制度變遷對中國旅游業(yè)發(fā)展的影響

毛麗娟

我國旅游產(chǎn)業(yè)由于處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期及對宏觀環(huán)境及其敏感，因而受到制度結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)政策變遷的影響很大，從改革開放以來的旅游經(jīng)濟的快速增長可以明顯看到，我國旅游業(yè)是顯著地與制度變遷相關(guān)聯(lián)，并且一個完善的制度是保證旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。本文在新制度經(jīng)濟理論的指導下，從宏觀到微觀、從全國到區(qū)域等層面，探討了制度變遷對我國旅游業(yè)發(fā)展的影響。

引言

我國旅游業(yè)的起步時間是從1978年開始的，在經(jīng)歷了近40年的發(fā)展后，我國的旅游業(yè)從零到一，從小到大，其成長速率可以說是國民經(jīng)濟中最高的行業(yè)之一，從最初的民間友好往來領(lǐng)域逐步發(fā)展成為一個完全的產(chǎn)業(yè)。1978年到1987年之間，尚處于起步階段的旅游業(yè)實現(xiàn)了成功轉(zhuǎn)型，從單純的“外事接待”向?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟外匯模式轉(zhuǎn)變，但仍屬于配額制，控制供給，致使供給大于需求;1987年到1992年之間，我國旅游業(yè)進入了高速發(fā)展階段，從最初只有入境旅游一個市場到入境、處境和國內(nèi)旅游市場三足鼎立，市場競爭漸漸激烈起來，市場結(jié)構(gòu)慢慢成熟起來，處于供給高于需求的階段;進入1992年后，入境旅游市場逐步突破買方市場，進入平穩(wěn)發(fā)展階段;而出境旅游正逐步從最初的限制階段過渡到不鼓勵階段，目前正處于逐漸上升的階段。

旅游資源要素、客源市場、地理區(qū)位、區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展水平等因素是影響我國旅游業(yè)充分發(fā)展，且目前探討旅游業(yè)成長原因的研究多是從這些自然、人文的角度出發(fā)，相較而言，研究從制度因素角度出發(fā)來探討對旅游發(fā)展所起的作用就少得多。

新制度經(jīng)濟學認為，在某種程度上，一個能降低交易成本的制度框架、制度安排和制度創(chuàng)新環(huán)境對于一個國家的經(jīng)濟成效至關(guān)重要。當我們重新回顧我國旅游業(yè)的發(fā)展歷程，我們幾乎可以將旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程看成是一段在我國政府主導下的關(guān)于旅游管理體制轉(zhuǎn)變的發(fā)展史，旅游業(yè)的管理體制轉(zhuǎn)變同一般的制度變遷一樣，符合制度變遷中的成本-收益分析，而且旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位和屬性所發(fā)生的的變化也可以在很大程度上看做是制度變遷的結(jié)果，包含由于各類政策法規(guī)發(fā)生變化而導致的結(jié)果，通過提供高效率的路徑、組織經(jīng)濟活動、促使地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到調(diào)整和完善，絕大多數(shù)有關(guān)的制度變遷直接或間接地提高了旅游產(chǎn)業(yè)地位，并促進了旅游經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。因而，從某種程度上講，旅游制度變遷促進了我國旅游業(yè)的經(jīng)濟績效發(fā)展水平。因此我認為研究制度變遷對我國旅游業(yè)發(fā)展的影響，具有一定的意義。

一、理論背景

美國經(jīng)濟學家諾斯（North D C）和戴維斯（Davis L）認為制度是人為設(shè)計的、形成人們之間相互交易的契約，是由正式規(guī)則、非正式規(guī)則和它們的實施方式共同構(gòu)成的。而制度變遷則是用較高效率的制度安排來取代較低效率的制度安排的過程，當中將制度框架的規(guī)則、準則和實施機制進行了綜合調(diào)整。制度變遷的成本-收益分析（成本/收益）對于推動或阻礙制度變遷起著關(guān)鍵作用，只有當預期收益大于預期成本，利益相關(guān)者才會有動力去推動制度變遷，直至最終實現(xiàn)，反之亦然。制度變遷理論常常被用來研究產(chǎn)業(yè)、區(qū)域或者宏觀經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的問題，因為制度變遷理論解釋了除技術(shù)進步和結(jié)構(gòu)調(diào)整外的又一經(jīng)濟發(fā)展動力—制度變遷，盡管目前將制度這一變量單獨分離出來做計量分析仍然存在較大的難度。

而在我國旅游業(yè)在近40年的發(fā)展過程中正在逐漸成長為一個完整的產(chǎn)業(yè)，在這近40年的發(fā)展過程中，我國旅游業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)快速發(fā)展的原動力則來源于與旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)的制度演變與變遷所釋放出的能量。付曉霞等（2002）通過研究制度與我國經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)性發(fā)現(xiàn)影響中國經(jīng)濟增長的主要原因是制度創(chuàng)新與制度變革，并且當前通過對中國制度改革、創(chuàng)新仍然能在極大程度上促進經(jīng)濟增長。吳群剛則論證了近幾年的制度變遷與國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長率之間存在一定程度的正相關(guān)關(guān)系，其中文章中的當年之制度變遷與國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長率之間的相關(guān)系數(shù)為0.34，伴隨著時間變化，后續(xù)年份的相關(guān)系數(shù)逐年遞減;研究表明制度變遷與國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長率之間存在確定的相關(guān)性，已經(jīng)發(fā)生的制度變遷也對推動了當年以及其后幾年內(nèi)國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長產(chǎn)生了一定作用。樊綱（2003）構(gòu)建了對中國各區(qū)域市場化指數(shù)計量研究的指標體系，包括以下五個方面：市場經(jīng)濟的發(fā)展、市場中介組織的發(fā)育程度和法律制度環(huán)境、目標市場的發(fā)育程度、政府與市場的關(guān)系、要素市場的發(fā)育程度，總共有二十五個指標及分指標;研究結(jié)果表明在市場化進程方面，我國東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)存在較大的差異，進而造成各區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展的差異;同時，研究將東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)的平均旅游外匯收入同市場化指數(shù)、制度變遷狀況進行比較，發(fā)現(xiàn)，旅游業(yè)及其旅游經(jīng)濟狀況較好的地區(qū)，其市場化程度也相對較高。余鳳龍（2013）基于市場化進程的視角，定量研究制度變遷對中國旅游經(jīng)濟增長的貢獻。

由于從制度變遷的角度來研究其對我國旅游業(yè)發(fā)展的影響具有較高的理論和實踐意義，國內(nèi)外學者均對此研究方向相當感興趣。鄒（Chow，1988）認為廣東、香港旅游業(yè)的發(fā)展與我國改革開放以來政府所實施的制度從計劃經(jīng)濟逐步轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟密不可分。張（Zhang，1999）等結(jié)合霍爾的旅游政策制定演進模型，從市場需求、政策決定、政策輸出及政策影響等四個角度，運用真實世界的信息探討了改革開放（1978年）以后中國政府在入境旅游方面發(fā)揮的作用，研究發(fā)現(xiàn)政府出臺的旅游相關(guān)制度及政策是我國旅游業(yè)充分發(fā)展的動力。斯菲爾德（Sofield，1998）等學者系統(tǒng)地梳理了我國文化政策與旅游業(yè)發(fā)展的相關(guān)性。賈生華（2002）論述了我國制度演進與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的模式，隨著市場的逐步開放，我國旅游業(yè)相關(guān)的制度演進呈現(xiàn)顯著的“下放權(quán)利、激活企業(yè)、強化市場”的特點，可以說，我國旅游業(yè)的發(fā)展演變幾乎可以看作是我國政府為主導的一場旅游管理體系演化史。劉（Lew，2003）等編寫的《Tourism in China》一書，從多個角度回顧我國旅游業(yè)發(fā)展的歷程，包括地理、經(jīng)濟、政治等角度;其中還包括了改革開放前后，由我國政府主導的政策、制度的變遷對我國旅游業(yè)進程的影響。曲（Qu，2005）等學者則從公共管理及所有權(quán)結(jié)構(gòu)的視角出發(fā)，研究其對我國旅游業(yè)市場發(fā)展方向的影響，認為政府管制對市場發(fā)展方向的影響至關(guān)重要。

本文將采用制度變遷分析方法，從時間角度考察制度環(huán)境變遷對我國旅游業(yè)發(fā)展的影響，從空間角度分析制度變遷與我國旅游業(yè)發(fā)展的區(qū)域差異。

二、制度變遷對旅游發(fā)展的影響

（一）制度變遷對中國旅游業(yè)發(fā)展的影響

因為不同時期政治 、經(jīng)濟、文化等環(huán)境要素具有巨大的差別，致使我國旅游業(yè)發(fā)展的有關(guān)制度稟賦存在較大的區(qū)別。旅游業(yè)經(jīng)歷了最初由政府主導的強制性制度變遷為強制性與誘致性兼有的混合制度，但都對旅游經(jīng)濟效率提升有促進作用。

1978年初我國外交部提交《關(guān)于發(fā)展旅游事業(yè)的請示報告》，之后由中共中央批轉(zhuǎn)，并向各省、市、直轄市等政府機構(gòu)下發(fā)發(fā)展旅游事業(yè)的通知，由此拉開了以發(fā)展經(jīng)濟為目的對我國旅游業(yè)政策進行調(diào)控的序幕。自此，由中國政府主導的旅游產(chǎn)業(yè)迅速崛起并發(fā)展蓬勃向上，在近40年的時間里，國家相關(guān)機構(gòu)相繼出臺了近 千條政策、制度，對旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起著較強的推動作用。我國各個年度出臺的國家層面的與旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政策、制度數(shù)量變化較大，從數(shù)量上看，存在顯著的政策“大年”和政策“小年”;在上世紀80年代末、90年代初，我國呈現(xiàn)顯著的旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策、制度高峰期;但至少不存在政策“空年”，1983年為出臺旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策數(shù)量最少的一年，近八個相關(guān)政策。從時間視角來看，1978年到1987年這近十年的時間為我國旅游產(chǎn)業(yè)的萌芽時期，同時我國旅游產(chǎn)業(yè)政策、制度也在此期間開始起步，初期主要出臺的是與外賓旅游接待工作相關(guān)方面的政策、制度，主要側(cè)重于旅游景區(qū)、餐飲、住宿、紀念品、交通等各類收費規(guī)定的價格政策。1988年到1994年這一段時間是我國旅游產(chǎn)業(yè)出臺的高峰時期，這期間主要是關(guān)于我國旅游業(yè)各類規(guī)章制度的建立，同時也是市場導向的旅游產(chǎn)業(yè)開始建立的重要轉(zhuǎn)折時期，其中，旅行社、酒店、旅游景區(qū)的相關(guān)管理體制也在逐漸地探索;1988年出臺的《中華人民共和國評定旅游涉外飯店星級的規(guī)定》建立了酒店住宿的星級評定制度，對酒店住宿也具有里程碑意義;同年，風景名勝區(qū)管理暫行條例實施辦法、旅行社管理暫行條例施行辦法也開始頒布執(zhí)行;此外，這個時期還出臺了其他的一些規(guī)章制度，例如，旅游外匯管理暫行辦法、旅游基本建設(shè)管理暫行辦法、旅游安全管理暫行辦法等;此階段出臺的旅游產(chǎn)業(yè)政策多是暫行辦法或暫行條例，因為我國旅游業(yè)在經(jīng)過了近十年的發(fā)展，各類規(guī)章制度才剛剛建立。1995年以來，我國旅游產(chǎn)業(yè)政策的出臺呈現(xiàn)明顯的“大年”、“小年”現(xiàn)象，旅游產(chǎn)業(yè)政策逐步進入到穩(wěn)定、持續(xù)的階段，之前出臺的各類暫行、試行條例、辦法、規(guī)定等開始逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎降囊?guī)章制度。除此之外，特殊事件的發(fā)生也會導致特定的激勵措施，比如“89風波”后，政府開始鼓勵發(fā)展邊境旅游，“非典”時期則是進行減免政府性基金、貸款貼息、退還部分質(zhì)量保證金等財政、資金手段保護旅游企業(yè)的發(fā)展。

從我國旅游業(yè)不同的發(fā)展階段來看，導致我國相關(guān)政府部門的職能變化的主要原因就是經(jīng)濟發(fā)展。并且，根據(jù)我國國情，在計劃經(jīng)濟時代通過政策、法規(guī)等強制性制度來促進經(jīng)濟的發(fā)展是彼時的最佳決定，但伴隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步建立與完善，在旅游產(chǎn)業(yè)中，市場機制的資源配置作用越來越得到重視和強化。

回顧我國旅游業(yè)的發(fā)展歷程，我們可以將旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程看成是一段在我國政府主導下的關(guān)于旅游管理體制轉(zhuǎn)變的發(fā)展史，符合制度變遷中的成本-收益分析，然而旅游業(yè)中成本和收益難以貨幣化。因此，研究我國旅游管理體制在不同階段的轉(zhuǎn)變，如果從純粹經(jīng)濟學視角可能會導致無法推導出這些轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟合理性。盡管在我國旅游管理體制演變過程中，各利益相關(guān)者（比如旅游者、旅游企業(yè)）均產(chǎn)生了一定的推動作用，但總體而言，是一種由政府主導的制度演化過程;與此同時，這種制度演化是伴隨著市場的逐步開放，呈現(xiàn)顯著的“下放權(quán)利、激活企業(yè)、強化市場”的特點。

（二）制度變遷對中國旅游業(yè)區(qū)域發(fā)展差異的影響

本文以旅游外匯收入為指標，以2005年-2014年我國旅游外匯收入數(shù)據(jù)來測度期間我國各省旅游經(jīng)濟差異總體變化水平（表1）;并以1990年-2014年間各省旅游外匯收入與平均旅游外匯收入之比來測度我國各省旅游經(jīng)濟差異的空間變化特征（表2）。

從表1我們可以看到，我國區(qū)域旅游經(jīng)濟的絕對差異和相對差異的變化趨勢相反，絕對差異呈不斷加大的趨勢，而相對差異在逐漸地縮小，盡管期間存在著一定的波動性。在本文中，用標準差反映絕對差異，用變異系數(shù)反映相對差異，從表2我們可以看到標準差從2005年的14.07增長到了31.84，九年來增加了226.3%，年平均增長率高達25.1%;而變異系數(shù)從2005年的1.57下降到了2004年1.50，只是中間有兩年略微波動，總的說來我國省級旅游經(jīng)濟的相對差距正在逐步減小。

從表1中我們看到了我國區(qū)域旅游經(jīng)濟差異變化的整體情況，除此之外，本文還以1990年-2014年間各省旅游外匯收入與平均旅游外匯收入之比來測度我國各省旅游經(jīng)濟差異的空間變化特征（表2）。

當前我國沿海發(fā)達省市和其他地區(qū)的旅游經(jīng)濟差異為當前我國區(qū)域旅游經(jīng)濟差異變化，且沿海發(fā)達省市的旅游經(jīng)濟絕對差異與西部省市（包括西藏、甘肅、寧夏和青海等）在不斷擴大，這充分表明了我國區(qū)域旅游經(jīng)濟的空間差異特征。全國各省市的旅游外匯收入比全國平均水平高的城市數(shù)量在逐年增加，從2000年僅有五個省市（包括廣東、北京、上海、福建和江蘇）到2014年的九個省市（新增浙江、天津、山東和云南），且2014年高于全國平均水平的這九個省市旅游外匯總收入占到了全國旅游外匯總收入的74.9%。經(jīng)過多年的發(fā)展，各省市旅游經(jīng)濟的絕對差異越來越大，西部省份沒能改變其旅游經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后的狀態(tài)，在2000年的時候，比率最高和最低的省份分別為廣東省和寧夏回族自治區(qū)，其比率差為9.21;到2014年的時候仍然沒有改變，盡管比率差略縮小至8.05。

新制度經(jīng)濟學認為制度變遷存在自我強化的機制，極容易形成路徑依賴，這種自我強化的機制一旦確定了制度變遷的路徑，這種路徑便會在之后的制度變遷發(fā)展中得到不斷地強化。新制度經(jīng)濟學中的路徑依賴理論可以較好地闡釋不同區(qū)域之間旅游經(jīng)濟發(fā)展的差別。從歷史發(fā)展的角度來看，我國自改革開放起，一直對不同區(qū)域?qū)嵤┱邇A斜，即對支持各區(qū)域旅游發(fā)展的制度有所差異，進而影響各個地方政府在支持旅游發(fā)展的態(tài)度和力度上的差異化，使得各省市對旅游發(fā)展制度的初始安排都不盡相同，這樣一個非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略最終導致了區(qū)域旅游差異。根據(jù)路徑依賴理論，制度變遷的正負效應隨著時間發(fā)展逐步加強，使得區(qū)域旅游發(fā)展的水平和規(guī)模的差距也越變越大。因此，由于我國政策傾斜，使得東部沿海地區(qū)旅游發(fā)展得到了正向反饋，表現(xiàn)為包含旅游業(yè)在內(nèi)的經(jīng)濟、社會以遠高于我國平均增速的速度增長，相反，中西部地區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施、第三產(chǎn)業(yè)投入不足直接制約了旅游業(yè)的發(fā)展。同時，由于我國在開放政策和程度上沿海地區(qū)與中西部地區(qū)的差異，導致了旅游者對中西部地區(qū)的旅游信息獲取不足，同時也造成了中西部地區(qū)在理念上相對落后和封閉，最終更加加速了東西部地區(qū)旅游經(jīng)濟發(fā)展的差距。

三、結(jié)語

本文從時間和空間兩個角度探討了制度變遷對我國旅游業(yè)發(fā)展的影響，研究表明：在我國制度環(huán)境變遷的過程中，我國旅游管理體制也隨之逐漸轉(zhuǎn)變，并且在我國旅游經(jīng)濟能夠得到高速法發(fā)展的重要原因之一就是制度變遷;空間尺度上制度變遷程度與旅游總收入的區(qū)域差異之間，時間上制度變遷程度與我國旅游外匯收入增長水平的時間差異之間，都存在相當顯著的正相關(guān)性;在路徑依賴理論下，我國區(qū)域旅游差異產(chǎn)生并被不斷放大的原因就是制度變遷，東部旅游由于最初的政策傾向進入了良性循環(huán)的發(fā)展路徑中，而西部地區(qū)則被鎖定在無效率制度的路徑中，要解除這種鎖定，必須要進行制度創(chuàng)新，最終才能使落后地區(qū)的旅游發(fā)展進入良性循環(huán)的發(fā)展路徑中，并逐步縮小我國區(qū)域旅游之間的差距;根據(jù)制度變遷路徑依賴理論：當前階段的制度選擇取決于歷史因素，而當前所做的抉擇在很大程度上有決定了未來制度選擇，因此，要想實現(xiàn)旅游可持續(xù)發(fā)展，路徑選擇是否正確以及制度安排是否偏離所選擇的路徑都有極大的影響，因此，必須重視現(xiàn)在的制度選擇對未來旅游發(fā)展產(chǎn)生的影響。

（作者單位：北京大學政府管理學院）