地方債的發(fā)行與風(fēng)控

周萌

摘要：本文在對(duì)以往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的比較總結(jié)中，分析各種管理模式的優(yōu)劣性，借此提出發(fā)達(dá)國(guó)家管理制度無法解決的問題，以及我國(guó)地方政府債務(wù)管理所要面臨的特殊問題。

在改革開放以及城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，我國(guó)地方政府債務(wù)的規(guī)模逐漸增大，并保持了較高的增長(zhǎng)速度。與發(fā)達(dá)國(guó)家所不同的是，我國(guó)地方政府在法律上無自主發(fā)債權(quán)。但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，財(cái)政體制的不合理，地方政府行政規(guī)模的擴(kuò)張，地區(qū)間激烈的競(jìng)爭(zhēng)，共同剌激了地方政府的負(fù)債需求，導(dǎo)致了我國(guó)地方政府債務(wù)的形成。盡快完善我國(guó)地方政府債務(wù)管理制度已具有緊迫性。我國(guó)在地方債務(wù)管理問題上尚處于起步階段，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家成熟經(jīng)驗(yàn)的借鑒是必然選擇。在借鑒的過程中，也要看到發(fā)達(dá)國(guó)家在地方政府債務(wù)管理上的困境。

一、地方公債的概念及其發(fā)行

1.1地方公債的概念

地方公債是指地方政府在經(jīng)常性財(cái)政收支不足的情況下，為滿足地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展需要，根據(jù)本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和資金短缺程度，在承擔(dān)還本付息責(zé)任的基礎(chǔ)上，按照有關(guān)法律的規(guī)定向社會(huì)發(fā)行的債務(wù)。以債券形式發(fā)行的地方公債即地方政府債券，簡(jiǎn)稱地方債。

1.2 地方公債的特征

1.2.1信用較好

地方公債以地方政府的稅收收入或項(xiàng)目收益作為擔(dān)保，信用僅次于國(guó)債，且運(yùn)作規(guī)范，違約率較低。

1.2.2融資成本低

由于地方公債借用了地方政的信用，安全性高，所以融資利率較低，另外，市政公債的利息收入一般可以免稅。

1.2.3限定使用范圍

地方政府發(fā)行公債募集資金一般用于社會(huì)公益性項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，債券的用途在有關(guān)的法律中也有明確規(guī)定，地方公債這種偏重資本性項(xiàng)目的特點(diǎn)，促進(jìn)了社會(huì)再生產(chǎn)。

1.2.4期限較長(zhǎng)

有公債資金的用途決定，項(xiàng)目建設(shè)和使用周期很長(zhǎng)，所以很多地方公債多為長(zhǎng)期債券。

1.2.5良好的流動(dòng)性

鑒于市政公債良好的安全性，二級(jí)市場(chǎng)較為活躍，在轉(zhuǎn)讓過程中隨時(shí)可被吸納接受，并可用作貸款抵押。

1.3 地方公債的發(fā)行

1.3.1地方公債的融資目標(biāo)

地方發(fā)行公債的目的是為了解決由于公共產(chǎn)品供給壓力增加帶來的地方財(cái)政壓力。發(fā)行公債的主要目的是吸收部分社會(huì)資金，增加社會(huì)資本，優(yōu)化配置地方資源。

1.3.2地方公債發(fā)行主體的選擇

發(fā)行地方公債應(yīng)該承認(rèn)地方政府的獨(dú)立主體地位，又靈活的籌資機(jī)制。按我國(guó)現(xiàn)有的體制，地方政府包括?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）?，F(xiàn)階段，確定發(fā)行公債的主體應(yīng)充分考慮到公債是必須要償還的，它不同于轉(zhuǎn)移支出，發(fā)債主體必須有償債能力。

1.3.3地方公債的發(fā)行方式

我國(guó)的地方公債發(fā)行方式主要有以下兩種：一是由中央政府代理地方政府發(fā)債籌資。二是由地方政府自行發(fā)債。

1.3.4地方公債的發(fā)行利率

一般來說，影響債券利率的因素包括：（1）發(fā)行單位的信譽(yù)。（2）債券期限；（3）同期的銀行儲(chǔ)蓄利率。（4）預(yù)期通貨膨脹率；（5）稅收；（6）債券的流動(dòng)性。因此，地方公債的利率水平主要取決于以下因素：一是市場(chǎng)利率，；二是同期國(guó)債利率，國(guó)債信譽(yù)度高于地方債，所以地方公債的利率也應(yīng)高于國(guó)債利率。同時(shí)，免征地方公債的利息所得稅，以減輕地方政府的償債壓力。

1.3.5地方公債的發(fā)行期限

地方公債的期限是指公債發(fā)行日至還本付息中間的這段時(shí)間。期限的確定要考慮項(xiàng)目的工期和收益時(shí)間的長(zhǎng)短、市場(chǎng)利率水平以及走勢(shì)、其他債券的期限安排、債券市場(chǎng)的流通性等多方面因素。

地方公債可設(shè)計(jì)為短期債券及中長(zhǎng)期債券兩種。

二、我國(guó)地方債風(fēng)險(xiǎn)類型

2.1 地方政府職能不規(guī)范引發(fā)的體制風(fēng)險(xiǎn)

在我國(guó)行政和經(jīng)濟(jì)體制不成熟和地方政府急功近利地?cái)U(kuò)張沖動(dòng)的條件下，開放地方債發(fā)行可能會(huì)加劇地區(qū)間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，造成地方債務(wù)進(jìn)一步擴(kuò)大的債務(wù)危機(jī)。因此，我國(guó)體制風(fēng)險(xiǎn)是我國(guó)發(fā)行地方債的重要障礙。

2.2 地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距擴(kuò)大化風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊，發(fā)展不平衡的大國(guó)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)將我國(guó)劃分為東部、中部以及西部這三部分。現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)區(qū)域間的發(fā)展嚴(yán)重不平衡，據(jù)2014年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，上海、山東、江蘇、浙江與廣東，僅這五個(gè)東部省市的 GDP 總額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá) 40%。其中山東省 GDP 直逼6萬億，而廣東與江蘇省更是早已超出這個(gè)數(shù)值。這幾個(gè)富裕省份的 GDP 已超過不少國(guó)家的GDP，達(dá)到了“富可敵國(guó)”的地步。但是中、西部各省的要遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部省份，像寧夏、青海、西藏和貴州這幾個(gè)貧困省 2014年 GDP 加起來才一萬多億，不少民眾還在為脫貧而奮斗。

2.3 缺乏約束機(jī)制導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)尚處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，受各方面因素影響，各種個(gè)體性或者群體性的行政官員道德風(fēng)險(xiǎn)屢見不鮮，突出表現(xiàn)為本為主義嚴(yán)重、短期行為突出。

在地方債風(fēng)險(xiǎn)被低估，地方政府的自我控制機(jī)制嚴(yán)重缺乏的情況下，地方債的各種風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上是向上一級(jí)政府轉(zhuǎn)移。

2.4 地方政府信用不足導(dǎo)致的信用風(fēng)險(xiǎn)

債券的發(fā)行者不能按時(shí)支付利息、償還本金，投資者因此蒙受損失的風(fēng)險(xiǎn)為信用風(fēng)險(xiǎn)。

圖2013年中國(guó)各省份債務(wù)負(fù)擔(dān)率

三、地方債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、管理與防范

3.1 我國(guó)地方政府性債務(wù)指標(biāo)

2013年12月30日國(guó)家審計(jì)署公布了《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，隨后各省市也紛紛公布本地政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果。審計(jì)結(jié)果表明，截止2013年6月末，全國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為10.88萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為2.67萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為4.34萬億元。其中，江蘇省總體債務(wù)規(guī)模最大，高達(dá)1.48萬億元；北京市債務(wù)率水平最高，總債務(wù)率高達(dá)99.86%。全國(guó)地方政府債務(wù)呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：一是雖然個(gè)別地區(qū)債務(wù)逾期率較高，但從全國(guó)看地方債務(wù)逾期率總體可控；二是地方債務(wù)期限普遍較短，地方政府流動(dòng)性承壓；三是舉債政府的行政級(jí)別低，以市縣級(jí)政府為主；四是地方政府舉債主體仍以融平臺(tái)為主，舉債方式呈現(xiàn)多樣化。

3.2 債務(wù)可持續(xù)性

政府性債務(wù)可持續(xù)性可從三個(gè)層面理解。一是指從維持平衡的角度看，未來任一時(shí)刻，在保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)能實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡，則地方債務(wù)就是可持續(xù)的；二是從籌資能力看，只要政府還可以舉借到新的債務(wù)，那么地方債務(wù)就具有可持續(xù)性；三是從償債能力看，只要地方政府能如期償還到期債務(wù)，地方債務(wù)就是可持續(xù)的。

3.3 對(duì)我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的總體評(píng)價(jià)

1、我國(guó)地方政府性債務(wù)問題具有復(fù)雜性和區(qū)域差異性。在債務(wù)類型上，直接債務(wù)與間接債務(wù)并存。2、我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。從總體上看，我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)如下幾方面的特征。一是，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。二是中國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有其特殊性。三是我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱蔽性強(qiáng)，潛在風(fēng)險(xiǎn)不可忽視。

3.4 國(guó)外地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)借鑒

美國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制的國(guó)家，實(shí)行三級(jí)財(cái)政體制，包括聯(lián)邦政府，州財(cái)政和地方財(cái)政。三級(jí)財(cái)政財(cái)稅管理相對(duì)獨(dú)立地編制、審批、執(zhí)行本級(jí)預(yù)算。美國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制包括以下幾點(diǎn)：1）復(fù)式預(yù)算管理；2）規(guī)?？刂疲?）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警；4）償債準(zhǔn)備金；5）市場(chǎng)監(jiān)督：信息披露制度，信用評(píng)級(jí)制度，私人債券保險(xiǎn)制度；6）權(quán)益保障

四、結(jié)論

在改革開放以及城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，我國(guó)地方政府債務(wù)的規(guī)模逐漸增大，并保持了較高的增長(zhǎng)速度。與發(fā)達(dá)國(guó)家所不同的是，我國(guó)地方政府在法律上無自主發(fā)債權(quán)。但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，財(cái)政體制的不合理，地方政府行政規(guī)模的擴(kuò)張，地區(qū)間激烈的競(jìng)爭(zhēng)，共同剌激了地方政府的負(fù)債需求，導(dǎo)致了我國(guó)地方政府債務(wù)的形成。

地方政府為了繞過法律約束.而變相負(fù)債，而我國(guó)地方政府債務(wù)管理制度建設(shè)卻長(zhǎng)期滯后，地方政府債務(wù)已對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展形成風(fēng)險(xiǎn)：首先，負(fù)債主體的違約風(fēng)險(xiǎn)較高；其次，地方負(fù)債行為得不到統(tǒng)一的規(guī)劃和指導(dǎo)，使得資金來源集中于銀行貸款，各地債務(wù)的還款期限十分集中，加大了我國(guó)的金融風(fēng)險(xiǎn)，增大了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資成本，不利于地方政府債務(wù)的可持續(xù)發(fā)展；再次，我國(guó)己有局部地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模較大，逐步接近國(guó)際警戒線，債務(wù)資金較為集中的部分行業(yè)出現(xiàn)了違約事件。

因此，盡快完善我國(guó)地方政府債務(wù)管理制度已具有緊迫性。我國(guó)在地方債務(wù)管理問題上尚處于起步階段，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家成熟經(jīng)驗(yàn)的借鑒是必然選擇。在借鑒的過程中，也要看到發(fā)達(dá)國(guó)家在地方政府債務(wù)管理上的困境。在對(duì)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的比較總結(jié)中，看到各種管理模式的優(yōu)劣性，發(fā)達(dá)國(guó)家管理制度無法解決的問題，以及我國(guó)地方政府債務(wù)管理所要面臨的特殊問題。

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