確定合作范圍對于PPP項目運作的重要性分析

張里萌

摘要：PPP項目合作范圍的主要內(nèi)涵包括物理邊界、資產(chǎn)權(quán)屬、風(fēng)險劃分、經(jīng)濟(jì)性等，合理確定合作范圍對于提高政府與社會資本積極性、降低項目總體成本等具有重要意義，是雙方能夠順利合作的重要前提，對其進(jìn)行分析研究十分必要。

關(guān)鍵詞：PPP；合作范圍；分析

0 前言

政府與社會資本合作（PPP）是當(dāng)前政府開展基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)的重要手段，其作用主要體現(xiàn)在降低政府初期建設(shè)投入和提高項目運行效率兩個方面。在PPP模式下，政府與社會資本是一種公平自愿的合作關(guān)系，既然是合作，就應(yīng)遵守普遍的合作準(zhǔn)則，其中，明確的合作范圍是雙方能夠順利合作的重要前提。

對于PPP項目而言，發(fā)起方首先要確定的就是項目合作的范圍，這是開展后期所有工作的基礎(chǔ)。然而，并不是所有的項目都適合做為PPP項目，同一個項目也不是全部內(nèi)容都適合做PPP。合理劃分政府與社會資本合作的邊界，也就是確定合作范圍，是PPP項目能否成功的關(guān)鍵。

1 確定合作范圍的主要因素

明確的物理邊界是確定合作范圍時最基本、最直觀的要求，也是明確合作雙方權(quán)責(zé)范圍的基礎(chǔ)。以污水廠項目為例，雙方在約定合作范圍時經(jīng)常采取的表述方式是：以污水廠圍墻為界，污水廠圍墻范圍內(nèi)的給排水、供暖、供配電、道路、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施由社會資本建設(shè)維護(hù)；污水廠圍墻范圍以外的上述基礎(chǔ)設(shè)施由政府負(fù)責(zé)建設(shè)維護(hù)。有此類約定在先，雙方在后期合作時就不會出現(xiàn)管理上的真空或者模糊地帶，權(quán)利和責(zé)任就更加明確。

明確的資產(chǎn)權(quán)屬對于項目后期運營、維護(hù)、移交，以及抵押質(zhì)押、資產(chǎn)證券化等過程都有直接影響。一般來說，社會資本獲得項目的資產(chǎn)權(quán)屬有利于其融資和退出。從融資的角度來說，如果社會資本擁有資產(chǎn)權(quán)屬，則可通過項目資產(chǎn)進(jìn)行抵押質(zhì)押，提高項目的可融資性；從退出的角度來說，明確的資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系是社會資本通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式退出項目的重要前提。

項目風(fēng)險是否清晰可控是劃分合作范圍時需要考慮的重要因素之一。項目風(fēng)險是影響政府與社會資本方合作的重要因素，項目的風(fēng)險越小、越清晰社會資本參與的積極性越高。反之，如果存在較大的、不可預(yù)估的風(fēng)險，則社會資本的積極性相對較低。劃分合作范圍時，應(yīng)盡量把風(fēng)險因素劃分給有管控能力的一方，這既是從風(fēng)險管理的角度考慮，同時也是從經(jīng)濟(jì)的角度去考慮，因為風(fēng)險管理能力弱的一方，往往會過高的評價風(fēng)險可能造成的損失，從而間接提高項目建設(shè)和運營成本。

劃定合作范圍時需要考慮的另一個重要因素是項目是否具有經(jīng)濟(jì)性。PPP項目的核心理念是通過市場的方式提供公共服務(wù)。既然是市場方式，就應(yīng)尊重市場規(guī)律。從這一角度來說，項目的經(jīng)濟(jì)性越高，越有利于提升項目的市場價值，從而更有利于項目運作。如果項目的經(jīng)濟(jì)性不強，則需要引入大量的政府補貼，這可能會引發(fā)一些其他政府管理上弊端。

2 案例分析

以北京地鐵4 號線工程為例，該項目是國內(nèi)成功采用PPP模式運作的典型案例。在該項目中，工程投資被分為 A、B 兩個相對獨立的部分：

A 部分主要為地鐵洞體、車站等土建工程，其投資額約為 107 億元，約占項目總投資的 70%。此部分由北京市政府國有獨資企業(yè)京投公司成立的全資子公司四號線公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)。

B 部分主要為車輛、信號等設(shè)備投資，投資額約為46 億元，約占項目總投資的30%。此部分由PPP項目公司北京京港地鐵有限公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)。

該項目采取AB段劃分的方式是其能夠順利實施的關(guān)鍵，其作用主要體現(xiàn)在：

（1） 由于洞體建設(shè)過程中牽扯到征地拆遷、部門協(xié)調(diào)等工作，周期長、投資高、風(fēng)險大，社會資本很難駕馭此類工程，并且從風(fēng)險控制、建設(shè)效率來講，與政府相比也沒有任何優(yōu)勢，因此，更適合由政府來完成。

（2）通過分割投資范圍，政府將投資金額相對較小，并能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的B部分資產(chǎn)分割出來，交由社會資本建設(shè)運營，確保了B部分具有較高的投資回報率。同時，B部分的建設(shè)內(nèi)容都與項目運營有直接關(guān)系，該部分由社會資本運作更有利于發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢，提高資產(chǎn)的利用效率。

3 案例啟示

由上述案例可以看出，合理確定政府與社會資本的合作范圍，其本質(zhì)是充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢。這從另一層面證明，PPP項目并不是政府向社會資本甩包袱，而是社會管理方式的提升，是雙方優(yōu)勢資源的互補。

同時，北京地鐵四號線的分段方式可以看做為是一種組合型的PPP運作模式，即：LOT+BOT。

A段可以視為LOT：通過租賃的方式，政府將公共資產(chǎn)的運營維護(hù)職責(zé)轉(zhuǎn)移給社會資本承擔(dān)，政府仍然承擔(dān)公共資產(chǎn)投資的職責(zé)并保留公共資產(chǎn)的所有權(quán)。只是在北京地鐵四號線項目中，A部分的租金為零。

B段可以視為BOT：由社會資本負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運營，到期后移交給政府。

通過兩種模式的組合，可以發(fā)揮各自模式的優(yōu)點，細(xì)分政府與社會資本的分工，具有重要的實踐意義。

4 延伸應(yīng)用

通過上述視角去審視其它PPP項目，更容易理解其中的關(guān)鍵問題。例如，政府鼓勵在市政給排水領(lǐng)域采用廠網(wǎng)一體化的運作模式，而社會資本卻顧慮重重，究其原因主要有以下幾點：

（1）給排水管網(wǎng)建設(shè)涉及的征地、拆遷工作量大，不確定性高，社會資本面臨此類問題時往往束手無策。

（2）給排水管網(wǎng)的建設(shè)投資大，運營維護(hù)費用相對占比較低，通過運營維護(hù)收益很難回收成本，需要政府的大量補貼。

（3）由于城市規(guī)劃不合理以及部門管理的不協(xié)調(diào)，市政管網(wǎng)常常會遇到改線、破壞等外界因素的干擾，這對合理估算運營維護(hù)成本造成了很大障礙。

（4）容易造成權(quán)責(zé)不明。市政管網(wǎng)設(shè)計、運營的好壞，會直接影響城市給排水系統(tǒng)的運行效果，如果由社會資本建設(shè)運營給排水管網(wǎng)，特別是部分管網(wǎng)時，當(dāng)發(fā)生供水不足、排水量不足、城市內(nèi)澇等問題時，很難明確劃分相互之間的責(zé)任。

通過上述分析可以看出，市政給排水領(lǐng)域采用A+B的模式更具有合理性，即由政府負(fù)責(zé)管網(wǎng)的投資建設(shè)和運營維護(hù)，由社會資本負(fù)責(zé)水廠的建設(shè)投資和運營維護(hù)。如果要采用管網(wǎng)一體的運行模式，則須做好以下幾點：

（1）明確征地拆遷等政府更具有掌控性的工作由政府完成。

（2）充分論證管網(wǎng)的設(shè)計方案。

（3）明確潛在的運營風(fēng)險以及風(fēng)險發(fā)生時雙方的責(zé)任。

（4）建立合理的補償機制，對由政府引起的管網(wǎng)改線、破損等損失給予適當(dāng)?shù)难a償。

5 結(jié)論

政府與社會資本合作（PPP）是今后政府提供基本公共服務(wù)的主要手段，合理的確定合作范圍是雙方能夠長期合作的基本條件。在確定合作范圍時，應(yīng)秉承互利共贏的理念，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，在此基礎(chǔ)上結(jié)合項目特點，明確雙方合作的物理邊界、資產(chǎn)權(quán)屬、風(fēng)險劃分、經(jīng)濟(jì)性等，為項目順利實施奠定基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]王灝.關(guān)于北京軌道交通投融資問題的研究與建議[C]//城市軌道交通首屆中青年專家論壇文集.2002.

[2]王灝.加快PPP模式的研究與應(yīng)用推動軌道交通市場化進(jìn)程[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2004（l）：47一49.

[3]曹君麗.公共項口公私合作的退出機制研究[J].財稅金融，2013，33

[4]中國財政學(xué)會公私合作（PPP） 研究專業(yè)委員會課題組，賈康，孫潔. 公私合作伙伴關(guān)系（PPP）的概念、起源與功能[J]. 經(jīng)濟(jì)研究參考，2014，13：4-16.

[5]吳衛(wèi)鋒. 城市污水處理BOT項目特許權(quán)協(xié)議中的關(guān)鍵因素分析[D].東南大學(xué)，2015.