建立我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的政府財(cái)政和審計(jì)生態(tài)集成系統(tǒng)

吳大器+張?zhí)鞓?/p>

一、引言

隨著我國公共財(cái)政管理改革的不斷深入，我國現(xiàn)行的政府會(huì)計(jì)體系所提供的信息在數(shù)量和質(zhì)量上越來越滯后于公共財(cái)政管理改革的需求。同時(shí)，中國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)治理進(jìn)入新常態(tài)，也對(duì)政府審計(jì)工作的全面有效性提出新的要求。作為當(dāng)前信息技術(shù)最前沿領(lǐng)域，區(qū)塊鏈技術(shù)的出現(xiàn)，為完善我國政府財(cái)政、審計(jì)工作流程，推進(jìn)國家治理能力提升，提供了新的思路和工具。

二、區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展與應(yīng)用現(xiàn)狀

所謂區(qū)塊鏈技術(shù)，是指集體維護(hù)一個(gè)可靠數(shù)據(jù)庫技術(shù)方案。該技術(shù)方案主要讓區(qū)塊（Block）通過密碼學(xué)方法相關(guān)聯(lián)起來，每個(gè)數(shù)據(jù)塊包含一定時(shí)間內(nèi)系統(tǒng)全部數(shù)據(jù)信息，并且生成數(shù)字簽名以驗(yàn)證信息有效性鏈接到下一個(gè)數(shù)據(jù)塊形成一條主鏈（Chain）。其中區(qū)塊是區(qū)塊鏈中一條記錄，包含并確認(rèn)待處理交易。區(qū)塊鏈1.0應(yīng)用以比特幣為代表，解決了貨幣和支付手段去中心化。區(qū)塊鏈2.0則利用區(qū)塊鏈技術(shù)來轉(zhuǎn)換許多不同資產(chǎn)而不僅僅是比特幣，通過轉(zhuǎn)讓來創(chuàng)建不同資產(chǎn)單元的價(jià)值。在這個(gè)階段，區(qū)塊鏈技術(shù)的去中心化賬本功能可以被用來注冊(cè)、確認(rèn)、轉(zhuǎn)移各種不同類型資產(chǎn)及合約。區(qū)塊鏈3.0則將區(qū)塊鏈應(yīng)用領(lǐng)域擴(kuò)展到金融行業(yè)之外，包括在司法、醫(yī)療、物流等各個(gè)領(lǐng)域，區(qū)塊鏈技術(shù)可以解決信任問題，提高整個(gè)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

區(qū)塊鏈技術(shù)即引起來越來越多的關(guān)注，在麥肯錫的報(bào)告中，該技術(shù)被稱之為繼蒸汽機(jī)、電力、信息和互聯(lián)網(wǎng)科技之后，目前最有潛力觸發(fā)第五輪顛覆性革命浪潮的核心技術(shù)。從國際上看，在金融業(yè)，該技術(shù)必將對(duì)交易所、保險(xiǎn)、基金、眾籌、股權(quán)交易等方面產(chǎn)生顛覆性的改變；在公共治理方面，英國已率先將該技術(shù)應(yīng)用于國民健康保險(xiǎn)制度（NHS）中，使患者可自行控制個(gè)人記錄的訪問權(quán)并知悉醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)其記錄的訪問情況；在會(huì)計(jì)和審計(jì)領(lǐng)域，對(duì)新興技術(shù)一向反映迅速的四大會(huì)計(jì)師事務(wù)所中的德勤和普華永道，已成立專家小組，建立公共賬本，為客戶提供咨詢服務(wù)，進(jìn)而大大降低了公司運(yùn)營成本，實(shí)現(xiàn)了實(shí)時(shí)監(jiān)控客戶公司賬本。

三、區(qū)塊鏈技術(shù)的優(yōu)勢(shì)和缺陷

（一）優(yōu)勢(shì)。一是不可篡改，更安全。通過區(qū)塊鏈技術(shù)，任何人都可以共享交易記錄的數(shù)據(jù)庫。但由于技術(shù)上的設(shè)計(jì)并輔以密碼學(xué)和共識(shí)算法，區(qū)塊鏈實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)庫歷史記錄的不可篡改。比特幣的實(shí)踐已經(jīng)證明，這樣一個(gè)數(shù)據(jù)庫可以確保市值達(dá)百億美元的比特幣在全球黑客的攻擊下，運(yùn)轉(zhuǎn)穩(wěn)定。二是異構(gòu)多活，高可用。從區(qū)塊鏈系統(tǒng)的架構(gòu)看，每個(gè)系統(tǒng)參與方都是一個(gè)異地多活節(jié)點(diǎn)，遠(yuǎn)超“兩地三中心”這樣的冗余度，是天生的多活系統(tǒng)。每個(gè)全節(jié)點(diǎn)都會(huì)維護(hù)一個(gè)完整的數(shù)據(jù)副本，并且這些數(shù)據(jù)副本還在不同實(shí)體的控制之下，數(shù)據(jù)通過共識(shí)算法保持高度一致。三是新型協(xié)作機(jī)制，更高效。區(qū)塊鏈以對(duì)等的方式把參與方鏈接起來，由參與方共同維護(hù)一個(gè)系統(tǒng)，通過共識(shí)機(jī)制和職能合約來表達(dá)協(xié)作規(guī)則，實(shí)現(xiàn)更有彈性的協(xié)作方式。因?yàn)閰⑴c方職責(zé)明確，不用向第三方機(jī)構(gòu)讓渡權(quán)力，無需維護(hù)第三方信息機(jī)構(gòu)的成本，有利于各方更好地開展協(xié)作。作為信息機(jī)器，區(qū)塊鏈有望成為低成本、高效率的一種全新的協(xié)作模式，形成更大范圍、更低成本的新協(xié)同機(jī)制。四是智能合約，更先進(jìn)。從本質(zhì)上講，職能合約就是運(yùn)行在區(qū)塊鏈上的一段代碼，和運(yùn)行在服務(wù)器上的代碼并無太大差別，唯一的區(qū)別就是可信度更高。智能合約一旦被部署到區(qū)塊鏈上，程序的代碼和數(shù)據(jù)就是公開透明的，無法被篡改，并且一定會(huì)按照預(yù)先定義的邏輯去執(zhí)行，產(chǎn)生預(yù)期中的結(jié)果。

（二）缺陷。在充分認(rèn)識(shí)區(qū)塊鏈技術(shù)將為各行業(yè)帶來的巨大利好的同時(shí)，也應(yīng)該認(rèn)清該技術(shù)可能存在的弊端，做好保密信息等級(jí)分類，牢鑄保密工作“防火墻”。一是吞吐量集延遲。網(wǎng)絡(luò)延遲是許多區(qū)塊鏈系統(tǒng)存在的主要缺陷之一。例如，在比特幣中，每個(gè)區(qū)塊的平均認(rèn)證時(shí)間是10分鐘；并且出于安全考慮，需先等待一定數(shù)量的區(qū)塊驗(yàn)證完成，以降低重復(fù)支付攻擊成功的概率。第二代區(qū)塊鏈采取了權(quán)益證明或《拜占庭容錯(cuò)協(xié)議》，該協(xié)議可以在幾秒鐘內(nèi)驗(yàn)證區(qū)塊并提供更大的交易吞吐量。二是隱私。比特幣中，每個(gè)節(jié)點(diǎn)都必須在網(wǎng)絡(luò)連接開始前囊括整個(gè)數(shù)據(jù)庫以在達(dá)成一致的過程中檢查每筆交易的合法性。特別是對(duì)金融機(jī)構(gòu)，有兩個(gè)主要的結(jié)果：一是監(jiān)管要求，在某些情況下，客戶信息應(yīng)當(dāng)被保密；二是產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，在金融行業(yè)，競(jìng)爭者希望對(duì)自己的交易信息保密。三是規(guī)模和寬度。截止2016年1月，比特幣區(qū)塊鏈的規(guī)模已經(jīng)超過50GB，并以15GB每年的速度增長。在交易比例高和智能合約多的系統(tǒng)中，即使對(duì)采用了企業(yè)硬件的節(jié)點(diǎn)而言，數(shù)據(jù)的數(shù)量依然可能會(huì)成為一個(gè)挑戰(zhàn)。一個(gè)可能的解決辦法就是《比特幣照明協(xié)議》，該協(xié)議允許通過微支付渠道進(jìn)行鏈下微交易。四是安全性。如前所述，比特幣網(wǎng)絡(luò)被認(rèn)為對(duì)臨界值和在設(shè)計(jì)假定下都是安全的，設(shè)計(jì)假定即網(wǎng)絡(luò)的大部分被遵循協(xié)議的平等實(shí)體所控制。但區(qū)塊鏈仍然有三個(gè)方面的安全隱患：秘鑰丟失、錯(cuò)誤的實(shí)現(xiàn)和協(xié)議被攻擊。以秘鑰丟失問題為例，一方面秘鑰的補(bǔ)發(fā)與管理和區(qū)塊鏈的分布式是沖突的；另一方面秘鑰的認(rèn)證需要可行的計(jì)算環(huán)境在很大程度上是缺失的。

四、區(qū)塊鏈思維對(duì)優(yōu)化政府財(cái)政審計(jì)工作的意義

中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入新常態(tài)，在黨的十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展新理念指引下，區(qū)塊鏈思維與現(xiàn)行政府財(cái)政、審計(jì)工作的結(jié)合將具有十分重要現(xiàn)實(shí)意義。

1、整體協(xié)調(diào)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會(huì)指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。政府會(huì)計(jì)和審計(jì)是良好國家治理實(shí)現(xiàn)過程中的必要因素，良好國家治理的實(shí)現(xiàn)需要健全的政府會(huì)計(jì)制度和審計(jì)制度相互融合和共同支持。區(qū)塊鏈思維將大大加快政府會(huì)計(jì)信息互通，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金流轉(zhuǎn)全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，從而實(shí)現(xiàn)良好的國家治理。

2、建立體系，建立健全公開透明的預(yù)算制度。當(dāng)前財(cái)政收入呈現(xiàn)“緩”增長態(tài)勢(shì)，把好預(yù)算關(guān)，全面管好財(cái)政收支總盤子，對(duì)確保安全高效的使用財(cái)政資金顯得尤為重要。黨的十八大提出了“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”的要求，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究部署的2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作中，在財(cái)稅領(lǐng)域改革方面明確，下大力氣推動(dòng)建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，形成深化預(yù)算制度改革總體方案。目前，我國各級(jí)人大只能對(duì)預(yù)算進(jìn)行一般性的審查，缺乏可操作性的監(jiān)督措施。區(qū)塊鏈思維將有利于改善預(yù)算審批程序，使人大對(duì)預(yù)算編制過程進(jìn)行監(jiān)督成為可能，有利于人大預(yù)算審查由程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變。

3、創(chuàng)新手段，貫徹落實(shí)審計(jì)全覆蓋的監(jiān)督要求。在國務(wù)院第26次常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理對(duì)審計(jì)工作在國家治理中發(fā)揮的“免疫”作用予以肯定，并提出了審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的概念。2013年12月，劉家義審計(jì)長在全國審計(jì)工作會(huì)議上提出要實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”，使所有公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源都在審計(jì)監(jiān)督下，不留盲區(qū)和死角，不斷增強(qiáng)審計(jì)的威懾力和時(shí)效性。當(dāng)今時(shí)代，以信息技術(shù)為核心的新一輪科技革命正在孕育興起，政府審計(jì)應(yīng)順應(yīng)形式，創(chuàng)新方法，完善手段，充分發(fā)揮審計(jì)在國家治理中的作用。

五、建議探索建立政府財(cái)審生態(tài)體系

鑒于以上三點(diǎn)，建議在改革開放前沿的地區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)探索，按照整體設(shè)計(jì)、分步細(xì)化、由點(diǎn)及面、協(xié)同推進(jìn)的原則，分三步走，利用區(qū)塊鏈的思維與工具逐步完善政府會(huì)計(jì)審計(jì)動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)的生態(tài)體系，建立“政府財(cái)審系統(tǒng)”。

該“政府財(cái)審系統(tǒng)”是由主系統(tǒng)和輔助系統(tǒng)兩部分組成的、發(fā)散式的、可外聯(lián)的系統(tǒng)集成，主系統(tǒng)為政府會(huì)計(jì)和政府審計(jì)工作開展的主要載體；輔助系統(tǒng)用于對(duì)主系統(tǒng)中各類財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)提供會(huì)計(jì)信息和必要的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。主系統(tǒng)應(yīng)由“政府收支全口徑預(yù)算系統(tǒng)” “公共財(cái)政資金共享賬本”和“政府財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)體系”三個(gè)要素構(gòu)成；輔助系統(tǒng)則包括：“行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制信息系統(tǒng)” “行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)”和“行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)”。

第一階段為孵化期?？蛇x取創(chuàng)新意識(shí)強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的開放型區(qū)縣作為試點(diǎn)，建立“政府財(cái)審系統(tǒng)”，包括工商、稅務(wù)及國有企業(yè)在內(nèi)的所有財(cái)政資金涉及的行政、事業(yè)、企業(yè)單位的預(yù)算、會(huì)計(jì)記賬和財(cái)政資金的績效評(píng)價(jià)均納入該體系，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)域內(nèi)政府部門財(cái)政資金使用信息對(duì)接。

第二階段為發(fā)展期。結(jié)合試點(diǎn)城市的使用體驗(yàn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、改善技術(shù)，全國大中型城市政府部門的財(cái)政資金預(yù)算和使用信息都將納入“政府財(cái)審系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)行政局域間政府部門會(huì)計(jì)信息的對(duì)接。

第三階段為成熟期。完善區(qū)塊鏈思維在政府會(huì)計(jì)審計(jì)領(lǐng)域應(yīng)用的技術(shù)不足，全國范圍內(nèi)全面推廣“政府財(cái)審系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)全國財(cái)政資金會(huì)計(jì)信息記賬一體化。

具體來看，當(dāng)大數(shù)據(jù)會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)達(dá)到一定程度和廣度之后，可以實(shí)現(xiàn)發(fā)起交易、貿(mào)易復(fù)核等一系列會(huì)計(jì)入賬行為的真實(shí)性、實(shí)時(shí)性和不可逆性，政府審計(jì)及其他的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或其他利益相關(guān)者都可以實(shí)時(shí)監(jiān)控政府財(cái)政會(huì)計(jì)正本，減少甚至消除欺詐和假賬，而社會(huì)公眾也能第一時(shí)間獲取可以信任的財(cái)會(huì)收支狀況的實(shí)時(shí)報(bào)告。