城鄉(xiāng)地方自治與行政擴張的百年博弈

袁剛

百年來的農(nóng)村治理

古代最大的城市是首都，首都是政治中心，但近代中國第一次有了工商業(yè)城市——上海。它在不到50年內(nèi)人口規(guī)模就超過了首都，變成了國內(nèi)第一大城市，這就是資本主義的力量，它對中國傳統(tǒng)社會，尤其對農(nóng)村產(chǎn)生了巨大沖擊，這是非常殘酷的，農(nóng)民相當(dāng)無助。

我國的人口主體長期以來都是農(nóng)民，以農(nóng)業(yè)立國，農(nóng)業(yè)是古代王朝建立的基礎(chǔ)。自從大城市出現(xiàn)后，隨著資本主義的入侵，農(nóng)村開始破敗，男耕女織的小農(nóng)自然經(jīng)濟迅速瓦解。首先是“女織”被洋布沖得七零八落，傳統(tǒng)手工業(yè)幾乎都受到?jīng)_擊，城鄉(xiāng)治理分化也開始了。新式城市開始有了較文明的社會生活，其它內(nèi)地城市也迅速崛起，中國城市化浪潮其實從那時起就開始了。農(nóng)村里稍有點本事的人，紳士及能工巧匠，甚至一些敢闖的潑皮，紛紛進入城市，至少可住進縣城小鎮(zhèn)，追求更文明體面的生活。因為在城市，哪怕是在碼頭上扛包，日子也會過得比農(nóng)村滋潤，而留在農(nóng)村的人則逐漸劣質(zhì)化，鄉(xiāng)紳變成了土豪劣紳，游離于城鄉(xiāng)之間的“二流子”也多了起來。農(nóng)村的敗象成為突出的社會問題。

當(dāng)時一些社會精英也注意到這個問題，戊戌變法時就提出籌辦地方自治，即對城鄉(xiāng)基層社區(qū)進行新型社會治理，特別是農(nóng)村的自救。自治的理念其實來自西方，但古代由于皇權(quán)難以深入村社，鞭長不及馬腹，縣以下的基層行政，流于自治的狀態(tài)也是很自然的，鄉(xiāng)村在鄉(xiāng)紳主導(dǎo)下制定鄉(xiāng)約鄉(xiāng)規(guī)，配合官府進行治理。在晚清新政改革時，籌辦地方自治作為一項重要改革內(nèi)容，曾在全國推行。當(dāng)時搞得最好的是直隸天津，直隸總督袁世凱在河北地區(qū)進行了廣泛試驗，他派人到日本學(xué)習(xí)城鄉(xiāng)自治，興業(yè)殖產(chǎn)，開辦了直隸工藝局、勸業(yè)場，發(fā)展民營經(jīng)濟，使天津成為北方商貿(mào)集散中心。袁以政府行政力量來推廣新型城鄉(xiāng)自治，編寫了《自治講義》，分發(fā)各屬張貼，組織宣講員下鄉(xiāng)，到河北各地宣講。還在1906年成立了天津自治總局；1907年成立了中國有史以來首個通過民眾選舉產(chǎn)生的地方代議組織——天津議會。

在直隸農(nóng)村籌辦地方自治，則以省府保定附近的定縣（今河北定州市）最為出色。有一位從日本留學(xué)回國的鄉(xiāng)紳米迪剛，在定縣的翟城村做了不少開化民智的事，比如辦新學(xué)、創(chuàng)辦自治公所、講演社、圖書館等，引入一些西學(xué)新事物，同時也著力維護傳統(tǒng)道德，講互助與堯舜傳賢，把農(nóng)民組織起來，以此求得農(nóng)村自救。進入民國后，有一批海歸洋博士，包括耶魯大學(xué)晏陽初、康奈爾大學(xué)馮銳、哈佛大學(xué)瞿世英等，他們注意到農(nóng)村日甚破敗及米氏的鄉(xiāng)村自救運動，出于對農(nóng)民的無限同情，也先后來到定縣開展鄉(xiāng)村建設(shè)，方法是以平民教育為主。

到上世紀(jì)二三十年代，北大教授梁漱溟脫下教袍，來到山東鄒平，籌辦了山東鄉(xiāng)村建設(shè)研究院，大力倡導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)運動。與此同時，黃炎培等精英人士也在城市開展職業(yè)教育工作，救助下層勞苦民眾。自治自救在城鄉(xiāng)基層都有人做，且聲勢很大，但國民黨中央政府對此很少過問。一些地方軍閥如山西的閻錫山、山東的韓復(fù)榘等，在其所管地域則大加支持。他們本身就有相當(dāng)?shù)莫毩⑿?，對籌辦地方自治、村治、鄉(xiāng)村建設(shè)是感興趣的。應(yīng)該說，梁漱溟的鄉(xiāng)村建設(shè)辦得很有成績，山西更號稱“模范省”，但這一切都隨著抗日戰(zhàn)爭的爆發(fā)而不得不停止。

解放以后，農(nóng)村發(fā)生了很大的變化，開始土地制度改革。不久毛澤東提出“組織起來”，我認(rèn)為：在強調(diào)走集體化道路的同時，最初的意思也是發(fā)展基層地方自治，剛開始成立了互助組、合作社，沒有行政干部，集體互助，生產(chǎn)自救。但后來變得激進，很快就全面實行人民公社制度。這使得整個農(nóng)村地區(qū)都形成官僚化的行政治理，與計劃經(jīng)濟相結(jié)合，形成政社合一的行政命令經(jīng)濟體。農(nóng)村里有了大批官員即公社干部，有的是有國家編制的，有的是沒有編制的，如大隊干部、小隊干部、會計、出納、宣傳員、廣播員及計生員等，干部數(shù)量越來越多，甚至“大辦民兵師”。到了“文革”時，人民公社辦得像兵營一樣，完全成了一級政權(quán)單位，我把這個叫做“行政擴張”，在“文革”時達(dá)于頂點。

百年來中國的農(nóng)村治理就是這個情況，一方面是籌辦地方自治，另一方面是行政擴張，一直擴張到最基層。

村民自治還是要繼續(xù)推行下去

古代對基層農(nóng)村的治理，因行政成本很高，財政無法支付，所以中央管不了，皇權(quán)不下縣。上世紀(jì)五六十年代，行政擴張明顯，但治理效果并不好。雖然農(nóng)村各種干部很多，縣里還不時派干部下來“蹲點”，卻并不能解決農(nóng)村的破敗貧窮，不但經(jīng)濟沒有發(fā)展，農(nóng)民進城謀生的路也被堵死了。政府財政難以為繼，養(yǎng)了很多“坐辦公桌”的人，而沒有正式編制的干部，內(nèi)心也不滿意。人民公社把大家“窩”在一起，干活的人少。所以改革開放就是從基層農(nóng)村開始的，農(nóng)村改革就是去公社化，我認(rèn)為就是去行政化，除去以行政命令搞經(jīng)濟的模式，實際上也是去官僚化。

1980年代，當(dāng)時提出要建設(shè)中國特色的村民自治制度，通過選舉產(chǎn)生村委會，這從某種程度上講，等于恢復(fù)了晚清以來籌辦地方自治的傳統(tǒng)。最近十多年來，村民自治好像提得不太多了，但在1990年代，這個做法經(jīng)常被提及，一些村里還形成了村規(guī)公約，各地村委會的選舉都很熱鬧，出現(xiàn)了“海選”，當(dāng)時叫“草根民主”。中央也出臺過一些文件，對農(nóng)民首創(chuàng)的各種形式的民主自治都大力倡導(dǎo)，甚至有提議自下而上實踐“中國特色的民主”。為什么現(xiàn)在提得少了呢？恐怕與實踐過程中出現(xiàn)的問題有關(guān)，比如說基層宗族宗派問題、賄選問題、黑社會問題等，于是有些地方又回到行政擴張的老路上來了。

在城市街道則一直是在健全行政領(lǐng)導(dǎo)，雖然在上世紀(jì)八九十年代也曾有過短暫的學(xué)農(nóng)村選居委會，但市民一般都不感興趣。為什么上世紀(jì)八九十年代，會有短暫倡導(dǎo)村民自治，甚至大搞“草根民主”的情況？我認(rèn)為是當(dāng)時政府財力有限，沒有能力支付廣袤農(nóng)村的行政擴張，在人民公社之后一時也想不出更好的辦法，于是順勢恢復(fù)了基層地方自治。現(xiàn)在政府有財力了，對農(nóng)村有巨額的轉(zhuǎn)移支付，行政擴張的力量又強了。其實，中央轉(zhuǎn)移支付的錢有時進了“村官”的腰包，這并不是好現(xiàn)象。

未來的方向是什么？我認(rèn)為不應(yīng)該強化行政。強化行政的成本很大，效益卻很差。比如需要村官落實村務(wù)，但基層真正的好官不是太多，一些村官有點小小的權(quán)力就不得了，容易變成“土霸王”。我認(rèn)為，還是要把村民自治繼續(xù)推行下去并進一步規(guī)范化。在世界范圍內(nèi)，地方基層都是中央權(quán)力難以滲透的地方，大都以社區(qū)自治為主，所有擴張權(quán)力于基層的做法都受累不討好。籌辦地方自治雖有許多復(fù)雜的難題，但這一方向順應(yīng)時代潮流，百年前的清末就已開始推行，我們不能因遇到困難就放棄，這一趨勢也不會因此而扭轉(zhuǎn)。

過去諸多成功的基層地方自治經(jīng)驗是可以總結(jié)的。改革開放初期，鄧小平曾指出當(dāng)時的生產(chǎn)技術(shù)水平低，“9億人口搞飯吃，糧食問題還沒有真正過關(guān)”。中國農(nóng)民人口實在很龐大，城鎮(zhèn)化就是要讓農(nóng)民變成城市居民，這個過程已經(jīng)歷了百余年，現(xiàn)在其進程正在加快。但一些老少邊窮地區(qū)的農(nóng)民，至今生活仍非常艱苦，他們沒有趕赴城鎮(zhèn)化的機會，國家對這些地區(qū)還需要給予更多的政策傾斜和財政轉(zhuǎn)移支付。然而，是以錢養(yǎng)民，還是以錢養(yǎng)官？當(dāng)今電子政務(wù)發(fā)達(dá)，給扶貧對象發(fā)一張銀行卡，錢就到位了，“村官”已不能繼續(xù)走老路子。歷史經(jīng)驗證明，官僚化治理治不好基層，治不好農(nóng)村，行政擴張是沒有出路的，地方基層社區(qū)的自治還是要重新搞起來，讓9億農(nóng)民都能過上比較好的生活，才是改革開放的最初期望。