論我國特殊教育的立法進程及其展望

趙璐璐

（濟南大學(xué)教育與心理科學(xué)學(xué)院 山東 濟南 250000）

論我國特殊教育的立法進程及其展望

趙璐璐

（濟南大學(xué)教育與心理科學(xué)學(xué)院 山東 濟南 250000）

特殊教育立法是國家層面對特殊教育事業(yè)發(fā)展的制度性保障。新中國成立以來，我國特殊教育立法進程大致經(jīng)歷了緩慢發(fā)展期、快速發(fā)展期、專項立法期三個階段；總體上呈現(xiàn)出立法體系不斷成熟，立法內(nèi)容不斷深入，立法技術(shù)不斷提升的特點。未來可以通過提升專項立法的法律位階、完善法規(guī)體系、提升立法技術(shù)等手段彌補當(dāng)前立法工作存在的不足之處。

特殊教育；立法；進程；展望

早在兩千多年前，當(dāng)古希臘、古羅馬視殘疾人為魔鬼附身而遺棄、殺戮殘疾人時，先賢在《禮記·大道之行也》就表明了“鰥寡孤獨廢疾者皆有所養(yǎng)”的大同理想，體現(xiàn)了我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中扶貧助殘的人道主義思想。但是，從思想觀念到法律保障，將“尊老、慈幼、扶貧、助殘”轉(zhuǎn)變?yōu)榍袑嵖尚械臍埣踩吮Ｕ现贫葎t是新中國成立以后的產(chǎn)物。

一、立法進程

根據(jù)立法過程的標(biāo)志性事件，結(jié)合法律技術(shù)、法規(guī)體系的發(fā)展水平，我國特殊教育的立法進程大致可以分為緩慢發(fā)展期、快速發(fā)展期和專項立法期三個階段。

（一）緩慢發(fā)展期（新中國成立后—改革開放前）

新中國成立后約30年里，我國特殊教育領(lǐng)域立法工作進展緩慢。在50年代黨和政府高度重視特殊教育的情況下，下發(fā)了一系列規(guī)范性文件來保障特殊教育事業(yè)的發(fā)展。

1951年中央人民政府政務(wù)院頒布了《關(guān)于改革學(xué)制的規(guī)定》，規(guī)定各級人民政府應(yīng)設(shè)立聾啞、盲目等特種學(xué)校，對生理上有缺陷的兒童、青年和成人施以教育。

1956年教育部下達了《關(guān)于聾啞學(xué)校使用手勢教學(xué)的班級的學(xué)制和教學(xué)計劃問題的指示》，指出盲童學(xué)校和聾啞學(xué)校的教學(xué)工作具有它的特殊性，在整個教學(xué)活動中都需要用更多的和某些特殊的教學(xué)設(shè)備，才能保證很好地完成教學(xué)任務(wù)。

1957年教育部頒布了《中華人民共和國教育部辦好盲童學(xué)校、聾啞學(xué)校的幾點指示》規(guī)定我國盲童學(xué)校、聾啞學(xué)校的基本任務(wù)是：培養(yǎng)盲童和聾啞兒童具有一定的文化科學(xué)知識，掌握一定的職業(yè)勞動技能，并具有共產(chǎn)主義的道德品質(zhì)，使他們成為積極的自覺的社會主義的建設(shè)者和保衛(wèi)者。

上述規(guī)范性文件表明在國家層面初步構(gòu)建了特殊教育納入國民教育體系的基本框架，在受教育對象、師資、設(shè)備、辦學(xué)經(jīng)費、教育目標(biāo)等方面作了初步安排。至此，特殊教育也成了國民教育體系的重要組成部分，與普通教育并列。不過，這一階段的教育立法在層次上略顯不足，文件法律效力不高，而且特殊教育立法用語大多是“應(yīng)當(dāng)”、“鼓勵”等，缺乏強制性。此階段特殊教育立法緩慢發(fā)展，實為辦學(xué)經(jīng)驗探索和積累階段。

（二）快速發(fā)展期（改革開放后—1994）

1978改革開放后我國的教育法制建設(shè)也進入了一個劃時代的新時期。政府出臺了一系列政策法規(guī)，促使特殊教育事業(yè)迅速發(fā)展。

1982年全國人民代表大會通過并實施的《中華人民共和國憲法》第45條規(guī)定：“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育?！?/p>

1985年中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》，指出：“在實行九年制義務(wù)教育的同時，還要努力發(fā)展幼兒教育，發(fā)展盲、聾、啞、殘人和弱智兒童的特殊教育?！?/p>

1986年通過的《中華人民共和國義務(wù)教育法》有“地方和各級人民政府應(yīng)為盲、聾啞和弱智的兒童、少年舉辦特教學(xué)校（班）”以及特殊兒童、少年均有平等享受義務(wù)教育的規(guī)定。

1990年，全國人大通過了《中華人民共和國殘疾人保障法》，在第三章第二十一條中指出：“國家保障殘疾人享有平等接受教育的權(quán)利。各級人民政府應(yīng)當(dāng)將殘疾人教育作為國家教育事業(yè)的組成部分，統(tǒng)一規(guī)劃，加強領(lǐng)導(dǎo)，為殘疾人接受教育創(chuàng)造條件……”第二十二條指出“殘疾人教育，實行普及與提高相結(jié)合、以普及為重點的方針，保障義務(wù)教育，著重發(fā)展職業(yè)教育，積極開展學(xué)前教育，逐步發(fā)展高級中等以上教育”。

把特殊教育寫進1982年的憲法以及頒布了《中華人民共和國殘疾人保障法》是特殊教育立法進入了快速發(fā)展時期的標(biāo)志性事件。但是此階段的特殊教育立法仍只是零星的散落于教育法律中，并未形成體系。此外，各個法律之間關(guān)于特殊教育對象的界定混亂，如1982憲法規(guī)定的特殊教育對象是“盲、聾、啞、其他殘疾”；義務(wù)教育法規(guī)定的是“盲、聾、啞、弱智”，未對其他殘疾類型做出安排。

（三）專項立法期（1994年至今）

1994年國務(wù)院頒布了《殘疾人教育條例》是我國第一部有關(guān)殘疾人教育的專項行政法規(guī)，標(biāo)志著我國的特殊教育立法進入了專項立法階段。

1994年國務(wù)院頒布的《殘疾人教育條例》，明確指出殘疾人教育是國家教育事業(yè)的組成部分，詳細規(guī)定了殘疾人特殊教育的組織機構(gòu)、學(xué)制體系、教育形式以及教師、物質(zhì)條件保障和獎懲等方面的內(nèi)容。

1995年全國人大通過的《中華人民共和國教育法》提到“……國家扶持和發(fā)展殘疾人教育事業(yè)”，“國家、社會、學(xué)校及其他教育機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)殘疾人身心特性和需要實施教育，并為其提供幫助和便利”。

2014年，教育部發(fā)布的《特殊教育提升計劃》是一個三年內(nèi)的特殊教育發(fā)展規(guī)劃，提出送教上門、醫(yī)教結(jié)合；明確提出將孤獨癥兒童、少年列為特殊教育對象。

2016年教育部下達的《普通學(xué)校特殊教育資源教室建設(shè)指南》在普通學(xué)校（含幼兒園、普通中小學(xué)、中等職業(yè)學(xué)校）建設(shè)資源教室，要遵循殘疾學(xué)生身心發(fā)展規(guī)律，充分考慮殘疾學(xué)生潛能開發(fā)和功能補償?shù)男枨?，以增強殘疾學(xué)生終身學(xué)習(xí)和融入社會的能力為目的。

2017年國務(wù)院通過了《殘疾人教育條例（修訂草案）》修訂后的《條例》從殘疾人教育的發(fā)展目標(biāo)和理念、入學(xué)安排、教學(xué)規(guī)范、教師隊伍建設(shè)以及保障和支持等方面修改、完善了相關(guān)制度。

作為專門的行政法規(guī)，《中華人民共和國殘疾人教育條例》的出臺改變了我國特殊教育法律法規(guī)嵌套于普通教育法的局面。與此同時，眾多地方性法規(guī)和條例逐漸成為我國目前特殊教育法律體系的重要部分，對維護殘疾人權(quán)益、促進殘疾人教育事業(yè)發(fā)展起到了不可小覷的作用。

二、演變特征

我國特殊教育立法經(jīng)歷了從緩慢發(fā)展到快速發(fā)展再到專項立法三個時期，特殊教育事業(yè)發(fā)展總體呈上升趨勢，三個時期的演變呈現(xiàn)了一定的特征。

（一）立法體系不斷成熟

新中國成立以來，我國的特殊教育立法進程可分為三個階段：緩慢發(fā)展期（新中國成立后—改革開放前）、快速發(fā)展期（改革開放后—1994年）、專項立法期（1994年至今）。從1951年《關(guān)于改革學(xué)制的規(guī)定》將特殊教育納入國民教育體系，到寫進1982年憲法，再到1994的《殘疾人教育條例》，我國的特殊教育立法基本上形成了縱向上以《憲法》《教育法》《殘疾人保障法》《殘疾人教育條例》為主、橫向上以《義務(wù)教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》為主的體系。

（二）立法內(nèi)容不斷深入

1982年《憲法》指出“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”，此外，1990年《殘疾人保障法》又作了進一步規(guī)定“國家保障殘疾人受教育的權(quán)利”，“各級人民政府應(yīng)當(dāng)將殘疾人教育作為國家教育事業(yè)的組成部分，統(tǒng)一規(guī)劃，加強領(lǐng)導(dǎo)”以及1994《殘疾人教育條例》分章對殘疾人的各個教育階段作出了明確具體的說明。這些法律法規(guī)在殘疾人受教育權(quán)的設(shè)定、實施、保障等方面作出規(guī)定，促進了特殊教育事業(yè)的發(fā)展，體現(xiàn)了特殊教育立法的不斷深入。

（三）立法技術(shù)不斷提升

《關(guān)于改革學(xué)制的規(guī)定》首次將特殊教育納入國民教育體系，改變了其之前的游離狀態(tài)。自此到1982年，教育部又先后下發(fā)了諸多指示性政策文件，在特殊學(xué)校（主要是盲童學(xué)校和聾啞學(xué)校）的管理上作了規(guī)范。在1982年憲法中寫進了特殊教育的內(nèi)容，以根本大法的形式保障特殊教育事業(yè)的發(fā)展。此外，在其他的教育法律中也能找到關(guān)于特殊教育的條款。1994年《殘疾人教育條例》的頒布施行標(biāo)志著我國的特殊教育發(fā)展進入專項立法期，特殊教育由宏觀上的指導(dǎo)向微觀上具體建設(shè)發(fā)展。

三、展望未來

雖然自新中國成立以來尤其是上世紀(jì)八九十年代以來，我國的特殊教育發(fā)展迅速，基本形成體系。但是這其中的問題也不容忽視：缺失核心的特殊教育法，使得其他的特殊教育法律一盤散沙；現(xiàn)有的法律條款又存在弊端，專項立法等級不高等。這些對我國特殊教育長遠的發(fā)展都是不利的。本文從以下三個方面談一下我國特殊教育的未來走向：

（一）特殊教育的法規(guī)體系可進一步完善

我國特殊教育立法雖已簡單形成體系，但還是過于分散，缺乏必要的整合與銜接。參照美英法等發(fā)達國家及我國臺灣的特殊教育立法，都配有具體的實施細則。以美國為例，美國是一個聯(lián)邦制國家，在聯(lián)邦法院有最高級別的《障礙者教育促進法》（Individuals with Diablities Education Improvements Act of 2004），各州在立足《障礙者教育促進法》基礎(chǔ)上結(jié)合本州的實情制定了地方性的特殊教育法律法規(guī)，以保證立法的可操作性。我國的特殊教育立法應(yīng)在汲取國際先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上結(jié)合本國國情，制定出具有中國特色的特殊教育法律，以及配套實施細則、地方行政法規(guī)。建立起以《憲法》為總指導(dǎo)，以《特殊教育法》為核心法，以地方立法為補充的特殊教育法體系。完善特殊教育的法規(guī)體系，保證立法的可操作性，使得特殊教育的發(fā)展有法可依，從而提高整個國民教育的水平。

（二）專項立法的法律位階可進一步提高

現(xiàn)今階段我國有關(guān)特殊教育的最高立法是《殘疾人教育條例》。但《殘疾人教育條例》作為教育行政法規(guī)，法律層次低、操作性不高、內(nèi)容范圍狹窄。另外還有一些特殊教育法律條文零散地分布在普通教育法中，再者其他與特殊教育相關(guān)的規(guī)定也只是政策文件，行政法規(guī)與政策文件欠缺法律效力，難以引起社會重視，在很大程度上限制了特殊教育事業(yè)的開展。出臺與普通教育法相并列的特殊教育法，將特殊教育專項立法的法律位階提升到法律的高度，已經(jīng)迫在眉睫。特殊教育法既要在法律地位上與普通教育法平行，又要有其本身的特殊性，要充分考慮到受益人群體的共性與差異性。

（三）特殊教育的立法技術(shù)可進一步提升

我國現(xiàn)存的特殊教育立法中對特殊教育對象的界定不明確，規(guī)定的范圍狹窄，法律條款中的措辭多是號召性的語言，缺乏約束力。這樣的“軟法”在應(yīng)用中很難真正實現(xiàn)保障特殊兒童的權(quán)益，為此需提升特殊教育的立法技術(shù)。首先要在借鑒國際先進立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，分析我國國情，形成具有中國特色的特殊教育法理論；其次是加強評估的專業(yè)性，在對待特殊教育對象的評估上要有專業(yè)的評估人員運用標(biāo)準(zhǔn)的量表來進行測評，參考國際分類標(biāo)準(zhǔn)，確定我國的特殊教育對象，增強評估的專業(yè)性；三是要加強法的強制性和可操作性，修改原有立法中的號召式、宣傳式的語言，減少條文之間的沖突，避免款項寬泛空洞的弊端，確保法律的具體化，明確量化標(biāo)準(zhǔn)和處罰規(guī)定。提升特殊教育的立法技術(shù)，增進法律的規(guī)范性和強制性，切實保障特殊教育事業(yè)的健康發(fā)展。

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