污染物總量減排存在問題及對策

朱艷梅

摘要：污染物總量減排作為"十二五"期間對環(huán)境保護工作提出的新要求，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的主要手段，也是促進社會經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調發(fā)展的重要途徑。本文深入分析了地方總量減排工作存在的主要問題，并對進一步加強污染物總量減排的對策建議進行了探討。

關鍵詞：總量減排；問題；環(huán)境質量；協(xié)作；督查

引言

污染物排放總量控制是近些年國際上使用較為普遍的環(huán)境管理措施，其通過限制和削減污染物排放總量，達到改善流域和區(qū)域環(huán)境質量的目的。實施污染減排是貫徹落實科學發(fā)展觀，構建社會主義和諧社會的重大舉措，也是建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的必然選擇，更是調整我國經(jīng)濟結構優(yōu)化升級，轉變發(fā)展模式的重要戰(zhàn)略途徑?！笆濉睂⑽廴緶p排總量控制確定為約束性指標之一，充分體現(xiàn)了國家對環(huán)境保護的政治意志，賦予了污染減排艱巨的歷史使命。但總量減排在具體實施過程中仍存在著一些問題和不足。本文通過對污染減排工作實踐的研究，對總量減排存在的主要問題進行分析，針對性地提出了對策與建議。

1 存在的主要問題

1.1 總量減排目標未能與區(qū)域環(huán)境質量目標相結合

由于粗放型增長方式和長期環(huán)境欠賬的積累，我國不少地方的環(huán)境承載力已接近甚至超過極限。實施總量減排的目的是促進增長方式轉變，遏制污染物排放量持續(xù)上升勢頭，促進區(qū)域環(huán)境質量改善。 “十三五”期間，除上述兩項指標外，增加了氨氮和氮氧化物兩項指標。雖然國家對?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）、省對市分解減排任務時，考慮了當?shù)匕l(fā)展水平和環(huán)境承載能力等因素，采取了差異化的分配方式，但是，由于沒有與區(qū)域環(huán)境質量目標相結合，因而差異化程度不夠。從實踐來看，一些地方污染物排放基數(shù)較小、環(huán)境質量相對較好，但是由于缺少足夠的減排項目，導致減排任務完成困難；而另有一些地方，環(huán)境污染較重、環(huán)境質量較差，但是削減空間大，減排項目多，反而更容易完成減排任務。產(chǎn)生這樣的偏差現(xiàn)象，就是由于總量減排與環(huán)境質量沒有掛鉤造成的。

1.2 總量減排實際成效與核算結果存在一定差異

總量減排的成效反映在通過核算認定的本年度較上年排放量的減少上，但受核算方法等的限制，核算的減排量與實際情況難免存在差異，主要體現(xiàn)在以下方面。一是一些對環(huán)境質量有實際改善效益的工程措施，受制于核算體系等方面的原因未能得到認定。如近幾年開展的小鍋爐整治，因一些鍋爐不在“十三五”環(huán)境統(tǒng)計基數(shù)之內(nèi)，雖然進行了淘汰整治，但減排量沒有被認定；經(jīng)信部門淘汰的一些落后產(chǎn)能項目，同樣由于不在環(huán)境統(tǒng)計之內(nèi)而無法得到承認。二是出于完成減排任務考慮，各地可能傾向于高限上報甚至虛報部分減排量，一旦未被發(fā)現(xiàn)，就會產(chǎn)生減排虛高現(xiàn)象。三是出于同樣原因，各地存在一些新建項目特別是違規(guī)建設項目，沒有及時納入環(huán)境統(tǒng)計，導致當?shù)刭~面排放量較實際偏小。

1.3 一些工程減排項目難以持續(xù)發(fā)揮減排效益

治污工程建設是推進總量減排的關鍵手段。對各類治污工程的建設要求和減排效率認定，已經(jīng)形成了一套行之有效的辦法。隨著減排工作的持續(xù)開展，建成投運的減排工程越來越多，總量減排管理部門對已經(jīng)通過減排認定的項目關注相對較少，而日常環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管如果沒有完全聯(lián)動跟上，就會導致一些已建成項目不能持續(xù)發(fā)揮減排效益。從實際工作中看，城市污水處理廠、大型燃煤發(fā)電機組等一直是環(huán)境執(zhí)法重點監(jiān)管對象，其減排效益能夠做到持續(xù)穩(wěn)定；但是對一些非重點監(jiān)控行業(yè)，在工程建成并通過當年減排核查核算后，日常監(jiān)管往往有所放松，時常出現(xiàn)運行負荷下降甚至污染物排放反彈的現(xiàn)象，這在規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖減排工程方面表現(xiàn)得比較突出。

1.4 推動總量減排的部門聯(lián)動機制有待進一步完善

總量減排是一項系統(tǒng)工程，涉及不同行業(yè)企業(yè)和政府不同主管部門，如城鎮(zhèn)污水處理設施及管網(wǎng)建設的主管部門是住建部門、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖企業(yè)標準化建設的主管部門是農(nóng)業(yè)部門、落后產(chǎn)能淘汰關停的主管部門是經(jīng)信部門、老舊機動車的淘汰的主管部門是公安交管部門、火電企業(yè)的行業(yè)主管是發(fā)改能源部門等。推進總量減排，需要政府、部門和企業(yè)的密切協(xié)作。然而并不是所有地方都能建立起良好的協(xié)作機制，不少市、縣把總量減排這個理應由政府承擔的責任簡單地看做環(huán)保部門的任務，加上相關部門責任沒有落實到位，導致當?shù)丨h(huán)保部門承擔了過多的壓力，減排工作實施也不理想。

1.5 總量減排目標要求與統(tǒng)計基數(shù)缺乏有效銜接

總量減排成效的直觀體現(xiàn)是主要污染物排放量。在環(huán)境統(tǒng)計工作中，由于受到基層環(huán)境統(tǒng)計業(yè)務水平等因素影響，企業(yè)污染物排放量虛高與偏小、虛報與漏報等問題均不同程度地存在。比如，對于排放基數(shù)相當?shù)y(tǒng)計基數(shù)一個虛一個實的兩個行政單位，在下達減排任務時必須區(qū)別化對待，而在考核時，因去除虛量帶來的所謂“減排量”要盡可能排除。減排核查核算的一個重點就是排除這些干擾因素，盡可能公平地將減排壓力傳導到各地，實事求是地核定減排工作成效，但如何把握尺度、合理量化，往往依賴于核查核算人員的水平和工作經(jīng)驗。

2 對策與建議

2.1 根據(jù)區(qū)域環(huán)境功能目標，確定減排指標和目標

過去開展的總量減排是以主要污染物排放量為控制目標，沒有與區(qū)域環(huán)境質量掛鉤?？偭靠刂浦笜瞬捎谩白陨隙隆钡姆峙湫问?，即各省根據(jù)國家下達的總量減排任務，以各市的現(xiàn)狀排放量為基數(shù)，通過測算減排潛力，分配減排目標任務，各市再將控制目標分解落實到縣（市、區(qū)）和重點排污單位。這種以行政區(qū)劃為單位且未充分考慮區(qū)域環(huán)境質量狀況的分配方式，地方出于完成任務的需要，存在層層加碼的現(xiàn)象，縣級的任務往往偏重，甚至一些工業(yè)基礎較差、經(jīng)濟發(fā)展水平不高的市，完成減排任務也感到吃力。從環(huán)境管理精細化角度考慮，總量減排應該以區(qū)域環(huán)境質量改善為導向，依據(jù)區(qū)域環(huán)境功能目標，確定減排指標和目標。在認真測算減排潛力基礎上，結合當?shù)丨h(huán)境主體功能區(qū)特點，合理確定減排指標和削減任務，對于污染嚴重區(qū)域，減排任務要加重；而對于環(huán)境質量較好的區(qū)域，可以在保證環(huán)境質量穩(wěn)定達標的前提下，適當減輕任務。

2.2 減排核查核算應以地方自查為主

總量減排核查核算方式應轉變?yōu)橐缘胤阶圆闉橹?，自下而上逐級審核上報并對?shù)據(jù)負責。企業(yè)負責上報基礎數(shù)據(jù)并對其準確性負主要責任；市級環(huán)保部門對企業(yè)數(shù)據(jù)真實性進行審核并初步計算減排量；省級環(huán)保部門根據(jù)年度日常監(jiān)督檢查情況，對項目減排量進行核定；環(huán)保部組織對各地上報的減排項目進行抽查，并最終認定各省總量減排進展情況。這種改變過去由環(huán)保部核查到具體項目的做法，建立以企業(yè)和地方環(huán)保部門為主的“誰申報誰負責”和“誰審核誰負責”的工作機制，有利于落實企業(yè)的減排主體責任和環(huán)保部門的屬地監(jiān)管責任。

2.3 建立減排工程項目的長效監(jiān)管機制

治污工程項目建設和運行管理是總量減排的主要支撐。要適應綠色發(fā)展的形勢需要，建立企業(yè)自我約束與環(huán)保外部監(jiān)管相結合的長效監(jiān)管機制，發(fā)揮治污工程持續(xù)減排作用，達到改善環(huán)境質量的最終目的。要綜合運用各種環(huán)境管理手段，強化日常執(zhí)法監(jiān)管，引導企業(yè)在生產(chǎn)全過程中減污、控污、治污。一是量化認可企業(yè)通過開展清潔生產(chǎn)、提高管理水平、改進操作工藝等帶來的污染物減排，充分反映管理減排成果。二是加大日常監(jiān)督檢查頻次，不僅要加強對當年減排項目的建設、運行和管理情況監(jiān)管，還要加強對往年已經(jīng)認定減排量項目的運行管理情況的監(jiān)管，避免出現(xiàn)減排量被認定后監(jiān)管就弱化的情況發(fā)生。三是嚴格環(huán)境執(zhí)法，對因故意停運治污設施等造成排污量增加的企業(yè)要倒扣減排量，并依法嚴肅查處。

2.4 完善政府各職能部門聯(lián)動協(xié)作機制

推進總量減排必須建立起體現(xiàn)部門職能并且各負其責的聯(lián)動工作機制?！笆濉逼陂g，省、市、縣政府一般都建立了減排工作領導小組，明確了相關部門的減排職責分工，建立了協(xié)作推進機制。但在實際操作中，存在著協(xié)作力度層層衰減和逐年削弱的問題，導致環(huán)保部門承擔了巨大壓力?！笆濉逼陂g，要從改進考核機制入手，充分發(fā)揮相關主管部門作用，形成“誰主管誰負責”的責任落實與追究制度，讓環(huán)保部門回歸到統(tǒng)一監(jiān)督管理上來，形成政府負總責、環(huán)保部門牽頭協(xié)調、相關部門各負其責的減排工作機制。

2.5 修正環(huán)境統(tǒng)計基數(shù)，科學確定減排目標任務

“十二五”總量減排是以2010年環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基數(shù)的，由于不是包括所有的排污單位，因而排放基數(shù)比實際排放量要?。煌瑫r，減排項目認定結果與企業(yè)實際排放也可能存在一定偏差，加上新增量等核算方法和內(nèi)容不斷變化，所認定的排放量未必完全反映當?shù)貙嶋H排放現(xiàn)狀，若以此確定“十三五”減排目標任務的基數(shù)，難免會有偏差。因此，編制環(huán)境統(tǒng)計年報時，要系統(tǒng)梳理分析存在的問題，剔除因各種因素造成的排放虛量，將環(huán)境執(zhí)法大檢查和日常監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的形成事實排污的環(huán)境違法項目以及其他漏報、少報的排污項目全部納入環(huán)境統(tǒng)計基數(shù)，修正環(huán)境統(tǒng)計基數(shù)，為確定減排指標提供科學依據(jù)。

2.6 完善減排長效督查機制

各級環(huán)保部門應以污染物總量減排國家和省級目標責任書重點項目為抓手，通過總量日常督查、環(huán)境執(zhí)法檢查、多部門聯(lián)合督查、重點項目抽查等形式，對當年污水處理廠、火電、鋼鐵、水泥、平板玻璃、機動車、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)等重點行業(yè)企業(yè)和排污量大的其他企業(yè)實行監(jiān)督檢查全覆蓋；加強對往年認定項目的后督察，建立減排工程督查機制。及時匯總檢查發(fā)現(xiàn)的突出問題，梳理問題清單，反饋給各市政府及環(huán)保局，將其作為各市環(huán)保工作的重點，限時解決，將企業(yè)違法排污線索移交環(huán)境監(jiān)察部門查處；及時建立企業(yè)總量監(jiān)管檔案，對問題項目的整改情況及時回頭看，確保整改要求得到落實。要加強環(huán)境信息公開，接受社會監(jiān)督。

3 結語

總之，污染物總量減排是貫徹落實科學發(fā)展觀的重大舉措，對于改善生態(tài)環(huán)境和提高人民生活質量具有重要意義。面對日益嚴峻的形勢，盡管社會各界空前重視，但各地總量減排工作開展不順利，仍存在著總量減排目標未能與區(qū)域環(huán)境質量目標相結合、總量減排實際成效與核算結果存在一定差異以及一些工程減排項目難以持續(xù)發(fā)揮減排效益等問題。針對存在問題，提出了根據(jù)區(qū)域環(huán)境功能目標，確定減排指標和目標、減排核查核算應以地方自查為主、建立減排工程項目的長效監(jiān)管機制、修正環(huán)境統(tǒng)計基數(shù)，科學確定減排目標任務、完善政府各職能部門聯(lián)動協(xié)作機制以及減排長效督查機制等對策建議，從而確?？偭繙p排工作落到實處，更好地為改善區(qū)域環(huán)境質量服務。

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