黑臭水體治理不可走回頭路

■ 本刊記者 高 磊 特約記者 李艷茹

黑臭水體治理不可走回頭路

■ 本刊記者 高 磊 特約記者 李艷茹

近日，《膠東在線》的一則報道引起了筆者的關(guān)注：“由于只楚河的河道內(nèi)污水橫溢，河道周圍臭氣熏天，影響到附近居民的正常生活，煙臺市排水處決定對河道進(jìn)行加蓋處理?！苯?jīng)了解，煙臺市區(qū)目前另有4條黑臭水體，分別是小曲河（化工路東側(cè)部隊大院至區(qū)河）、臥龍工業(yè)園明溝、鐵路河（婁子山至電廠東路）、只楚北河（萬光希望家園至區(qū)河），上述水體都將于今年內(nèi)進(jìn)行加蓋處理。報道中提到，處理的主要項目是對河道進(jìn)行截污納管、清淤疏浚、垃圾清理、岸體整治，之后加蓋水泥板?？吹酱颂?，筆者不由心生疑惑—既然整治完畢，為何還要加蓋？加蓋后，成為暗渠的河道生態(tài)能否保持穩(wěn)定？答案顯而易見，變?yōu)榘登暮拥澜K日不見天日，水體生態(tài)功能必然被削弱，將會帶給河流生態(tài)環(huán)境和生物群落更大的傷害與破壞。

黑臭水體加蓋 遺患無窮

給河道加蓋的做法，并不是煙臺首創(chuàng)，上個世紀(jì)我國很多城市都曾如此處理。但這是囿于當(dāng)時的人、財、物等種種主、客觀因素，而且當(dāng)時國家層面并未明確禁止加蓋?，F(xiàn)在人們已經(jīng)認(rèn)識到，城市內(nèi)河除了承擔(dān)排水防澇的功能，還是城市的生態(tài)帶和景觀帶，是稀缺的城市公共空間。而加蓋這種處理水體的方法，也越來越為人詬病。加蓋雖掩蓋了水體的黑臭“暗瘡”，卻削減了河道生態(tài)功能、減少了河流景觀、剝奪了濱水公共空間、影響了排水防澇安全，對城市水環(huán)境而言，有百害而無一利。過去一些加蓋水體，已經(jīng)成為現(xiàn)今河道治理的老大難問題，各地方政府不得不投入大量的人力、物力和財力去根治這一頑疾。如南京內(nèi)秦淮河的起源段—進(jìn)香河，就曾被加蓋，沿珠江路、洪武路一線亦有一條暗涵。如今，這一段河道成為了整條內(nèi)秦淮河治理中的癥結(jié)所在。玄武區(qū)水務(wù)局的工作人員曾在接受采訪時表示：“由于暗涵長度太長，清淤難度非常大，要花費很長時間。”

整治黑臭水體 政策發(fā)力

2015年，國辦75號文《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》中明確指出：加強對城市坑塘、河湖、濕地等水體自然形態(tài)的保護(hù)和恢復(fù)，禁止填湖造地、截彎取直、河道硬化等破壞水生態(tài)環(huán)境的建設(shè)行為?；謴?fù)和保持河湖水系的自然連通，構(gòu)建城市良性水循環(huán)系統(tǒng)，逐步改善水環(huán)境質(zhì)量。加強河道系統(tǒng)整治，因勢利導(dǎo)改造渠化河道，重塑健康自然的彎曲河岸線，恢復(fù)自然深潭淺灘和泛洪漫灘，實施生態(tài)修復(fù)，營造多樣性生物生存環(huán)境。文件中已經(jīng)明確禁止了填湖造地、裁彎取直、河道硬化等破壞城市水環(huán)境和水生態(tài)的行為。2015年4月，國務(wù)院印發(fā)《水污染防治行動計劃》（“水十條”）；同年7月9日，財政部、環(huán)保部印發(fā)《水污染防治專項資金管理辦法》；9月11日，住建部、環(huán)保部印發(fā)《城市黑臭水體整治工作指南》。一系列政策的頒布，可以看出政府的重視程度與所下決心，整治黑臭水體、修復(fù)河道生態(tài)、恢復(fù)水體的生態(tài)功能是大勢所趨。

治理大勢當(dāng)前 問題不容忽視

大勢之下，各地紛紛開展黑臭水體治理，但隨之暴露出了諸多問題。1．系統(tǒng)性不足，“一勺燴”現(xiàn)象嚴(yán)重。2．治理手段單一，護(hù)岸、筑壩、人造景觀“三板斧”構(gòu)建面子工程。3．走非生態(tài)化治理回頭路，采取加蓋等強干預(yù)措施，名為治理實則破壞。4．重建設(shè)輕管理，項目建成后變成了無主管、無配套、無管理制度的“三無產(chǎn)品”，導(dǎo)致水質(zhì)反復(fù)、水體返黑等現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。5．投資巨大，成果不彰。

那么，如何才能杜絕水體返黑、避免水質(zhì)反復(fù)惡化，從根本上治理黑臭水體，摘掉黑臭帽子？如何逃離重治理、輕保持，重短期、輕長效的誤區(qū)？如何打造讓百姓安心、放心、舒心的民生工程？如何改善生態(tài)環(huán)境，提升城市宜居品質(zhì)？

破解黑臭難題 亟需多方聯(lián)動

筆者認(rèn)為：要基于“共建共治共享”思維，從政策、技術(shù)、市場三個層面出發(fā)，通過政府牽頭、政企合作、產(chǎn)研融合、重視資本、攜手百姓，共破黑臭水體難題，實現(xiàn)人水和諧共存。

一、政策控黑臭

從政策層面而言，應(yīng)采取以下幾項主要措施：第一，做好基礎(chǔ)信息調(diào)查工作，對黑臭源實行臺賬式管理，合理計劃，分段實施。各地應(yīng)根據(jù)《水十條》中“地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)”的要求，摸清每個地級市建成區(qū)黑臭水體現(xiàn)狀，做好排查、摸清現(xiàn)狀，合理安排整治計劃、確?！端畻l》順利實施。各地應(yīng)按“一河一策、一河一檔、一河一圖、一河一表”的標(biāo)準(zhǔn)，建立黑臭水體治理臺賬，完成一段治理、銷號一段水體。各直轄市、省會城市、計劃單列市黑臭水體治理時間緊、任務(wù)重，需要倒排工期，合理安排治理計劃，集中資金，分段實施。第二，堅持“一河一策”，因地制宜選取經(jīng)濟合理的治理措施。堅持問題導(dǎo)向和水質(zhì)目標(biāo)導(dǎo)向，遵循截污優(yōu)先、治理為本、開源增流、生態(tài)恢復(fù)、系統(tǒng)治理等基本原則，因河施策，采取針對性措施，解決瓶頸問題與核心問題。第三，遵循系統(tǒng)治理原則，建立長效管理機制。黑臭水體治理不應(yīng)碎片化，要有機結(jié)合海綿城市建設(shè)，避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，系統(tǒng)治理。要堅持工程建設(shè)與長效管理兩手抓，明確城市水體運維的責(zé)任主體，建立城市發(fā)展環(huán)境約束機制，強化多部門的組織協(xié)同管理，拓寬資金籌措渠道，發(fā)揮市場機制作用，實現(xiàn)長效管理。第四，實施信息公開制度，鼓勵市民動態(tài)監(jiān)督。各地要定期向社會公布城市黑臭水體清單，向老百姓公布治理對象、治理進(jìn)程和治理效果，建立以老百姓感官為重點的考核評判體系，建立責(zé)任追究機制，動態(tài)監(jiān)管黑臭水體治理工作。將“互聯(lián)網(wǎng)+”融入黑臭水體治理，搭建黑臭水體信息平臺，通過公眾對黑臭水體治理對象、治理進(jìn)程和治理效果的監(jiān)督管理，倒逼地方政府加快治理進(jìn)度，早日消除黑臭水體。第五，建立政府約束與激勵機制，加大違法排污清理整治。黑臭水體的治理必須與城市開發(fā)和建設(shè)協(xié)同推進(jìn)，避免新增城市黑臭水體，避免一邊治理、一邊污染；嚴(yán)厲打擊偷排、漏排、超排等違法行為。可像江蘇、安徽等省一樣，實行“河長制+保證金”的管理模式，通過河長制落實責(zé)任，加大黑臭水體的治理力度；通過保證金獎優(yōu)罰劣，形成制度的激勵和約束，加快黑臭水體的治理進(jìn)度。

二、技術(shù)除黑臭

消除黑臭水體是一個系統(tǒng)工程，要從全面改善水環(huán)境質(zhì)量、恢復(fù)水生態(tài)健康出發(fā)，調(diào)查各地黑臭水體現(xiàn)狀，綜合考慮不同地域的氣候特點及污染現(xiàn)狀，進(jìn)行黑臭水體污染成因分析和耦合技術(shù)研究，遵循水健康循環(huán)的治理理念，從污染物治理、河流水體、護(hù)岸護(hù)堤入手，構(gòu)建黑臭水體修復(fù)的技術(shù)體系，建立黑臭水體修復(fù)的系統(tǒng)設(shè)計方案。

2015年9月，住建部會同相關(guān)部門組織制訂的《城市黑臭水體整治工作指南》明確了多種治理技術(shù)，指出在技術(shù)路線選擇上，需要遵循“適用性、綜合性、經(jīng)濟性、長效性和安全性”原則，截污納管、面源控制等控源截污技術(shù)；垃圾清理、生物殘體及漂浮物清理等內(nèi)源治理技術(shù)；岸帶修復(fù)、生態(tài)凈化、人工增氧等生態(tài)修復(fù)技術(shù)；活水循環(huán)、清水補給、就地處理、旁路治理等水質(zhì)改善技術(shù)；以及包含河道生態(tài)修復(fù)技術(shù)、雨洪調(diào)蓄技術(shù)、基底修復(fù)技術(shù)等的流域河道治理技術(shù)，都將得到應(yīng)用和發(fā)展。從恢復(fù)河道聯(lián)通性、滲透性、維持生境需水量、調(diào)蓄雨洪入手，逐步恢復(fù)水體的防洪排澇和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。

業(yè)界專家普遍認(rèn)為，城市黑臭水體治理應(yīng)遵循“外源減排、內(nèi)源清淤、水質(zhì)凈化、清水補給、生態(tài)恢復(fù)”的技術(shù)路線。外源減排和內(nèi)源清淤是基礎(chǔ)與前提，水質(zhì)凈化是階段性手段，水動力改善技術(shù)和生態(tài)恢復(fù)是長效保障措施。

清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授胡洪營指出，“黑臭水體治理在技術(shù)上沒有一招鮮，但是可以有好的綜合方案和技術(shù)組合，要從更高的層面去想，采取綜合措施。在指導(dǎo)思想上，要從城鎮(zhèn)水系統(tǒng)建設(shè)、區(qū)域水循環(huán)體系構(gòu)建和水生態(tài)安全功能健全三方面的視角出發(fā)，規(guī)劃設(shè)計河道治理，不能就河論河，也不能就黑臭論黑臭?！彼J(rèn)為，現(xiàn)在的黑臭治理技術(shù)存在不少誤區(qū)，如技術(shù)選擇上注重短期效應(yīng)、忽視長效運行；注重單一措施、忽視綜合治理；注重水質(zhì)凈化、忽視水生生態(tài)修復(fù)；注重技術(shù)措施、忽視科學(xué)管理；機械套用污水處理的思路與技術(shù)；缺乏對水生植物凈化作用的科學(xué)認(rèn)識等。

胡洪營教授指出，應(yīng)該根據(jù)污染程度與治理目標(biāo)的不同，將黑臭水體治理分為應(yīng)急治理、水質(zhì)改善和長效保持3個階段。在不同的階段，治理目標(biāo)不同，技術(shù)實施要點也不同。在應(yīng)急治理階段，應(yīng)針對黑臭嚴(yán)重水體，采取有效措施，短期內(nèi)快速緩解和消除黑臭現(xiàn)象。可通過截污，控制外源污染物的進(jìn)入，投加絮凝劑、除藻劑等藥劑快速去除污染物，通過底泥清淤將大量污染物遷移出水體，通過補充地表水或再生水，使污染物質(zhì)快速遷移、稀釋。在水質(zhì)改善階段需進(jìn)一步減輕水體污染負(fù)荷，采取工程措施凈化水質(zhì)，恢復(fù)水體景觀功能。在長效保持階段，需要保證水質(zhì)有效管理，確保水質(zhì)改善效果的長效性。

三、市場創(chuàng)新 突破治理瓶頸

黑臭水體治理市場廣闊。E20研究院2015年曾簡單測算過：如果將管網(wǎng)新建改造、污水處理廠改、擴建和升級、雨水初期污染和其他面源污染治理、海綿城市、畜禽養(yǎng)殖污染治理等與黑臭水體有關(guān)的投資均考慮在內(nèi)，要達(dá)到“水十條”城市黑臭水體的治理目標(biāo)，未來幾年內(nèi)全國各城市投入資金需求將不少于5000億元。如此巨大的市場，更應(yīng)發(fā)揮社會資本的作用，打破黑臭水體治理融資難的僵局。筆者認(rèn)為，治理黑臭水體，從市場層面上而言，應(yīng)采取以下幾項主要措施：第一，強化市場化機制，充分發(fā)揮社會資本的作用。目前，黑臭水體整治的市場化機制不足，資金籌集以地方財政收入為主，未充分調(diào)動社會資本的積極性。應(yīng)將黑臭水體整治融入城市建設(shè)中，挖掘與黑臭水體治理相關(guān)的周邊土地開發(fā)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng)造能力較強的配套項目資源，實施行業(yè)“打包”，實現(xiàn)組合開發(fā)，吸引社會資本參與，鼓勵采用PPP等模式，達(dá)到加快黑臭水體治理的目的。第二，探索合理的付費模式。黑臭水體治理PPP模式的核心是政府付費，各地財政支出有限，什么樣的付費模式合理適用需要在實踐中摸索。第三，選取切實有效的PPP模式。項目邊界條件如何界定，具備何種條件才能啟動招標(biāo)，如何界定整治和養(yǎng)護(hù)績效以及前期時間等，都是需要面對的問題。第四，設(shè)定合理的環(huán)境績效指標(biāo)。無論采取何種PPP模式，最終付費要看效果。因此，實際應(yīng)用中，如何設(shè)定績效指標(biāo)是一大難題。第五，加強各部委之間的協(xié)調(diào)與溝通。黑臭水體PPP項目，涉及多個主管部委，要想順利推進(jìn)，必須注重住建部、財政部等多部委之間的協(xié)作與平衡。

總之，黑臭水體治理不可走回頭路、斷頭路，不能急功近利，只為達(dá)成短期指標(biāo)違背治理本意。要有高瞻遠(yuǎn)矚的頂層設(shè)計，抓住技術(shù)對策的關(guān)鍵和核心，選取系統(tǒng)的設(shè)計方案和合理的工藝技術(shù)，充分發(fā)揮市場與資本的力量。但這僅僅是邁出了黑臭水體整治漫漫長路的第一步，這項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府、百姓、企業(yè)攜手面對、共同努力，唯有如此，才能“源清流潔，本盛木榮”。

（特約記者單位：E20環(huán)境平臺）