山西省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

楊隆

城鎮(zhèn)化指明了現(xiàn)代化發(fā)展的方向，當(dāng)前多重因素制約城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。財(cái)政作為政府主體最直接有效的方式，為城鎮(zhèn)化提供體制保障，同時(shí)也是重要監(jiān)管手段?；谪?cái)政視角分析山西省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，有助于改善促進(jìn)城市與經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等協(xié)調(diào)發(fā)展的政策環(huán)境。

一山西省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在問題

1 城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高

縱向來看山西省城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了一定進(jìn)展，但是還略低于全國平均水平，2014年山西的城鎮(zhèn)化率比全國平均水平低0.98%（見表3.7），和周邊省份相比，增速趨于中間，2014年與城鎮(zhèn)化率最高的3個(gè)省份（直轄市除外）廣東（68.00%）、遼寧（67.05%）、江蘇（65.21%）相比仍然有很大差距，仍然有較大的提升空間。

2 城市發(fā)展動(dòng)力不足

山西省城鎮(zhèn)體系構(gòu)成不合理，共有22個(gè)設(shè)市城市，其中包括11個(gè)地級(jí)市和11個(gè)縣級(jí)市，根據(jù)2014年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，城區(qū)常住人口在500萬以上的歸為特大城市和超大城市，人口規(guī)模在300萬—500萬之間的城市視為Ⅰ型大城市，人口規(guī)模在100萬—300萬的城市視為Ⅱ型大城市，人口規(guī)模在50萬—100萬的城市視為中等城市，人口規(guī)模在20萬—50萬的城市視為Ⅰ型小城市。從2014年的數(shù)據(jù)來看，山西省沒有特大城市和超大城市，Ⅰ型大城市只有太原市，Ⅱ型大城市只有大同市，中等城市共有7個(gè)，分別是陽泉、臨汾、長治、忻州、朔州、晉中、運(yùn)城、原平，剩下的13個(gè)設(shè)市城市均為Ⅰ型小城市，集聚吸引能力不足，導(dǎo)致吸納轉(zhuǎn)移人口、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的弱勢(shì)問題。山西省城市格局呈現(xiàn)出大城市比例過小，小城市比例大的特點(diǎn)，城市發(fā)展極不均衡。

3 城鎮(zhèn)群發(fā)展滯后

當(dāng)前山西省城鎮(zhèn)群存在重形態(tài)建設(shè)、輕實(shí)質(zhì)發(fā)展的問題，各城鎮(zhèn)之間沒有合理的城市分工與層級(jí)體系，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展態(tài)勢(shì)還未成型。在“一核一圈三群”城鎮(zhèn)布局體系中，太原都市圈內(nèi)部的空間差異化較為明顯，尚未形成有效的的經(jīng)濟(jì)社會(huì)橫向聯(lián)系和推進(jìn)城鎮(zhèn)群發(fā)展的體制。雖然太原市整體城鎮(zhèn)化水平較高，但是作為中心城市輻射功能較弱，帶動(dòng)能力也較差，無法引導(dǎo)城市群發(fā)展。太原市、晉中市與周邊的忻州市、呂梁市城鎮(zhèn)化質(zhì)量差異較大。三大城鎮(zhèn)群除了晉東南城鎮(zhèn)群外發(fā)展比較滯后，三大城鎮(zhèn)群內(nèi)部的主要中心城市與次級(jí)中心城市之間沒有明顯梯度，中心城市還需要通過完善城市功能來逐步形成核心輻射源。

二促進(jìn)山西省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的財(cái)政措施

1完善財(cái)政稅收體制

在山西省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，伴隨著大量人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城，教育、醫(yī)療等各方面都需要政府予以財(cái)政支持。此外，土地制度改革導(dǎo)致土地收益重新劃分，并對(duì)地方政府財(cái)政收入造成了顯著影響，這也對(duì)財(cái)稅體制改革提出了新的要求，否則難以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展。未來，應(yīng)當(dāng)竭力使得地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，增加地方政府財(cái)政收入，增加地方投資公共事業(yè)的積極性。比如，可以將城市基礎(chǔ)設(shè)施改善而得到的財(cái)產(chǎn)增值作為稅收來源，同時(shí)事權(quán)也由地方政府承擔(dān)，這樣稅收由地方財(cái)政收集和使用，有助于激勵(lì)其自發(fā)改善公共基礎(chǔ)設(shè)施。此外，還可以推進(jìn)房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)稅改革，為地方財(cái)政收入培育主體稅種，滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的需求。

2優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

健全地方政府橫向轉(zhuǎn)移支付體制。通過地方政府合作的方式進(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移支付，合力解決農(nóng)民工市民化問題，鑒于農(nóng)民工市民化問題是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中遇到的較為棘手的問題，應(yīng)當(dāng)將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)民工市民化相對(duì)接。通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的手段補(bǔ)貼中低收入群體可以緩解資金壓力，因?yàn)檗r(nóng)民工進(jìn)城必然給財(cái)政帶來壓力。對(duì)于非戶籍常住人口規(guī)模較大、財(cái)政實(shí)力較為雄厚的城市，完全擁有足夠的實(shí)力進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，從而加快城中村改造和保障性住房的建設(shè)。同時(shí)需要結(jié)合城市的資源環(huán)境以及公共基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力，適當(dāng)配合使用稅收、價(jià)格等手段調(diào)控城市人口，積極推進(jìn)相關(guān)配套制度的改革，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。

完善不同層級(jí)政府縱向轉(zhuǎn)移支付制度，努力做到各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的一致。統(tǒng)一專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配權(quán)利，保護(hù)地方財(cái)政的獨(dú)立性。轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該從政府層級(jí)轉(zhuǎn)移至個(gè)人層面，避免產(chǎn)生委托-代理關(guān)系從而加大支付過程的不確定性，而且政府要明確轉(zhuǎn)移支付的方式和規(guī)模，力求地方政府有較為穩(wěn)定的資金用于城鎮(zhèn)化建設(shè)，保障不同地域公共服務(wù)水平的穩(wěn)步提升。

3創(chuàng)新財(cái)政投融資體制

強(qiáng)化財(cái)政資金和政策的引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)地方政府利用財(cái)政資金和社會(huì)資本設(shè)立城鎮(zhèn)化發(fā)展基金，建立多元化的投融資渠道。政府可以采用財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多重方式引導(dǎo)民間資本參與城鎮(zhèn)化各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展和項(xiàng)目建設(shè)。

國家城鎮(zhèn)化會(huì)議鼓勵(lì)民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。民間資本參與城市建設(shè)可以實(shí)現(xiàn)雙贏。首先政府通過利用民間資金，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)和壓力，其次民間資本有了新的投資途徑，也可以參與公共項(xiàng)目。但是在實(shí)踐中，民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)還是處處碰壁，政府應(yīng)簡政放權(quán)，不僅是政策上鼓勵(lì)民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，更要從實(shí)踐上支持民間資本參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)中來，并從產(chǎn)業(yè)政策和財(cái)政資金引導(dǎo)等方面給予扶持和優(yōu)惠。

目前，地方政府主要通過投資少量資金，盤活存量社會(huì)資本，發(fā)展BOT、BOO、BTO等項(xiàng)目融資方式，這雖然為城鎮(zhèn)化發(fā)展開創(chuàng)了新的融資方法，但仍然需要政府的引導(dǎo)作用。在項(xiàng)目前期的經(jīng)營階段，需要通過融資投入，信貸貼息等方法支持項(xiàng)目發(fā)展，隨后再通過逐漸引入民間資本的方式參與項(xiàng)目經(jīng)營開發(fā)，彌補(bǔ)項(xiàng)目經(jīng)營開發(fā)過程中資金不足的缺陷，同時(shí)民間資本在開發(fā)項(xiàng)目過程中獲得收益，這樣就可以實(shí)現(xiàn)政府和民間資本的雙贏。未來，應(yīng)逐漸提高民間資本在參與競(jìng)爭城市道路、園林、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)項(xiàng)目過程中的公平性，同時(shí)加快推進(jìn)公用事業(yè)的市場(chǎng)化開發(fā)，并積極促使城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)逐步向民間資本轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)。

4 加強(qiáng)財(cái)政管理水平

城鎮(zhèn)化過程中，需要新的財(cái)政政策工具。單獨(dú)依賴稅收和收費(fèi)往往不能滿足城市發(fā)展需求，因此會(huì)涉及政府舉債問題。因此，有必要完善預(yù)算管理體系和債務(wù)管理體系。

（1）要構(gòu)建資本預(yù)算管理機(jī)制?？梢越梃b國際經(jīng)驗(yàn)，先將權(quán)責(zé)發(fā)生制應(yīng)用于資本性項(xiàng)目，然后應(yīng)用到經(jīng)常性項(xiàng)目，嚴(yán)格遵守債務(wù)管理法則，將風(fēng)險(xiǎn)控制在合理的水平，從而深化預(yù)算管理體系改革。另外政府部門在編制預(yù)算時(shí)，要規(guī)劃好財(cái)政資金的分配，在不同的支出領(lǐng)域盡可能優(yōu)化配置，從而提高財(cái)政資金使用的效率。

（2）允許地方政府發(fā)債。我國已有一些省市作為試點(diǎn)自行發(fā)債，但是地方政府債務(wù)工具的地位尚未確立，還未形成完善的債務(wù)管理體制。因此要建立中期預(yù)算框架，成立共同償債基金，建立政府信用評(píng)級(jí)制度，完善地方債券市場(chǎng)，將城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方債務(wù)的使用合理化、規(guī)劃化。

三小結(jié)

本問針對(duì)山西省存在的城鎮(zhèn)化問題分別從財(cái)稅體制、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、財(cái)政投融資方式、財(cái)政管理四個(gè)方面進(jìn)行全面細(xì)致地總結(jié)，結(jié)合目前“互聯(lián)網(wǎng)+”的背景，提出了構(gòu)建大數(shù)據(jù)政府，用現(xiàn)代化手段提高政府管理水平，從多角度豐富了促進(jìn)山西省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策建議。

參考文獻(xiàn)：

[1] Leigh Zhao，The role of the government on the way to Chinas urbanization[J]，Harvard china review，2015，（5）：26

[2] 王小魯，中國城市化路徑與城市規(guī)模的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J]，經(jīng)濟(jì)研究，2010（10）：20-30

[3] 陸成林，促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的財(cái)政政策選擇[J]，地方財(cái)政研究，2012，（4）