新型城市化應以大城市為依托

蔡繼明

【摘要】城市化率是一個全國性的概念，特大和超大城市不能僅僅滿足于本地區(qū)的城市化水平，而應根據其資源稟賦，繼續(xù)吸納更多的外來人口，為全國新型城市化戰(zhàn)略作出應有的貢獻。推進以人為本的新型城市化，特別是加快農民工和“鎮(zhèn)民”的市民化，無疑是“十三五”期間乃至未來20-30年中保持我國經濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務。

【關鍵詞】大城市 城市化 城市規(guī)劃 【中圖分類號】TU984 【文獻標識碼】A

我國目前仍處在城市化快速發(fā)展時期，雖然按常住人口計算的2015年城市化水平已達到56.1%，但按戶籍人口計算的城市化率只有39.9%，這其中不僅包含了2.2億被計入城鎮(zhèn)常住人口的半城市化的農民工及其家屬，而且包含了約2億居住在小城鎮(zhèn)的“鎮(zhèn)民”。推進以人為本的新型城市化，特別是加快農民工和“鎮(zhèn)民”的市民化，無疑是“十三五”期間乃至未來20-30年中保持我國經濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務。

我國特大和超大城市數(shù)量明顯偏少，超大城市仍有較大發(fā)展空間

第一，大城市比中小城市和城鎮(zhèn)具有更大的聚集效應和規(guī)模效應。經濟活動、公共服務等成本會因為城市規(guī)模的擴大而攤薄，聚集在大城市中的個人、企事業(yè)單位乃至整個社會都將因相互之間的正外部性而從中受益。從土地（耕地）節(jié)約的角度看，從農村居民點（自然村）-建制鎮(zhèn)-小城市（含縣城）-中等城市-大城市-特大城市-超大城市，人均用地面積依次減少。從控制污染的角度，大城市在創(chuàng)造同量GDP的條件下，其污染物排放量遠遠低于中小城市和城鎮(zhèn)。而且，由于規(guī)模經濟效應，大城市降低單位污染的成本也遠低于中小城市和城鎮(zhèn)。從解決就業(yè)問題來看，特大和超大城市更能為外來人口提供就業(yè)機會。由于第二產業(yè)，特別是第三產業(yè)的發(fā)展主要依托大城市，大城市遠比中小城市和城鎮(zhèn)能為農村轉移人口提供更多的就業(yè)機會。

第二，與國際相比，我國特大和超大城市數(shù)量明顯偏少。國際上1000萬人以上的城市有24個，與對應人口的比例為0.40：1；而我國1000萬人以上的城市為4個，比例僅為0.29：1?？紤]到我國總人口規(guī)模巨大，而國外人口因國家眾多而分割，我國1000萬人以上的城市數(shù)量應達10個以上。基于城市規(guī)模分布的齊普夫法則（也稱位序-規(guī)模法則）的研究發(fā)現(xiàn)，由于改革開放以來我國大城市人口比重逐漸提高，城市規(guī)模分布正朝著合理化的方向發(fā)展，但大城市數(shù)量仍然偏少。

第三，在城市化中后期，人口向大城市（群）集聚是普遍國際現(xiàn)象。在美國，人口從20世紀中期開始明顯向大都會區(qū)集聚。在日本，人口從開始的向東京、大阪、名古屋三大都市圈集聚，在1970年代開始變?yōu)橄驏|京圈集聚。在韓國，首爾圈人口占比基本持續(xù)上升，從1955年的不到20%增至當前的約49%。雖然當前北上廣深等特大和超大城市的城市化率已經高達80%乃至90%以上，但是城市化率從來不是一個區(qū)域概念，而是一個全國概念。特大和超大城市理應繼續(xù)大力吸納農業(yè)轉移人口，為全國的新型城市化戰(zhàn)略作出貢獻。

從聯(lián)合國《世界城市化展望2014版》提供的全球80年的數(shù)據（包括此前65年的經驗數(shù)據和未來15年的預測）看，無論是大城市的數(shù)量、和人口規(guī)模，還是大城市人口占城市人口及總人口的比重，都高于中小城市。聯(lián)合國預測世界人口2010-2020年增速最快的20座城市中，有10個是中國的城市，依次排列為：蘇州（1：人口525萬，增速為5.57%）；廣州（2：人口2060萬，增速為4.66%）；北京（7：人口2110萬，增速為4.10%）；杭州（8：人口728萬，增速為4.10%）；泉州（9：人口671萬，增速為3.68%）；成都（12）；南京（13）；上海（17）；天津（19）；重慶（20）。這些都是人口超過500萬的特大和超大城市。

第四，從人口密度和經濟承載力看，我國超大城市仍有較大發(fā)展空間。以人口規(guī)模計，當前全球六大都市區(qū)為東京都市區(qū)、首爾都市區(qū)、上海市、孟買都市區(qū)、墨西哥都市區(qū)、北京都市區(qū)（不含生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)）。北京都市區(qū)、上海市分別為3535、2583人/平方公里，位居全球六大都市區(qū)倒數(shù)第一、第二位，明顯低于其他都市區(qū)4000-5300人/平方公里的水平。從經濟承載力看，決定一個城市人口集聚規(guī)模的關鍵是城市經濟規(guī)模及該城市與本國其他地區(qū)的人均收入差距。全球大多數(shù)城市的經濟份額占比與人口份額占比的比值多處于1.0-1.4區(qū)間，而北京、上海均高達2以上，這意味著收入差距的作用將引致外來人口不斷凈流入。并且，北京上海的定位是全球城市或世界城市，城市功能定位決定其經濟份額仍將繼續(xù)上升，由此將吸引人口涌入。

大城市病的主要原因在于城市規(guī)劃和治理問題

北京、上海的人口分布失衡、核心區(qū)域人口過密。北京、上海的人口分布的區(qū)域差異很大，核心區(qū)域與郊區(qū)的人口密度相差數(shù)十倍。當前，北京五環(huán)內、上海外環(huán)內人口密度分別為1.58、1.70萬人/平方公里，而首爾市、東京都區(qū)為1.58、1.45萬人/平方公里。這意味著北京、上海核心區(qū)域人口密度已經偏高，需要嚴格控制。

北京、上海交通擁堵的主要原因是軌道交通建設滯后。當城市人口規(guī)模超過一定水平時，城市交通情況與城市布局、城市交通設施水平及城市管理能力等更為相關，而不是人口規(guī)模。比如，日本東京圈軌道交通出行比例接近60%，而北京不到25%。原因在于北京市軌道交通運營里程較短，路網密度明顯較低，北京、上海的軌道交通路網密度僅相當于日本東京圈的1/3。在汽車數(shù)量上，東京圈民用汽車1413萬輛，遠高于北京的535萬輛和上海的282萬輛。東京圈通過大力發(fā)展軌道交通、并在核心區(qū)域收取高額停車費來降低汽車使用。

空氣污染更多是區(qū)域性的產業(yè)結構、環(huán)保治理問題。2016年末，全國約1/7的天空被霧霾籠罩，面積達142萬平方公里，京津冀地區(qū)較為突出，石家莊部分監(jiān)測點的PM2.5更是高達1000微克/立方米。一方面，這與產業(yè)結構關系密切，天津重工業(yè)發(fā)達，河北為鋼鐵大省，京津冀地區(qū)單位面積二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵排放量分別約為全國平均水平的3倍、4倍和5倍。另一方面，與國際比較，我國的環(huán)保標準明顯較低，還有一些高污染企業(yè)對環(huán)境監(jiān)察陰奉陽違，不按規(guī)定排放污染物。

新型城市化要以大城市（群）為依托

國家相關總體規(guī)劃要求以城市群的形態(tài)推進新型城市化?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》都強調以城市群的形態(tài)推進我國的城市化。國家“十三五”規(guī)劃《綱要》進一步明確，要優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群。從2015年開始，我國啟動了城市群規(guī)劃編制工作，經國務院批復同意，目前已印發(fā)了長江中游、哈長、成渝和長三角等4個城市群發(fā)展規(guī)劃，北部灣和中原城市群發(fā)展規(guī)劃也已編制完成。2016年11月，國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)了《關于加快城市群規(guī)劃編制工作的通知》（發(fā)改辦規(guī)劃〔2016〕2526號），明確了其余12個城市群規(guī)劃編制工作安排。

特大、超大城市的積分落戶政策應著眼于調整人口分布，而不應成為控制人口總量的手段。另一方面，城市化率是一個全國性的概念，特大和超大城市不能僅僅滿足于本地區(qū)的城市化水平，而應根據其資源稟賦，繼續(xù)吸納更多的外來人口，為全國新型城市化戰(zhàn)略作出應有的貢獻。

應根據常住人口增長分配新增城市建設用地指標。應按照2016年12月的中央經濟工作會議的精神，落實人地掛鉤政策，根據人口流動情況分配建設用地指標：房價上漲壓力大的城市要合理增加土地供應，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能，帶動周邊中小城市發(fā)展。

【參考文獻】

①《十三五規(guī)劃綱要（全文）》，新華社，2016年3月17日。

責編/高驪 美編/于珊