè)需要，而應(yīng)更多地關(guān)注可持續(xù)性；不應(yīng)為了順應(yīng)快速發(fā)展而盲目地、一味地配合，而應(yīng)加強(qiáng)管理和論證，提高調(diào)整的審慎性，避免草率地決定城市命運(yùn)，留下后患。

盡管背景和屬性不同，但區(qū)劃與控規(guī)的開發(fā)控制手段是相似的，都是“通則式”的法定羈束依據(jù)，理論上講，兩者在實(shí)施過程中存在的自由裁量權(quán)是很小的。但區(qū)劃變更和控規(guī)調(diào)整則帶來一個廣泛的自由裁量空間，這便是兩者在管理上的重點(diǎn)和難點(diǎn)，如何保證這種自由裁量行為被限定在一個可控的范圍內(nèi)是保證兩者得以發(fā)揮其積極作用的關(guān)鍵。從區(qū)劃變更來看，有兩點(diǎn)非常值得借鑒之處：第一，以司法解釋的形式明確變更的必要條件，即證明不變更所遭受的困難程度，這為決策提供了實(shí)質(zhì)性的依據(jù)；第二，限定變更的程度以最大化降低變更的風(fēng)險，即證明變更是滿足申請者需求的最小程度變更，這為決策提供了實(shí)質(zhì)性的保障。

然而，我國目前的控規(guī)調(diào)整工作在控制自由裁量上主要采取程序性的單一約束方式，雖然規(guī)定了一些可以起到相互制約作用的調(diào)整程序，比如由不同主體對項(xiàng)目進(jìn)行論證、審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督，但這些環(huán)節(jié)中并無具體可參照的標(biāo)準(zhǔn)，決策也沒有實(shí)質(zhì)性的依據(jù)，有時程序會流于形式。從行政自由裁量權(quán)的控制方式?來看，控規(guī)調(diào)整工作中尚缺少規(guī)則性、原則性和監(jiān)督性的約束方式，缺少實(shí)質(zhì)性的裁量標(biāo)準(zhǔn)，缺少行政解釋，即什么情況可調(diào)，可調(diào)什么，可調(diào)多少等等，這便可能導(dǎo)致控規(guī)調(diào)整工作的自由裁量權(quán)過大，導(dǎo)致這種彈性機(jī)制失控。所以，控規(guī)調(diào)整在未來的發(fā)展中仍需在制度機(jī)制建設(shè)方面取得進(jìn)一步的深化。

3 結(jié)語

美國的區(qū)劃變更與我國的控規(guī)調(diào)整在制度背景、工作性質(zhì)和管理方式等方面存在許多不同之處，但同為限制自由裁量的城市規(guī)劃體系和剛性的規(guī)劃控制模式下的一種彈性機(jī)制，兩者的使命、精神和價值應(yīng)該是一致的，至少是十分相似的。一方面，區(qū)劃變更的重要啟示在于，控規(guī)調(diào)整的管理要旨應(yīng)回歸城市規(guī)劃的基本價值維度——保護(hù)公共利益和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，而這離不開扮演著核心角色的規(guī)劃部門在處理控規(guī)調(diào)整上的價值判斷和原則把握，以及選擇有效的制度建設(shè)和管理手段；另一方面，區(qū)劃變更的管理方法和經(jīng)驗(yàn)對于控規(guī)調(diào)整存在一定可借鑒之處，尤其是在決策方面所采用的審核標(biāo)準(zhǔn)以及對標(biāo)準(zhǔn)作出的實(shí)質(zhì)性解釋。除此之外，縱觀區(qū)劃變更的發(fā)展歷程，不難想象控規(guī)調(diào)整的未來之路：一是通過完善控規(guī)調(diào)整自身的制度建設(shè)去嚴(yán)格規(guī)范調(diào)整工作，使調(diào)整發(fā)揮應(yīng)有的積極作用；二是隨著控規(guī)編制技術(shù)和管理方法的發(fā)展和進(jìn)步，從源頭上減少控規(guī)調(diào)整的訴求；最終，在兩條路徑的共同指引下，使控規(guī)在嚴(yán)格的法律框架的保護(hù)下和適當(dāng)?shù)膹椥詸C(jī)制的優(yōu)化下，發(fā)揮積極的開發(fā)控制和引導(dǎo)作用。

注釋(Notes)

① 田莉?qū)ⅰ皕oning variance”翻譯為“區(qū)劃變通”[2]，本文為強(qiáng)調(diào)其與“控規(guī)調(diào)整”的相似性，采用“區(qū)劃變更”譯文。

② “unnecessary hardship”為法律術(shù)語，且為區(qū)劃法專有名詞，所以并無對應(yīng)的中文譯文。韋氏法律詞典(Merriam-Webster’s Dictionary of Law)中對該詞定義如下，“當(dāng)區(qū)劃條例的實(shí)施導(dǎo)致土地?zé)o法獲得合理的回報(reasonable return)時，土地所有者通過土地獲得有益用途的權(quán)利被剝奪?！标P(guān)于該詞的中文譯文，本文參照侯麗《美國“新”區(qū)劃政策的評介》一文[8]，采用“無法克服的困難”。

③ 由于證明“實(shí)踐困難”要比“無法克服的困難”容易許多，標(biāo)準(zhǔn)州區(qū)劃授權(quán)法案中僅采用“無法克服的困難”這一標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致區(qū)劃變更過于苛刻，所以一些州和城市根據(jù)實(shí)際需要，針對某些類型的變更采用“實(shí)踐困難”這一標(biāo)準(zhǔn)，以提高區(qū)劃變更的靈活性。

④ 換言之，如果不進(jìn)行變更，業(yè)主無法從土地中得到合理的回報(reasonable return)。在紐約市，這一評判標(biāo)準(zhǔn)已被制度化，而且至少有19個州都對“無法克服的困難”采用了與紐約市一致嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)[7]。

⑤ 截至1955年，費(fèi)城被區(qū)劃覆蓋的9000個地塊中有2500個被提請上訴；在調(diào)研期間，波士頓受理的690個變更調(diào)整項(xiàng)目通過率為81%，馬薩諸塞州的劍橋市的通過率為85%，奧斯汀市為67%，密爾沃基市為74%[15]。

⑥ 比如，局部指標(biāo)調(diào)整導(dǎo)致城市整體發(fā)展失衡、失控，控規(guī)調(diào)整過程中公共利益被侵害，不同利益主體滲透于控規(guī)調(diào)整中對規(guī)劃公正性的損害，不正當(dāng)競爭所帶來的惡劣社會影響以及對規(guī)劃權(quán)威性和科學(xué)性的質(zhì)疑，等等[1]。

⑦ 盡管對控規(guī)的研究和探索可追溯到20世紀(jì)80年代，但控規(guī)真正進(jìn)入實(shí)踐領(lǐng)域大體上要從21世紀(jì)初算起，而且許多城市真正實(shí)現(xiàn)控規(guī)全覆蓋以及對控規(guī)調(diào)整進(jìn)行規(guī)范性操作也是近幾年的事情。

⑧ 根據(jù)《城市規(guī)劃編制辦法》第三條規(guī)定，“城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一”，控規(guī)是公共政策，屬于“其他行政規(guī)范性文件”[16]。

⑨ 李浩等人將控規(guī)局部調(diào)整描述為“規(guī)劃行政主管部門針對特定對象(某一建設(shè)開發(fā)單位)作出的影響對方權(quán)益的具體決定和措施的行為，是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理活動的微觀調(diào)控手段，是規(guī)劃行政主管部門應(yīng)行政管理相對人提出申請或請求才能實(shí)施的行政行為”[17]。

⑩ 全國各地的控規(guī)調(diào)整項(xiàng)目常常會涉及非居住用地轉(zhuǎn)為居住用地、提高容積率和建筑限高等情況，這些以經(jīng)濟(jì)利益為基礎(chǔ)的調(diào)整固然能夠有效推動項(xiàng)目建設(shè)，但隨之帶來的人口密度、交通壓力、居住環(huán)境等問題可能會長期困擾城市的發(fā)展。

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