公共政策績(jī)效審計(jì)問(wèn)題分析

●洪德山

公共政策績(jī)效審計(jì)問(wèn)題分析

●洪德山

伴隨著我國(guó)財(cái)政體制改革的有序進(jìn)行，民眾對(duì)于政府職能部門(mén)的行政能力越來(lái)越關(guān)注，公共政策績(jī)效審計(jì)應(yīng)運(yùn)而生。公共政策績(jī)效審計(jì)主要通過(guò)評(píng)價(jià)政府部門(mén)公共政策，并針對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出相關(guān)完善建議。但我國(guó)對(duì)于公共政策績(jī)效審計(jì)處于起步階段，存在人力資源不足、組織架構(gòu)限制、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善等問(wèn)題。本文擬在分析相關(guān)原因的基礎(chǔ)上提出完善建議。

公共政策 績(jī)效審計(jì) 政府績(jī)效

一、公共政策績(jī)效審計(jì)相關(guān)理論界定

（一）政府績(jī)效審計(jì)

政府績(jī)效審計(jì)是國(guó)家審計(jì)工作在逐步完善中產(chǎn)生的一種審計(jì)形式，具有更強(qiáng)的獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性和監(jiān)督作用。政府績(jī)效審計(jì)，顧名思義是針對(duì)政府的各個(gè)職能部門(mén)，包括政府機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位以及其他政府參與投資的具有公共性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目，以及國(guó)家審計(jì)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)其在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中涉及的經(jīng)濟(jì)往來(lái)進(jìn)行全面審計(jì)，包括對(duì)其項(xiàng)目開(kāi)展的前期準(zhǔn)備、實(shí)施過(guò)程以及實(shí)施驗(yàn)收后的效益等進(jìn)行評(píng)估，審核是否符合一般的經(jīng)濟(jì)性。通過(guò)政府績(jī)效審計(jì)，可以有效提升政府行政的透明程度以及提供公共服務(wù)的質(zhì)量，同時(shí)為政府今后制定公共政策和實(shí)行后續(xù)監(jiān)督工作提供借鑒作用。政府績(jī)效審計(jì)的主體僅限于專(zhuān)門(mén)從事審計(jì)的機(jī)關(guān)和工作人員，審計(jì)范圍為政府職能部門(mén)、公用事業(yè)單位以及具有公共性的政府項(xiàng)目，審計(jì)內(nèi)容和對(duì)象為公共項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中的資金使用情況和公共政策執(zhí)行的效果。

（二）公共政策績(jī)效審計(jì)

公共政策是政府部門(mén)為實(shí)現(xiàn)某一時(shí)期的社會(huì)目標(biāo)而做出的某種管制活動(dòng)，體現(xiàn)政府的權(quán)威性和公共資源的分配性。通過(guò)對(duì)社會(huì)各種公共利益進(jìn)行權(quán)衡整合，以達(dá)到最優(yōu)的社會(huì)利益。為了更好地衡量公共政策的成效性，就此引進(jìn)公共政策績(jī)效審計(jì)。相比于政府績(jī)效審計(jì)，公共政策績(jī)效審計(jì)在審計(jì)主體、審計(jì)范圍內(nèi)容上基本一致，區(qū)別在于公共政策績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容和對(duì)象僅為某項(xiàng)公共政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)性和效果性，而政府績(jī)效審計(jì)在審計(jì)對(duì)象和內(nèi)容上更為寬泛。

在衡量公共政策效果上，通常采用社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益兩方面的結(jié)果作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。其中，經(jīng)濟(jì)效益可通過(guò)一般的貨幣尺度進(jìn)行衡量，而社會(huì)效益因其存在一定的主觀性使其在評(píng)判上存在困難，因此，主要采用兩者結(jié)合的綜合評(píng)價(jià)結(jié)果作為衡量的參考因素。目前，普遍采用的是投入產(chǎn)出模型分析法，即通過(guò)對(duì)公共政策執(zhí)行過(guò)程中的成本和執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行權(quán)衡。當(dāng)公共政策執(zhí)行所產(chǎn)生的效益高于執(zhí)行成本時(shí)，說(shuō)明該公共政策是有效的；反之則是無(wú)效的。

（三）公共政策績(jī)效審計(jì)與政府績(jī)效評(píng)估

公共政策績(jī)效審計(jì)與政府績(jī)效評(píng)估既有聯(lián)系，又有區(qū)別。兩者的聯(lián)系在于兩者的目的是相同的，其目標(biāo)都在于通過(guò)對(duì)政府行為進(jìn)行評(píng)估審計(jì)，以達(dá)到對(duì)政府相關(guān)職能部門(mén)在執(zhí)行政策和履行相關(guān)義務(wù)時(shí)的全程監(jiān)督作用，并針對(duì)在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題提出相關(guān)完善建議，以更好地加強(qiáng)政府責(zé)任、提高行政效率以及改善公共服務(wù)質(zhì)量。

兩者的區(qū)別在于：一是兩者評(píng)價(jià)的主體不一樣。公共政策績(jī)效審計(jì)的主體僅限于專(zhuān)業(yè)的審計(jì)機(jī)關(guān)和工作人員，在專(zhuān)業(yè)性上要求更為嚴(yán)格，而政府績(jī)效審計(jì)的主體更為寬泛，既包括專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)也包括非專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)或人員。二是兩者側(cè)重點(diǎn)不同。公共政策績(jī)效審計(jì)側(cè)重于事后評(píng)估，是對(duì)政策實(shí)施完畢一段時(shí)期內(nèi)的效果進(jìn)行評(píng)判，而政府績(jī)效審計(jì)既可以是事中審計(jì)也可以是事后審計(jì)。三是兩者的評(píng)估范圍不同。公共政策績(jī)效審計(jì)因其審計(jì)對(duì)象的局限性，其評(píng)估范圍僅針對(duì)某個(gè)具體的公共政策執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，而政府績(jī)效審計(jì)則可以是政府職能部門(mén)某段時(shí)間的全面評(píng)估，也可以是針對(duì)某個(gè)具體問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)評(píng)估。

二、公共政策績(jī)效審計(jì)研究發(fā)展概述

（一）國(guó)外研究發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀

相較于我國(guó)在公共政策績(jī)效審計(jì)研究上處于起步的現(xiàn)狀，西方國(guó)家對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的研究處于比較發(fā)達(dá)的階段，諸多學(xué)者出版的相關(guān)著作對(duì)研究政府績(jī)效審計(jì)具有推動(dòng)作用。

早期著作中比較有代表性的是1982年出版的《政府績(jī)效審計(jì)：概念和案例》一書(shū)，該書(shū)通過(guò)論述政府績(jī)效審計(jì)的起源、結(jié)構(gòu)，并結(jié)合具體的操作案例指出績(jī)效審計(jì)在實(shí)際運(yùn)行中碰到的技術(shù)問(wèn)題以及相對(duì)應(yīng)的解決對(duì)策。作者認(rèn)為政府績(jī)效審計(jì)應(yīng)從管理層面和效果性層面進(jìn)行分析，管理層面主要關(guān)注對(duì)公共資源的投入和最終公共產(chǎn)品的輸出對(duì)比上，是否符合經(jīng)濟(jì)性；效果性層面的研究主要評(píng)估某段時(shí)期內(nèi)民眾對(duì)于政府服務(wù)的滿意程度，以及政府在提供公共服務(wù)之后的社會(huì)效果。這些早期的著作都建立在一定的案例實(shí)踐基礎(chǔ)上，具有較強(qiáng)的可操作性，但缺乏相關(guān)的科學(xué)依據(jù)和系統(tǒng)論述。

之后，在1985年出版的 《公共部門(mén)績(jī)效審計(jì)》一書(shū)中，較好地彌補(bǔ)了之前的研究不足，通過(guò)把公共部門(mén)績(jī)效審計(jì)作為公共財(cái)務(wù)控制的一個(gè)方面，著重對(duì)政府服務(wù)的經(jīng)濟(jì)性、效果性進(jìn)行評(píng)估，提升對(duì)公共財(cái)務(wù)使用情況的控制。同時(shí)，該書(shū)系統(tǒng)性闡述了公共部門(mén)績(jī)效審計(jì)對(duì)于提升政府服務(wù)質(zhì)量、提高公共決策效率等方面的重要作用。信息時(shí)代的政府績(jī)效審計(jì)應(yīng)當(dāng)不斷發(fā)揮審計(jì)應(yīng)有的監(jiān)督作用，不斷為政府職能部門(mén)提供工作方向和完善路徑。

在期刊方面，1998年出版的文章中以新西蘭政府績(jī)效審計(jì)為研究案例，從政府公共服務(wù)的理論入手，將公共政策績(jī)效審計(jì)作為一個(gè)系統(tǒng)，分析績(jī)效審計(jì)制度的起源、實(shí)踐過(guò)程以及發(fā)展中的變化情況。文章指出，政府績(jī)效審計(jì)作為政府追求服務(wù)經(jīng)濟(jì)性、效果性的產(chǎn)物，審計(jì)專(zhuān)業(yè)人員應(yīng)該在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題之后，針對(duì)問(wèn)題的產(chǎn)生原因，結(jié)合政府部門(mén)的具體情況，提出相關(guān)可行的解決方案。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，市場(chǎng)作為無(wú)形的手，對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重要推動(dòng)作用，而在公共服務(wù)的提供中，市場(chǎng)所起的作用有限。因此，在政府績(jī)效審計(jì)中應(yīng)引入市場(chǎng)管理機(jī)制，不應(yīng)以政府管理者的身份判斷政府行為，關(guān)注的重點(diǎn)應(yīng)向公眾方傾斜，保證政府績(jī)效審計(jì)的公平透明性。

在公共政策績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)研究上，相關(guān)學(xué)者認(rèn)為績(jī)效審計(jì)的目的在于通過(guò)對(duì)公共項(xiàng)目執(zhí)行情況的全程關(guān)注，從而判斷公共政策的執(zhí)行效果是否與指定時(shí)的初衷一致。因此，績(jī)效審計(jì)的根本目的在于通過(guò)對(duì)公共政策在實(shí)際運(yùn)行中的效果評(píng)估，從而及時(shí)調(diào)整公共資源的使用情況，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置。同時(shí)，績(jī)效審計(jì)作為衡量公共決策執(zhí)行效果的重要手段，能有效約束政府機(jī)構(gòu)內(nèi)的職權(quán)使用，產(chǎn)生相應(yīng)的政治監(jiān)督效果。

（二）國(guó)內(nèi)研究發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀

我國(guó)在公共政策績(jī)效審計(jì)的研究上起步較晚，20世紀(jì)80年代開(kāi)始有初步的探討，主要集中在對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的研究上。之后自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)始對(duì)績(jī)效審計(jì)略有研究，并進(jìn)一步探討了績(jī)效審計(jì)在審計(jì)對(duì)象和審計(jì)內(nèi)涵上的基本概念。之后頒布了《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》，首次將績(jī)效審計(jì)的范圍擴(kuò)展到國(guó)務(wù)院各職能部門(mén)，并將審計(jì)相關(guān)事項(xiàng)以立法形式進(jìn)一步規(guī)范化。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著財(cái)政收支審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的進(jìn)一步完善，績(jī)效審計(jì)越來(lái)越受到社會(huì)的廣泛關(guān)注，相關(guān)報(bào)刊也陸續(xù)出版與政府績(jī)效審計(jì)相關(guān)的文章，主要包括：一是介紹西方國(guó)家學(xué)者政府績(jī)效審計(jì)方面的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并通過(guò)對(duì)比分析我國(guó)與西方國(guó)家不同的政府環(huán)境和審計(jì)現(xiàn)狀，得出可借鑒的操作經(jīng)驗(yàn)；二是通過(guò)進(jìn)一步研究績(jī)效審計(jì)的深層含義，論證開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)對(duì)于提高我國(guó)政府公共服務(wù)質(zhì)量的重要促進(jìn)作用；三是從實(shí)踐角度探討政府績(jī)效審計(jì)在實(shí)踐中遇到的瓶頸，并通過(guò)相關(guān)案例分析，得出完善對(duì)策。

對(duì)于績(jī)效審計(jì)的概念，國(guó)內(nèi)學(xué)者由最初的側(cè)重強(qiáng)調(diào)資金的使用效益到近期的側(cè)重政府管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性和達(dá)標(biāo)性。審計(jì)署明確規(guī)定在今后政府審計(jì)的關(guān)注要點(diǎn)中，要以真實(shí)、合規(guī)作為審計(jì)工作的基本運(yùn)行原則，并同時(shí)提出公共政策的改進(jìn)方式，實(shí)現(xiàn)政策的全程動(dòng)態(tài)跟蹤。國(guó)內(nèi)許多權(quán)威學(xué)者也提出，今后的政府審計(jì)工作要將跟蹤審計(jì)作為主要的組織方式，實(shí)現(xiàn)公共政策執(zhí)行全過(guò)程的情況反饋，并及時(shí)根據(jù)執(zhí)行效果做出調(diào)整，實(shí)現(xiàn)公共政策在“執(zhí)行—反饋—改進(jìn)”循環(huán)中的不斷完善。

就目前我國(guó)對(duì)于公共政策績(jī)效審計(jì)評(píng)估尚未成熟的現(xiàn)狀來(lái)看，許多學(xué)者提出我國(guó)的績(jī)效審計(jì)應(yīng)以推進(jìn)政府財(cái)政預(yù)算改革為基礎(chǔ)，建立政府績(jī)效審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督對(duì)公共政策績(jī)效審計(jì)的推動(dòng)作用。目前我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)中對(duì)公共政策的效率衡量主要通過(guò)政策的投入與產(chǎn)出效果做比例分析，判斷某項(xiàng)政策是否具有效率性。因此，公共政策績(jī)效審計(jì)主要包括政策總的支付成本、某項(xiàng)政策的投入與產(chǎn)出以及全部政策的投入與產(chǎn)出。

三、開(kāi)展公共政策績(jī)效審計(jì)的意義

（一）促進(jìn)資源分配的公平性

近年來(lái)，民生建設(shè)逐步成為政府工作的關(guān)注重點(diǎn)，如何確保政府服務(wù)的高效性和公共資源的合理分配是政府制定政策的指導(dǎo)方向。然而，由于缺乏必要的政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，公眾對(duì)于政策的公平性存在質(zhì)疑。通過(guò)開(kāi)展政策績(jī)效審計(jì)可以對(duì)存在不公平性的政策嚴(yán)格把關(guān)，推動(dòng)政府職能部門(mén)在制定公共政策時(shí)更加注重民眾的公平性感知，推動(dòng)公共政策體制改革，確保公共資源的分配合理，維護(hù)社會(huì)的正常有序。

（二）實(shí)現(xiàn)公共政策的透明化

相較于國(guó)外公開(kāi)的行政制度，我國(guó)缺乏完善的行政決策體系以及尚未建立相關(guān)的決策監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究制度，很多公共政策無(wú)法實(shí)現(xiàn)民主決策和過(guò)程完全公開(kāi)透明化。因此，通過(guò)開(kāi)展公共政策績(jī)效審計(jì)可以激發(fā)公眾對(duì)政府政策的監(jiān)督作用，同時(shí)對(duì)政府職能部門(mén)起到震懾作用，減少政策制定者的某些短期行為，有效推動(dòng)公眾對(duì)政府政策的參與熱情。

（三）保障公共政策的效用性

一項(xiàng)政策的成功與否關(guān)鍵在于政策的執(zhí)行是否有效，政策的先期決定只起先導(dǎo)作用，然而現(xiàn)實(shí)中許多政府職能部門(mén)在制定完看似完美的決策之后就擱置一邊，走形式路線，導(dǎo)致公共政策的執(zhí)行無(wú)法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。因此，通過(guò)公共政策績(jī)效審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)可以將政策執(zhí)行效果作為判定政府執(zhí)行力的重要指標(biāo)，確保政策的貫徹落實(shí)，提高政府職能的效用性。

四、公共政策績(jī)效審計(jì)存在的問(wèn)題

（一）缺乏專(zhuān)業(yè)審計(jì)人員

[3]D. 41, 1, 13 (Nerat. 6 reg.); D. 3, 3, 1 pr. -1 (Ulp. 9 ad ed.); D. 3, 3, 63 (Mod. 6 diff.).

一項(xiàng)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，從前期來(lái)說(shuō)需要審計(jì)調(diào)查，根據(jù)被審計(jì)對(duì)象制定相應(yīng)的審計(jì)實(shí)施方案，正式開(kāi)始審計(jì)調(diào)查時(shí)需要仔細(xì)審核原始資料，并做好完備的記錄工作，在審計(jì)結(jié)束階段要根據(jù)相關(guān)記錄草擬審計(jì)報(bào)告。一個(gè)完整的績(jī)效審計(jì)過(guò)程需要數(shù)個(gè)月的時(shí)間和數(shù)量多達(dá)好幾十人的專(zhuān)業(yè)審計(jì)團(tuán)隊(duì)。因此，就目前我國(guó)公共政策績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀而言，時(shí)間和人力是績(jī)效審計(jì)的瓶頸。隨著經(jīng)濟(jì)的日新月異，傳統(tǒng)財(cái)務(wù)組成的專(zhuān)業(yè)審計(jì)人員已經(jīng)無(wú)法滿足現(xiàn)有的績(jī)效審計(jì)需求，審計(jì)人員普遍缺乏最新的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)知識(shí)、政府財(cái)政金融等基礎(chǔ)知識(shí)以及公共管理方面的相關(guān)知識(shí)。導(dǎo)致績(jī)效審計(jì)人員在審核時(shí)缺乏對(duì)新型審計(jì)技術(shù)的了解，綜合業(yè)務(wù)能力下降，導(dǎo)致整體公共政策績(jī)效審計(jì)效果不佳。

（二）績(jī)效審計(jì)范圍受限

公共政策績(jī)效審計(jì)的主要范圍包括政府財(cái)政性資金的使用過(guò)程和公共性項(xiàng)目建設(shè)的執(zhí)行情況，根本目的在于通過(guò)對(duì)公共資源的整合監(jiān)督，著眼揭露政府職能部門(mén)在執(zhí)行公共政策時(shí)是否有執(zhí)行力度不夠、鋪張浪費(fèi)公共資金的情況存在。就目前的績(jī)效審計(jì)來(lái)看，主要通過(guò)考核某項(xiàng)政策執(zhí)行過(guò)程中資金使用的合規(guī)性和效果性，來(lái)評(píng)價(jià)該公共政策的執(zhí)行效果。但就公共政策績(jī)效審計(jì)的工作性質(zhì)來(lái)講，目前的公共政策績(jī)效審計(jì)只是作為績(jī)效審計(jì)的審計(jì)目標(biāo)存在，而并非單獨(dú)立項(xiàng)。因此，目前的公共政策績(jī)效審計(jì)范圍只能依據(jù)一般的績(jī)效審計(jì)目標(biāo)確定審計(jì)范圍，包括行政事業(yè)單位的財(cái)政收支情況，公共投資項(xiàng)目建設(shè)等，無(wú)法根據(jù)公共政策進(jìn)行專(zhuān)業(yè)全面的審計(jì)。

（三）缺乏評(píng)價(jià)指標(biāo)

由于公共政策的效益很難通過(guò)嚴(yán)格的數(shù)據(jù)指標(biāo)進(jìn)行判定，一般情況都是通過(guò)公共資金的投入產(chǎn)出比進(jìn)行評(píng)估。比如當(dāng)某項(xiàng)公共政策涉及一項(xiàng)或者多項(xiàng)資金時(shí)，可以結(jié)合投入產(chǎn)出模型進(jìn)行評(píng)估；當(dāng)某項(xiàng)公共政策涉及的是某一行業(yè)的日常管理時(shí)，就應(yīng)該結(jié)合該行業(yè)通用的業(yè)績(jī)判定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行績(jī)效分析；當(dāng)某項(xiàng)公共政策既無(wú)法通過(guò)投入產(chǎn)出進(jìn)行評(píng)估，又無(wú)法結(jié)合行業(yè)通用指標(biāo)進(jìn)行判定時(shí)，公共政策的效益性就只能通過(guò)審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和日常積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判定，帶有一定的主觀性和浮動(dòng)性。

評(píng)價(jià)指標(biāo)是審計(jì)人員判定某項(xiàng)公共政策效益性的依據(jù)，是提出最終審計(jì)意見(jiàn)和結(jié)論的標(biāo)準(zhǔn)，而因?yàn)楣舱呖?jī)效的特殊性，缺乏普遍認(rèn)可的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)而使得對(duì)公共政策的評(píng)估存在困難，也是限制公共政策績(jī)效審計(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。

（四）組織結(jié)構(gòu)的制約

現(xiàn)行的從事績(jī)效審計(jì)的專(zhuān)業(yè)審計(jì)機(jī)關(guān)在人力、財(cái)務(wù)等方面均受到當(dāng)?shù)卣恼乒芎拖拗?，比如審?jì)局長(zhǎng)的任命由當(dāng)?shù)厥腥舜蟠_定，審計(jì)局的工作經(jīng)費(fèi)由市政府財(cái)政統(tǒng)一安排，工作結(jié)果也直接對(duì)市政府負(fù)責(zé)。這種行政管理體制使得審計(jì)局很難獨(dú)立行使監(jiān)督職權(quán)，容易受到行政職權(quán)的制約和人為因素影響，使得審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)時(shí)缺乏專(zhuān)業(yè)獨(dú)立性，難免受各方利益制衡。同時(shí)，由于審計(jì)機(jī)關(guān)受當(dāng)?shù)卣萍s，各級(jí)人大必須通過(guò)當(dāng)?shù)卣庵蟛拍芰私庀嚓P(guān)的審計(jì)監(jiān)督情況，且審計(jì)機(jī)關(guān)只有在得到當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)之后才能公布審計(jì)結(jié)果，削弱了審計(jì)披露的時(shí)效性。

（五）審計(jì)結(jié)果透明度不足

公共政策績(jī)效審計(jì)工作結(jié)束之后會(huì)形成審計(jì)結(jié)果對(duì)外公布，一般包括審計(jì)報(bào)告、審計(jì)決定書(shū)和審計(jì)公告三種，其中審計(jì)決定書(shū)主要針對(duì)被審計(jì)的公共政策出現(xiàn)違反法律法規(guī)等需要進(jìn)行處理決定的案例，審計(jì)公告則針對(duì)被審計(jì)政策具有較大社會(huì)影響力、涉及問(wèn)題較為嚴(yán)重的案例。

我國(guó)相關(guān)法律對(duì)審計(jì)結(jié)果的公布也作了嚴(yán)格規(guī)定，包括對(duì)審計(jì)結(jié)果披露的內(nèi)容、方式以及程序等方面作了明確規(guī)定，并強(qiáng)調(diào)公告結(jié)果的透明性，以保證公眾的知情權(quán)。但在現(xiàn)實(shí)中，許多績(jī)效審計(jì)的結(jié)果公布中對(duì)公告的內(nèi)容和范圍都做了縮減，某些公共政策績(jī)效審計(jì)的結(jié)果只有審計(jì)小組內(nèi)部人員知曉，而尚未對(duì)公眾公開(kāi)。同時(shí)，某些審計(jì)公告也存在缺少審計(jì)問(wèn)題描述、缺少審計(jì)建議等不完整的問(wèn)題，大大削弱了審計(jì)公告本身應(yīng)具備的透明度，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果中披露的問(wèn)題無(wú)法得到有效改進(jìn)，降低了公共政策績(jī)效審計(jì)的效果性。

五、公共政策績(jī)效審計(jì)的完善對(duì)策

（一）合理整合人力資源

針對(duì)現(xiàn)有績(jī)效審計(jì)人力資源不足的問(wèn)題，建議在提高現(xiàn)有專(zhuān)業(yè)審計(jì)人員專(zhuān)業(yè)技能方面，營(yíng)造全員終身學(xué)習(xí)的氛圍。首先，通過(guò)制定定期的全員培訓(xùn)計(jì)劃，保證審計(jì)人員能及時(shí)了解最新的財(cái)政政策和審計(jì)技能，并對(duì)培訓(xùn)結(jié)果進(jìn)行考核以保證培訓(xùn)的質(zhì)量；其次，鼓勵(lì)審計(jì)人員下班后“充電”，對(duì)獲取相關(guān)技能證書(shū)的員工進(jìn)行適當(dāng)?shù)木窈臀镔|(zhì)嘉獎(jiǎng)，提高全員學(xué)習(xí)熱情；再次，對(duì)外聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的審計(jì)專(zhuān)家顧問(wèn)，定期為審計(jì)人員講解最新的行業(yè)知識(shí)和實(shí)踐案例分析。

同時(shí)，可以充分利用會(huì)計(jì)師事務(wù)所等民間審計(jì)資源，利用他們?cè)跇I(yè)務(wù)技能、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面的成熟經(jīng)驗(yàn)，以及對(duì)金融、財(cái)政政策研究比較透徹的優(yōu)勢(shì)，引入社會(huì)機(jī)構(gòu)參與公共政策績(jī)效審計(jì)，緩解人力資源的欠缺。在合作的同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，可采取公開(kāi)招投標(biāo)等方式選拔優(yōu)秀合作伙伴，提高審計(jì)服務(wù)質(zhì)量。

（二）深化公共政策績(jī)效審計(jì)內(nèi)容

隨著我國(guó)政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，公共政策績(jī)效審計(jì)也應(yīng)將政府職能部門(mén)在執(zhí)行公共政策過(guò)程中的社會(huì)反饋情況納入績(jī)效審計(jì)的范圍，并將公共政策績(jī)效審計(jì)單獨(dú)立項(xiàng)，而非作為績(jī)效審計(jì)目標(biāo)的一個(gè)子部分。公共政策績(jī)效審計(jì)不僅是一項(xiàng)驗(yàn)收政府職能部門(mén)行政能力的工具，同時(shí)也是對(duì)政府未來(lái)工作的指導(dǎo)，通過(guò)查漏補(bǔ)缺不斷完善現(xiàn)有工作，提升對(duì)政策的執(zhí)行能力和服務(wù)質(zhì)量。

從實(shí)踐來(lái)看，公共政策績(jī)效審計(jì)主要包括制度建設(shè)和政策評(píng)價(jià)，一項(xiàng)政策審計(jì)結(jié)果的根本在于通過(guò)分析審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，并結(jié)合政策執(zhí)行的具體政治環(huán)境和民眾反映情況，提出有效的解決對(duì)策，包括完善相關(guān)體制建設(shè)以及提高政府職能部門(mén)政策執(zhí)行能力等。因此，應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大政策績(jī)效審計(jì)范圍，由以往的評(píng)價(jià)單獨(dú)一個(gè)方面到評(píng)價(jià)一個(gè)政策所涉及的方方面面，從審計(jì)項(xiàng)目一個(gè)單獨(dú)的目標(biāo)轉(zhuǎn)為評(píng)價(jià)政策整體的執(zhí)行環(huán)境。

（三）完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

具備完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是保證政策績(jī)效審計(jì)工作有序進(jìn)行的必要條件，也是保證最終審計(jì)報(bào)告準(zhǔn)確的重要步驟。公共政策績(jī)效評(píng)估由于涉及社會(huì)民眾的民意反映，很難通過(guò)嚴(yán)格的指標(biāo)進(jìn)行判定，具有較大的主觀性，因此在設(shè)定指標(biāo)評(píng)價(jià)體系時(shí)具有一定難度。建議從以下幾方面進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立：一是靈活性。由于公共政策涉及不同的對(duì)象、職能和執(zhí)行環(huán)境，如果建立一個(gè)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)體系不但難度較大，而且在實(shí)踐中會(huì)使評(píng)價(jià)結(jié)果略有偏差。因此，必須根據(jù)不同的公共政策制定不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。二是完整性。雖然不能建立統(tǒng)一的評(píng)價(jià)體系，但必須針對(duì)某一行業(yè)的公共政策制定一個(gè)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成一套能從不同行業(yè)不同角度進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的評(píng)判體系。三是客觀性。評(píng)價(jià)體系必須具備一定的科學(xué)實(shí)踐依據(jù)，不能主觀臆斷，必須根據(jù)政策所處政治環(huán)境以及執(zhí)行情況等進(jìn)行客觀制定。四是動(dòng)態(tài)性。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的制定不能固定不變，必須跟隨不同的政治環(huán)境和政策變化做出相應(yīng)的變化。

（四）深化組織機(jī)構(gòu)改革

現(xiàn)行審計(jì)體制下，專(zhuān)業(yè)審計(jì)機(jī)關(guān)受當(dāng)?shù)卣拗疲诳?jī)效審計(jì)上存在一定局限性，可以嘗試從制度上減少審計(jì)機(jī)關(guān)的制度羈絆，建立下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)直接對(duì)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，阻斷中間對(duì)當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)的利益糾葛，從而提高政策績(jī)效審計(jì)的評(píng)估質(zhì)量。同時(shí)，明確各職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的工作范圍和責(zé)任，將公共政策執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制相分離，避免同一職能部門(mén)下的決策制定與執(zhí)行由同一人負(fù)責(zé)的情況出現(xiàn)，提高行政的透明性和獨(dú)立性。

（五）提高公共政策績(jī)效審計(jì)公告質(zhì)量

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)可以考慮從提高公共政策績(jī)效審計(jì)公告的數(shù)量和質(zhì)量?jī)煞矫鎭?lái)提高審計(jì)公告的質(zhì)量。首先，擴(kuò)大審計(jì)內(nèi)容知曉范圍。審計(jì)機(jī)關(guān)可以嘗試通過(guò)與報(bào)刊媒體合作的方式，將涉及民生、社會(huì)熱點(diǎn)的政策績(jī)效審計(jì)公告信息公之于眾，讓民眾知曉審計(jì)的內(nèi)容和意義。這就要求審計(jì)機(jī)關(guān)出具的審計(jì)公告必須完整準(zhǔn)確，在內(nèi)容的選擇上既可以是對(duì)優(yōu)秀政策的肯定，也可以是在政策執(zhí)行過(guò)程中對(duì)出現(xiàn)違法亂紀(jì)行為的處理結(jié)果，讓民眾知悉了解審計(jì)的公正性。其次，對(duì)于審計(jì)公告的后續(xù)工作也要進(jìn)一步完善。對(duì)于審計(jì)公告中出具的處理意見(jiàn)，相關(guān)職能部門(mén)要嚴(yán)格遵守并實(shí)踐，注重對(duì)問(wèn)題的改善和處理效率，并及時(shí)將改善情況向社會(huì)公布，讓民眾能及時(shí)了解績(jī)效審計(jì)的動(dòng)態(tài)及其執(zhí)行的意義。

（作者單位：西北師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院）

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