推進(jìn)人大制度理論與實(shí)踐創(chuàng)新發(fā)揮根本政治制度作用

黨 的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)推動(dòng)人大制度與時(shí)俱進(jìn)作出了一系列重大決策，集中體現(xiàn)在三個(gè)文件中。在十八屆三中全會(huì)作出的關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定，專列一章，要求通過(guò)推進(jìn)人大制度的理論和實(shí)踐創(chuàng)新，發(fā)揮人大制度的根本政治制度作用。在十八屆四中全會(huì)作出的關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定中，提出建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)。2014年9月5日，習(xí)近平同志在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話，更是對(duì)堅(jiān)持、完善和發(fā)展人民代表大會(huì)制度作出了全面闡述。

這些講話和文件，既重申了我們黨堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度毫不動(dòng)搖的一貫原則，又順應(yīng)時(shí)代發(fā)展作出了新的闡述，凸顯了與時(shí)俱進(jìn)的品格。其核心思想主要是：1、人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，也是支撐我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度；2、堅(jiān)持以人民為中心，必須堅(jiān)持人民的主體地位，支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力；3、要毫不動(dòng)搖堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，也要與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度，通過(guò)理論和實(shí)踐創(chuàng)新更好發(fā)揮根本制度作用；4、堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，核心是黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是黨中央治國(guó)理政新理念、新思想、新戰(zhàn)略的重要組成部分，是新時(shí)期人大工作的行動(dòng)綱領(lǐng)和思想指南。在這些精神的指引下，全國(guó)各級(jí)人大在推動(dòng)人大制度與時(shí)俱進(jìn)方面進(jìn)行了豐富多彩的實(shí)踐，集中體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一、以人民為中心，建設(shè)一支忠實(shí)代表人民利益和意志的各級(jí)人大代表隊(duì)伍

以人民為中心，是馬克思主義唯物論的根本立場(chǎng)。人大制度的根基在人民，力量在人民，必須堅(jiān)持人民的主體地位。推進(jìn)人大制度與時(shí)俱進(jìn)，必須從加強(qiáng)人大代表隊(duì)伍建設(shè)的每個(gè)環(huán)節(jié)上彰顯“以人民為中心”這一本質(zhì)要求。

一是從源頭上把好代表入口關(guān)。加強(qiáng)代表資格審查。2015年全國(guó)人大常委會(huì)以加強(qiáng)人大代表的選舉工作、把好代表入口關(guān)為目標(biāo)，修改了《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》，進(jìn)一步補(bǔ)充和完善了代表資格審查委員會(huì)的職責(zé)，賦予其依法對(duì)當(dāng)選代表是否符合憲法的基本條件、是否符合法律規(guī)定、是否破壞選舉等進(jìn)行審查的職責(zé)。落實(shí)代表結(jié)構(gòu)的要求，重視代表候選人第一身份的認(rèn)定?；鶎哟?、婦女代表的比例有所上升，黨政干部擔(dān)任人大代表的數(shù)量從嚴(yán)掌握，企業(yè)負(fù)責(zé)人作為代表候選人統(tǒng)籌兼顧，防止比例過(guò)高。保證選民的知情權(quán)。在選舉前，倡導(dǎo)候選人與選民見(jiàn)面，公示有關(guān)候選人個(gè)人信息，增加互動(dòng)環(huán)節(jié)，不少地方還推行對(duì)候選人進(jìn)行選前談話，告知有關(guān)事項(xiàng)，要求對(duì)當(dāng)選后的履職要求有所承諾。嚴(yán)格執(zhí)行選舉程序，依法保證差額數(shù)量。有些地方還試點(diǎn)推行不合格代表的退出機(jī)制。嚴(yán)肅查處遼寧省、湖南衡陽(yáng)、四川南充等地的賄選案，起到了警示作用，從根本上捍衛(wèi)人民代表大會(huì)制度的尊嚴(yán)和權(quán)威。以上舉措保證了2016年底剛剛完成的我國(guó)縣鄉(xiāng)人大換屆選舉風(fēng)清氣正、圓滿成功。

二是多舉措并舉，保證代表充分履職，使權(quán)力機(jī)關(guān)的工作更加扎實(shí)。各級(jí)人大普遍修訂代表法實(shí)施辦法，用制度保證代表的充分履職。全國(guó)有近一半省級(jí)人大已建立代表履職信息平臺(tái)。其功能是隨時(shí)隨地反映代表履職資訊，查詢法律法規(guī)，接受定制的信息推送，聯(lián)系其他代表和相關(guān)部門(mén)，聯(lián)系人民群眾，提交并跟蹤議案和建議的辦理，了解網(wǎng)絡(luò)輿情，及時(shí)獲取代表履職的信息和要求，極大提高了代表履職的積極性和自覺(jué)性。代表參加的各種活動(dòng)的信息都在平臺(tái)上記錄公示，接受選民的監(jiān)督。

三是用制度規(guī)范人大代表接受選民或選區(qū)監(jiān)督，使其不脫離群眾。全國(guó)人大辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度的實(shí)施意見(jiàn)》，提出了圍繞中心，服務(wù)大局；立足基層，形式多樣；上下聯(lián)動(dòng)，注重實(shí)效；總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，健全機(jī)制等四項(xiàng)要求。全國(guó)已有74%省級(jí)人大建立完善代表“雙聯(lián)系”的制度規(guī)范，使常委會(huì)聯(lián)系代表、代表聯(lián)系下級(jí)代表和人民群眾的形式多樣，效果顯著。

江蘇省人大在全國(guó)率先出臺(tái)省人大代表向原選舉單位報(bào)告履職情況。上海市人大也明確規(guī)定每屆每個(gè)代表必須向原選舉單位述職一次的要求。

二、加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)依法治國(guó)方略，抓住提高立法質(zhì)量這一關(guān)鍵推進(jìn)人大立法工作

一是加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，堅(jiān)持立、改、廢、釋并舉，確保國(guó)家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)。2014年，中央深改組第二次會(huì)議首先提出“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，以確保改革穩(wěn)健推進(jìn)，固化改革成果。根據(jù)全會(huì)決定，全國(guó)人大常委會(huì)把編纂民法典等八方面法律列為重點(diǎn)立法項(xiàng)目，進(jìn)一步在法律層面落實(shí)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用；修改完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法、選舉法、代表法等法律，進(jìn)一步落實(shí)人民當(dāng)家作主的憲法要求；加強(qiáng)保障和改善民生方面的立法工作，用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。全國(guó)人大常委會(huì)還作出了一系列授權(quán)決定，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律的規(guī)定。

二是修改立法法，進(jìn)一步理順立法體制機(jī)制，發(fā)揮有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用，有效防止部門(mén)利益和地方保護(hù)主義法制化。全國(guó)人大常委會(huì)較大幅度修改立法法，進(jìn)一步從完善立法體制機(jī)制入手，健全改革決策與立法決策相銜接的法定程序；擴(kuò)大地方立法權(quán)，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制訂地方性法規(guī)；對(duì)稅收專設(shè)一項(xiàng)，并將原草案的“稅收基本制度”修改為“稅種的設(shè)立，稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”，凸現(xiàn)了人大在稅收立法中的主導(dǎo)作用。一些容易牽涉部門(mén)利益的法律法規(guī)草案的起草工作，由全國(guó)人大常委會(huì)或地方省級(jí)人大常委會(huì)牽頭。

三是創(chuàng)新立法工作方法，重視立法協(xié)商，充分反映人民意愿，切實(shí)提高法律法規(guī)的有效性、針對(duì)性和可操作性。各級(jí)有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)進(jìn)一步創(chuàng)新立法工作的方式方法。全國(guó)31個(gè)省市人大常委會(huì)都建立了法規(guī)草案向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的制度，其中有4個(gè)省人大常委會(huì)將全部法規(guī)草案都向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)；立法聽(tīng)證制度日臻完善；發(fā)揮代表在立法中的主體作用，抓住一年一次人代會(huì)議的機(jī)會(huì)，積極開(kāi)展大會(huì)立法工作等。

三、在科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系中釋放人大特有的權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的能量

一是加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的監(jiān)督，使監(jiān)督更具剛性和實(shí)效。黨的十八大提出：“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。十八屆三中全會(huì)重申，加強(qiáng)人大預(yù)決算審查監(jiān)督和國(guó)資監(jiān)督。2015年，全國(guó)人大常委會(huì)修改并頒布實(shí)施了新預(yù)算法，各地方的預(yù)算監(jiān)督力度得到加強(qiáng)，徹底改變了以往向人大提交的財(cái)政預(yù)算未能覆蓋政府預(yù)算全部信息的狀況。預(yù)決算公開(kāi)更嚴(yán)格細(xì)化。預(yù)決算批準(zhǔn)后二十天必須向社會(huì)公開(kāi)，2017年起全國(guó)將設(shè)立預(yù)決算公開(kāi)統(tǒng)一平臺(tái)，方便公眾查閱和監(jiān)督。

二是規(guī)章備案審查實(shí)行全覆蓋，人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督擴(kuò)展到抽象行政行為，推進(jìn)了法制統(tǒng)一。新修改的立法法明顯加強(qiáng)了備案審查力度，明確規(guī)定主動(dòng)審查，提出審查申請(qǐng)人反饋與公開(kāi)機(jī)制，規(guī)定全國(guó)人大有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以將審查、研究情況向提出審查建議的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會(huì)公開(kāi)。各地方按照中央要求和立法法規(guī)定，進(jìn)一步加大備案審查力度，如上海首創(chuàng)通過(guò)討論會(huì)形式，探索人大代表和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c政府行政規(guī)章的備案審查。

三是各級(jí)政府重大政策出臺(tái)前，必須向同級(jí)人大報(bào)告，促使人大對(duì)同級(jí)政府的監(jiān)督向政府決策行為延伸。變?nèi)舜蟊O(jiān)督從事后監(jiān)督轉(zhuǎn)為事前監(jiān)督，有利于在重大政策制訂過(guò)程中充分反映民意，平衡各方利益訴求，保證決策符合人民的利益和愿望，有效提高現(xiàn)代政府的治理能力和治理水平。

四是完善聽(tīng)取和審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告的相關(guān)制度，實(shí)施滿意度測(cè)評(píng)，促進(jìn)對(duì)人大任命的公職人員的監(jiān)督。目前約有10個(gè)省級(jí)人大開(kāi)展此項(xiàng)工作。這充分表明人大的監(jiān)督觸角已從監(jiān)督“事”向監(jiān)督“人”擴(kuò)展，“人”“事”結(jié)合。這是人大監(jiān)督的題中應(yīng)有之義。安徽省人大從2014年開(kāi)始實(shí)行《安徽省人大常委會(huì)關(guān)于省政府、省高院、省檢察院工作人員任前審查和任后監(jiān)督的規(guī)定》，就是一例。

五是詢問(wèn)和專題詢問(wèn)常態(tài)化，進(jìn)一步激活法律已作規(guī)定、但實(shí)際使用較少的人大監(jiān)督方式。全國(guó)人大常委會(huì)還提出擇時(shí)啟動(dòng)質(zhì)詢。2016年江西省人大常委會(huì)表決通過(guò)成立特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)，調(diào)查食品安全相關(guān)問(wèn)題。此前，浙江省云和縣人大常委會(huì)首次啟用特定問(wèn)題調(diào)查制度，被評(píng)為“2015年全國(guó)十大民主法治事件”。

四、加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)，夯實(shí)我國(guó)地方國(guó)家政權(quán)基礎(chǔ)