論研究型大學推進院校兩級財務管理改革的途徑

●郭剛奇 王 君

論研究型大學推進院校兩級財務管理改革的途徑

●郭剛奇 王 君

隨著經濟發(fā)展水平的不斷提高，經費規(guī)模日漸擴大，高校的財務管理水平與高校發(fā)展能力的聯(lián)系越來越密切，而院校兩級財務管理改革正是現(xiàn)有 “統(tǒng)一領導、集中管理”體制改革的重要突破口，本文試圖以院校兩級財務管理改革的背景為基礎，通過分析實行院校兩級財務管理模式高校的經驗教訓，提出財務體制改革的思路、方法，歸納推進財務管理改革的保障措施。

院校兩級體制 資源分配績效預算法

在國家實行全面深化改革的背景下，教育部正引領全國高校進行高等教育綜合改革的實踐，而財務管理改革正是高校綜合改革的重要內容之一，其目標為建立健全與公共財政體制和現(xiàn)代大學制度相適應的高校財務管理體制與運行機制，而院校兩級財務體制改革正是高校財務管理改革的題中之意。

一、現(xiàn)狀及問題的提出

（一）院校兩級體制改革的背景

為深入貫徹落實黨的十八大關于深化教育領域綜合改革的要求和部署，教育部于2013年決定在上海市和清華大學、北京大學實施教育綜合改革試點（“一市兩?！本C合改革）工作；2012年教育部還曾明確要在北京大學、清華大學、華中科技大學等17所高校設立試點學院，為改革提供了政策和經費支持，目的在于探索建立現(xiàn)代大學制度，實現(xiàn)高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化；2013年以來財政部相繼出臺系列文件要求逐步建立 “預算編制有目標，預算執(zhí)行有監(jiān)控，預算完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用”的預算績效管理體制，因此預算績效管理也是院校兩級財務管理體制改革的重點內容。

十八大以來，新一屆政府深入推進政府職能的轉變，以行政審批制度改革為“敲門磚”和“突破口”，著力簡政放權，但同時要求加強監(jiān)管。提出“放”與“管”要協(xié)同推進，防止 “一管就死，一放就亂”。政府逐步將事權下放，財權收緊，不斷加大財政監(jiān)管力度。財政部、教育部對高校經費使用的監(jiān)管也越來越嚴，且不斷強化高校主體責任和法人責任，要求高校對辦學經費要“控得住，用得好，出效益”。2014年國務院辦公廳提出了改進和加強中央財政科研項目和資金管理的指導性意見，要求發(fā)揮好財政科技投入的引導激勵作用和市場配置各類創(chuàng)新要素的導向作用，加強管理創(chuàng)新和統(tǒng)籌協(xié)調，對科研項目和資金管理各環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)化改革；2016年中辦、國辦聯(lián)合發(fā)文指出科研項目管理中堅持以人為本、遵循規(guī)律、“放管服”結合和政策落地，擴大高?；窘ㄔO項目管理權限、簡化審批程序、強化法人責任、規(guī)范資金管理。

（二）研究現(xiàn)狀

楊松令、李國俊和沈燕認為準分散管理模式是大多數(shù)規(guī)模較大高校較為理想的選擇。高雁、宋曉萌認為，應處理好校院兩級的財務關系，建立起校長、財務處長、二級學院負責人的三級經濟責任制和院系二級預算管理體制，充分明確各級工作人員的職責和權限，促使這種經濟分級管理制貫穿于高校財經工作的全過程。劉超認為應充分利用委托代理理論、權變理論、集權與分權理論、管理幅度理論等詮釋高校財務管理的發(fā)展方向，處理好校長、財務處長、二級學院負責人的三級經濟責任制和校院兩級預算分配體制之間的關系。吳俊文、費克文、李美玲、杜蓉認為完善和深化校院兩級財務管理體制改革，做好規(guī)劃、明確目標是基礎；加強政策研究、完善預算分配結構是手段；建立學院自我約束機制、落實學院發(fā)展責任是核心；加強對學院的評估、考核和監(jiān)督是保障；完善高校財務體系，進一步提升財務信息化水平是推手。

謝珊珊認為在當前形勢下，如何加強學校內部制度建設，科學化管理科研經費，建立符合高?？蒲袆?chuàng)新活動特點和經費預算管理要求的科研經費保障體系，是規(guī)范經費管理所需關注的重點；高校財務管理體制改革應在“加大科研激勵力度，提高經費使用自主權”方面進行思考。王軍、李敏認為高校完善科研項目管理應重點加強科研績效評價制度建設，通過建立校內科研評價機制，切實發(fā)揮績效預算對科研人員的激勵作用。

于洪艷認為高校應將預算績效評價工作納入學校的日常工作范疇，并建立相應的制度、規(guī)范進行約束，為財務部門、審計部門開展績效評價提供制度依據(jù)；應借助專業(yè)性強的隊伍和功能性大的信息技術平臺；選擇適合的方法；設置適應的指標體系和權重。袁連生、王善邁、崔邦焱認為高等教育成本信息是高?？己私逃涃M投入績效、進行財務管理決策的重要依據(jù)。

（三）院校兩級改革的實踐狀況

2007年財政部、教育部明確規(guī)定，高校應實行“統(tǒng)一領導、集中管理”的財務管理體制，辦學和資金規(guī)模較大的高校也可實行 “統(tǒng)一領導、分級管理、集中核算”的財務管理體制。在政策支持和經費引導的雙重作用下，部分高校開始結合實際，對本校的財務管理體制與運行機制進行了積極、穩(wěn)妥地探索和改革。

西北農林科技大學的財務管理體制現(xiàn)為 “統(tǒng)一領導、校院兩級管理”；中國農業(yè)大學正在探索“校院兩級管理”體制與運行機制；而南京農業(yè)大學則根據(jù)本校的實際情況于2010年取消了所有二級財務體制的試點工作；華中農業(yè)大學曾在經管和水產兩個學院試點二級財務管理模式，也于2004年后予以取消；武漢大學（2006年起）、華中師范大學（2013年起）和華中科技大學（2015年起）實行完全財權下放的“院校兩級管理”模式；經調研，美國高校無論規(guī)模大小，公立還是私立，大多采用較為分散的財務管理模式，但分散程度不一，公立院校相對集中一些。

從理論研究和實踐現(xiàn)狀看，財務集中管理與分級（分散）管理各有利弊。集中管理能集中財力辦大事，同時利于資金的監(jiān)管；但無法適應各單位、特別是各學院的多樣化需求。分級管理賦予二級單位更多的資金統(tǒng)籌能力和財務自主權，形成校院兩級財力，對增強學院的自主意識、調動學院自主辦學的積極性、激發(fā)學院辦學活力具有積極作用，是財務管理體制改革的方向，但“如果分權不當以及監(jiān)督體系不健全也會帶來一系列的負面情況”，高校監(jiān)管難度加大，容易產生管理漏洞和風險。

（四）問題的提出

隨著高校辦學規(guī)模和資金總量的不斷增長，尤其是構建現(xiàn)代大學四大要素（有形資產、人力資源、文化內涵、良好辦學機制）之一的有形資產建設基本到位，高校轉入內涵發(fā)展后，建立校院兩級財務管理模式是高校探索建立現(xiàn)代大學內部管理體制和機制的大勢所趨。

由于發(fā)展階段的原因，高校進行財務管理的體制、機制改革應謹慎、穩(wěn)妥，分級管理可采取漸進式創(chuàng)新的方式予以實現(xiàn)。以預算管理（財務管理核心）改革為突破口。財權可適度下放（應是一定范圍內的授權而不是完全放權），但資金應先集中在校級進行管理，進而全面推動高校的兩級管理，合理劃分校、院兩級的權責，逐步形成“高校宏觀決策、部門協(xié)調配合、學院實體運行”的管理模式。

二、校院兩級預算分配模式設計

（一）概念

1、財務管理體制。集權型管理模式：是指高校的各種財務決策權集中于學校管理層 （一般是黨委常委會）的模式，由其集中控制和管理高校所有的財權和事權，而學院職能被動地執(zhí)行統(tǒng)一政策。完全分權管理模式：是指按照重要性原則對高校與學院進行財務控制的模式，對財權和事權進行重新分類劃分，學校層面只專注于方向性、戰(zhàn)略性的問題。準集權型管理模式和準分權型管理模式是介于上述兩者之間的模式。

院校兩級財務管理體制：高校按照一定的目標和原則形成校、院兩個財務管理的層級，通過權限劃分、重心下移等方式，轉變行政和教學部門的職能，以建立運行健康、管理科學、權責清晰的現(xiàn)代大學制度。主要途徑是打破現(xiàn)有集權型管理模式，通過準集權型管理模式和準分權型管理模式進行必要的過渡，最終建立一個完全分散的管理模式，因此這是一個發(fā)展的概念，而不是一個固定時點的固定狀態(tài)。

2、資源分配方式（預算分配方式）。增量預算法：又稱調整預算法，是以基期成本費用水平為基礎，結合預算期業(yè)務量水平及有關影響成本因素的未來變動情況，通過調整有關原有費用項目而編制預算的一種方法。

彈性預算法：又稱變動預算法、滑動預算法，是指以預算期間可能發(fā)生的多種業(yè)務量水平為基礎，分別確定與之相應的費用數(shù)額而編制的、能適應多種業(yè)務量的情況下所應開支（或取得）的費用（或利潤）水平。

零基預算法：對于所有的預算支出，均以零為基底，不考慮以往情況，從根本上研究分析每項預算是否有支出的必要以及支出數(shù)額的大小。

責任預算法：是以責任中心為主體，以其可控成本、收入、利潤和投資等為對象編制的預算。通過績效考核最終實現(xiàn)與總預算的一致性。

3、資源分配原則。學院應遵循的運行原則有量入為出、收支平衡原則，?？顚Ｓ门c靈活調劑相結合的原則，公開透明原則等；非教學部門的財務運行原則有節(jié)約性原則、服務性原則、激勵性原則等。

4、績效考核體系。預算建立在可衡量的績效基礎上，把資源的分配與部門的績效聯(lián)系起來，強調結果、責任和效率，提高資金的使用效益的預算思路?？冃ьA算的關鍵是考核支出結果，健全實行績效預算的規(guī)則、完善績效評價體系，根據(jù)評價結果適時調整資源分配的方式和規(guī)模，獎優(yōu)罰劣，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。適合于所有高校的預算績效評價方法是不存在的，高校應當采取“具體問題具體分析”的態(tài)度，選取適合自身的方法，建立符合自身情況的指標體系，對預算績效進行評價，并隨著情況數(shù)據(jù)的變化進行相應調整。

（二）發(fā)展階段

對于辦學規(guī)模相對較小且財力有限的高校，實行財務集中管理、資金集中核算，集中財力“保人員、保運行、保重點”，根據(jù)整體發(fā)展戰(zhàn)略，集中調控，實現(xiàn)對教學、學科與人才隊伍建設、基本辦學條件建設、職工待遇改善、學生資助等方面的靶向投入，可以短期內取得顯著的辦學效益，對執(zhí)行財經政策、實現(xiàn)資金價值的最大化等效果明顯；高校掌握資源分配權可以集中力量在績效評價、學科評估、預算執(zhí)行等方面有所作為。因此，適合采用現(xiàn)有“統(tǒng)一領導、集中管理”的集中式管理體制。

伴隨著資源逐漸充足，辦學規(guī)模逐步擴大，高校不再是事前、事中和事后全過程的控制，辦學自主權下放，由學院負責預算的編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的實施，而學校負責監(jiān)控、分析和評價等環(huán)節(jié)的實施，工作的重心應放在加強制度建設，科學利用評價結果，實現(xiàn) “誰用錢，誰負責”、“用錢必問效，無效必問責”的績效預算分配方式，進而逐步完善，建立分級管理體制等方面。

在國家教育投入實現(xiàn)占GDP4%的目標后，我國部分中央直屬的高校經費規(guī)模持續(xù)擴大，經費結余的壓力增大，院校兩級財務管理體制已經具備采用準集權型管理模式和準分權型管理模式的條件，學校與學院職能分開，學校進行方向控制，學院擔當特色辦學的主要驅動力角色。

（三）總體思路

1、突出學院職能，財權與事權統(tǒng)一。高校應按照校院兩級財權和事責對等、費用合理分擔的原則，合理劃分校方與學院之間、職能部門與學院之間、學院與學院之間財權，合理配置各方財力資源。應參照教育部經費撥款方式改革的思路，突出學院的“主體”地位，以客觀、公正、公平、透明的方法將經費盡可能直接分配至學院（教育部正在研究和踐行公式化撥款，透明、公開、公正，還與績效掛鉤），減少中間環(huán)節(jié)。學院根據(jù)其職能和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，自主、統(tǒng)籌使用高校劃撥經費，實現(xiàn)責權利相統(tǒng)一。

2、細化綜合定額，體現(xiàn)學科差異。突出定額管理，結合不同學院、不同學科，以及學院發(fā)展目標，細化綜合定額，在保證學院正常運行的基礎上，明確支持重點，給予經費傾斜。需注意的問題：推行改革后，安排給學院的基本經費不應低于學院原來的水平，最好有一定增量。

3、明確經費責任，體現(xiàn)績效導向。加強制度建設和約束，構建權責明晰的財務管理決策機制。明確各學院負責人的經費責任，強化責任追究，做到權責明晰。同時加強績效評價，并實行評價結果與預算掛鉤的做法，體現(xiàn)其引導作用。

按照“放管服”的要求，進一步加大科研激勵的力度，提高經費使用的自主權，逐步建立適合科研研究規(guī)律的經費補償機制，一是承認科學研究的不確定性，給予科研人員基本的運行經費、必要的勞動獎勵以及適當?shù)慕涃M調整權力；二是建立以科研成果為基礎的績效獎勵制度，通過結果進行評價，利用評價結果給予較高的績效獎勵津貼，杜絕現(xiàn)有的以科研經費多少進行績效評價的體制；三是實行“陽光財務”制度，通過各種途徑將科研人員的勞務報酬和相關經費支出進行公開，接受所有教職員工的有力監(jiān)督。

4、建立資源有償使用制度，引入成本分擔機制。針對校內各種資源無法合理分配的現(xiàn)狀，引入市場化概念，區(qū)分不同使用性質的資產，制定差別化的成本分擔機制。對實驗室和大型設備儀器平臺，制定國有資產有償使用標準和定額，規(guī)定有效使用率，對超標準、超時限使用的，嚴格按照標準進行收費；對教學實驗用房屋或土地，按照年限進行分攤核算折舊；對維持日常運轉的水電、暖氣、物業(yè)費等，分單位計量，使用的單位自行承擔成本。成本歸集以后再按照學校和學院的分成比例進行資源分配，以最大限度保證資產的有效使用率。

三、校院兩級預算分配模式的具體內容

校院兩級預算分配模式是將剔除專項后的國家財政撥款和學院收取的學費、培訓費等按照一定的分配原則和標準，撥付給各學院，最終形成校級財力和院級財力兩部分，其中：校級財力主要用于高校管理部門、直屬事業(yè)和服務單位的人員經費、日常運行經費，公共建設和維持費用，專職科研人員基本保障經費，專項建設經費和對外投資等；在對二級學院的管理中，學校應擁有相對充足的教學資源的分配權，包括對教學經費、實驗儀器設備投資、各類用房等的支配權。院級財力主要用于學院人員經費、日常運行經費、專項建設經費、資產占用費等。

學院經費來源包括四部分：高校劃撥的定額預算、專項補助和績效預算，加上學院的自籌經費。

1、對部門定額預算采取彈性預算法。高校根據(jù)學院教師、課程、學生數(shù)、科研經費等要素，結合不同學科之間的差異，參照教育部撥款不同專業(yè)系數(shù)等因素，核定學院事業(yè)費并直接下達至學院。

2、對專項項目預算采取增量預算法。高校根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標和規(guī)劃，設立學科平臺建設、人才隊伍建設、教學實驗室建設、專項維修等專項，并分塊下達給分管校領導和相關職能部門，分管校領導和相關職能部門牽頭組織學院申報。

3、對競爭性經費采取績效預算法。為對學院進行適當?shù)募詈蛯?，設立績效經費，預算執(zhí)行結束后及時對預算資金的產出和結果進行績效評價，重點評價產出和結果的經濟性、效率性和效益性，形成績效評價報告；根據(jù)高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃以及年度工作重點，參照高校對各學院的年度辦學績效評價報告，選取部分指標作為依據(jù)進行分配。該部分經費應占到學院總經費的一定比例（教育部提出2015年直屬高校納入績效掛鉤的資金要達到總預算資金的40%）。

4、對學院的創(chuàng)收經費采取成本補償與績效預算相結合的方法。實行“收支兩條線”管理，學院根據(jù)其職責實現(xiàn)的辦班、培訓以及校友捐贈等各類收入，全部上交高校統(tǒng)一管理，由高校財務根據(jù)收入分配政策進行分配后，安排給學院自主使用。

學校層面分配資源，總體實行垂直預算（零基預算法的一種實現(xiàn)方式）分配體系，教務、研究生院、國際學院等職能部門只根據(jù)學校的發(fā)展規(guī)劃和學院的實際需求將資源進行劃分，學校管理層審議通過后，由高校財務部門將經費直接分配至學院，原歸口管理部門與學院之間的關系將由“管”轉換為“協(xié)作和支持”的合作伙伴關系，而非“上下級”關系。這將導致歸口管理部門掌握的資源“縮水”，在過渡階段，為了促進工作平穩(wěn)銜接，可以給歸口管理部門安排一部分績效經費，由其根據(jù)學院的貢獻度等給予適當績效獎勵。

學校還應充分調動二級學院發(fā)揮自主性和理財積極性，有效提高資金的使用效益，為高校平穩(wěn)發(fā)展提供財力保障。為充分調動各部門在經費使用上的能動性和創(chuàng)造力，將各部門因開展業(yè)務需要安排的“業(yè)務運行費”，由部門經費負責人根據(jù)本部門實際工作情況合理統(tǒng)籌安排使用，各部門根據(jù)自身職責和工作需要，可自行設立二級科目，或者不設。通過此種做法，增強各部門在經費使用中的責任感，更便于其根據(jù)實際工作的輕重緩急合理調劑統(tǒng)籌管理經費，調動其工作積極性。

四、院校兩級財務管理配套措施建設

一是加強宏觀調控。放權不等于放任。高校無論采取哪種資源配置方式都是為高校發(fā)展目標和中心工作提供支撐和保障的。采取兩級預算分配模式，保證資源配置不偏離高校的發(fā)展目標和中心工作是前提。因此，高校應加強宏觀調控，實現(xiàn)高校對學院工作的管理意圖，起到對學院工作的導向作用。

二是加強經費監(jiān)管。確保學院、部門等規(guī)范、安全和有效地使用經費，做到“放而不亂”。院級預算經過學院黨政聯(lián)席會討論通過后，必須報學校審核、批準；學院的預算執(zhí)行情況須在院教代會或職代會上報告并聽取意見，學院經費收支情況應在全院公開，接受師生監(jiān)督。

三是加強制度建設。建立和完善包括預算收入分配、院級各類支出、績效考評、責任追究等方面的規(guī)章制度和實施細則。

四是成立相關組織?！案咝９芾眢w制的創(chuàng)新必須逐步建立起較為完備的內部監(jiān)督約束機制，

通過教育立法和建立完善且可行的規(guī)章制度管理條例在上級政府與高校之間、高校內部各職能部門之間、各職能部門與教職工之間建立起權力相互分離又相互制衡的監(jiān)督約束機制。”學校應成立包括教務、研究生、人事、學工、財務、修購建、發(fā)展規(guī)劃等部門的二級預算審核小組，負責學院收支預算的評審；有必要的學院可以成立財經工作辦公室，負責學院預算編制、收入催繳、支出審核、資產管理等工作。財務部門應加強對院級財務人員的培訓和考核。

（作者單位：華中農業(yè)大學計劃財務處）

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