淺析我國(guó)《預(yù)算法》運(yùn)行現(xiàn)狀及其完善

毛玉勇

（中共安徽省亳州市委黨校，安徽亳州，236800）

淺析我國(guó)《預(yù)算法》運(yùn)行現(xiàn)狀及其完善

毛玉勇

（中共安徽省亳州市委黨校，安徽亳州，236800）

我國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》是2015年開始實(shí)施的，新修訂的《預(yù)算法》完善了轉(zhuǎn)移支付制度，并且提出全口徑預(yù)算體系，使得政府的預(yù)算管理更具有科學(xué)性，如財(cái)政的票據(jù)管理更加合理，政府財(cái)政預(yù)算信息公開更加透明，預(yù)算工作責(zé)任機(jī)制得到落實(shí)，有效地促進(jìn)政府預(yù)算工作效率的提升。但是同時(shí)我國(guó)政府的預(yù)算工作依然存在一定的問題，如預(yù)算編制工作過于籠統(tǒng)、預(yù)算公開規(guī)定不明確、預(yù)算執(zhí)行力不夠、預(yù)算監(jiān)督制度不健全以及財(cái)政與稅務(wù)部門協(xié)調(diào)機(jī)制缺失等問題困擾著預(yù)算工作的開展。通過從完善預(yù)算編制制度、堅(jiān)持預(yù)算公開透明制度化、增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力度、健全預(yù)算監(jiān)督機(jī)制以及協(xié)調(diào)財(cái)政與稅務(wù)部門等方面完善對(duì)策，促進(jìn)我國(guó)預(yù)算管理工作更加科學(xué)。

《預(yù)算法》；運(yùn)行；現(xiàn)狀；完善

一、我國(guó)新《預(yù)算法》實(shí)施的現(xiàn)狀

2014年我國(guó)對(duì)《預(yù)算法》進(jìn)行修訂，新《預(yù)算法》于2015年開始實(shí)施，新《預(yù)算法》通過對(duì)舊《預(yù)算法》進(jìn)行修訂，完善了《預(yù)算法》。目前我國(guó)的政府對(duì)地方政府事務(wù)治理的依據(jù)主要是根據(jù)行政法規(guī)，并不是根據(jù)預(yù)算對(duì)事務(wù)進(jìn)行治理，這種治理方式導(dǎo)致政府對(duì)預(yù)算的重視度不足。通過新的《預(yù)算法》對(duì)當(dāng)前的預(yù)算體系進(jìn)行修訂，能夠有效地促進(jìn)我國(guó)預(yù)算制度的發(fā)展。

（一）轉(zhuǎn)移支付制度

我國(guó)的新《預(yù)算法》中明確規(guī)定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，并且明確轉(zhuǎn)移支付是一種資金再次分配的重要手段。目前我國(guó)的財(cái)政預(yù)算轉(zhuǎn)移支付制度主要包括以下幾個(gè)方面：第一，資金流動(dòng)具有單向性。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的單向性一方面是指中央將財(cái)政資金轉(zhuǎn)移給地方政府，將稅收返回于地方政府，即“負(fù)稅收”；另一方面是上一級(jí)政府的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移給下一級(jí)政府使用，從轉(zhuǎn)移支付的方向上看是一種從上而下的轉(zhuǎn)移方式。第二，財(cái)政支付轉(zhuǎn)移是一種無償?shù)馁Y金支付。我國(guó)的財(cái)政資金主要是用于政府的職權(quán)行使的需求，無論是中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移，還是上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移，都是一種無償性的支付。不同的地方政府的財(cái)稅收入存在差異性，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式能夠有效地減少地方財(cái)政之間的貧富差距，而且能夠保障貧困地區(qū)的財(cái)政支出滿足政府行使職權(quán)的基本需求。第三，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中資金分配并不是由市場(chǎng)決定。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是一種行政行為，其主要是中央政府或者上一級(jí)政府根據(jù)國(guó)家或地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求而進(jìn)行分配，這種轉(zhuǎn)移支付的方式并不是市場(chǎng)的行為。但是從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的特點(diǎn)上看，雖然資金最后使用都是進(jìn)入市場(chǎng)，參與市場(chǎng)的資金流動(dòng)循環(huán)，但是在轉(zhuǎn)移支付時(shí)是經(jīng)過行政手段進(jìn)行調(diào)節(jié)。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的確立是我國(guó)新《預(yù)算法》的一大亮點(diǎn)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)我國(guó)的預(yù)算產(chǎn)生較大的影響，其積極的意義主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，轉(zhuǎn)移支付能夠平衡各個(gè)地方政府的財(cái)政差距，能夠保障政府職權(quán)的順利行使。我國(guó)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，每個(gè)地方政府的財(cái)稅收入都存在差異，目前我國(guó)各個(gè)地方之間的收入差距拉大，政府之間的GDP水平也存在差距。政府職權(quán)的行使需要建立在資金基礎(chǔ)上，地方政府財(cái)政資金不足容易導(dǎo)致地方政府的職權(quán)行使不力。通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式能夠?qū)⒉糠值呢?cái)政資金轉(zhuǎn)移給經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較差的地方政府，能夠有效地平衡地區(qū)之間的差距，保障政府預(yù)算的順利開展，支持政府的職權(quán)行使。第二，有效地維護(hù)地方政府財(cái)政的穩(wěn)定性。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是將財(cái)政資金轉(zhuǎn)移給地方政府或者下一級(jí)政府。政府預(yù)算是法律性的文件，具有年度計(jì)劃性的特點(diǎn)，政府預(yù)算必須要保障穩(wěn)定性。而目前在我國(guó)財(cái)權(quán)與事權(quán)分離的制度下，中央政府擁有財(cái)權(quán)，而地方政府行使職權(quán)必須要有一定的財(cái)政資金予以保障，特別是在出現(xiàn)重大的突發(fā)事件時(shí)，地方政府的財(cái)力就難以有效地保障當(dāng)年的預(yù)算方案得以順利執(zhí)行。因此需要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，保障地方政府預(yù)算的穩(wěn)定性。此外，中央掌握著財(cái)權(quán)，通過轉(zhuǎn)移支付的方式，中央能夠加強(qiáng)對(duì)地方事務(wù)的控制，從而提升宏觀調(diào)控的力度，有利于中央對(duì)全國(guó)的地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控。

（二）全口徑預(yù)算體系

我國(guó)的新《預(yù)算法》中規(guī)定全口徑預(yù)算的制度，通過將財(cái)政專戶納入到財(cái)政的預(yù)算管理體系中，將財(cái)政的收支全部納入統(tǒng)一的預(yù)算管理體系，能夠有效地明確政府的收支明細(xì)，幫助立法機(jī)關(guān)有效地監(jiān)督政府的財(cái)政收支行為。全口徑預(yù)算是我國(guó)預(yù)算的一個(gè)特色的名詞，全口徑預(yù)算體系的內(nèi)涵可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行理解。第一，新的《預(yù)算法》通過立法明確我國(guó)的預(yù)算具體范圍，并且通過立法的形式將每種預(yù)算進(jìn)行了明確的規(guī)定，通過橫向上的預(yù)算構(gòu)成的確定，撤銷預(yù)算外收入專戶，有效地防止出現(xiàn)沒有納入財(cái)政預(yù)算的“小金庫(kù)”，并且對(duì)于政府的財(cái)政收支行為進(jìn)行有效地控制，提高財(cái)政資金利用的效率。第二，通過采用縱向?qū)蛹?jí)的方式確定預(yù)算體系。新《預(yù)算法》中明確我國(guó)的預(yù)算體系是五級(jí)預(yù)算，改變傳統(tǒng)對(duì)于預(yù)算層級(jí)的規(guī)定。新《預(yù)算法》關(guān)于預(yù)算層級(jí)的規(guī)定沒有列出排除性的規(guī)定，也就是說，我國(guó)只有中央、省（直轄市、自治區(qū)）、地級(jí)市、縣以及鄉(xiāng)等五級(jí)的預(yù)算。根據(jù)我國(guó)的行政體系對(duì)預(yù)算體系進(jìn)行劃分，有效地將各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算都納入預(yù)算管理體系中。

全口徑預(yù)算能夠?qū)⒇?cái)政收支資金全部納入統(tǒng)一的管理中，通過全口徑預(yù)算體系的建立，產(chǎn)生以下幾個(gè)方面的積極意義：第一，有效地改變財(cái)政收支的部門性利益存在的現(xiàn)狀。全口徑預(yù)算體系改革能夠?qū)闹醒氲降胤降奈寮?jí)政府財(cái)政收支資金運(yùn)用情況納入到統(tǒng)一的管理中，有效地防止地方部門出現(xiàn)“小金庫(kù)”的情況。財(cái)權(quán)與事權(quán)的分離是我國(guó)財(cái)政管理的重要途徑，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各個(gè)部門政府為了自身的利益，不斷利用手中的職權(quán)增加自身的可控資源，產(chǎn)生大量的預(yù)算外的資金，使得這部分資金不僅來路不明，而且去向不清晰，容易導(dǎo)致政府部門腐敗的現(xiàn)象。通過全口徑預(yù)算管理的方式，能夠?qū)㈩A(yù)算外的資金納入到預(yù)算體系中，有效地監(jiān)控政府部門行為，特別是保障預(yù)算的嚴(yán)謹(jǐn)性與全局性，能夠有效地幫助中央對(duì)地方政府進(jìn)行宏觀調(diào)控。第二，全口徑預(yù)算有利于預(yù)算的監(jiān)督。從委托理論的角度上看，政府是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，人民是國(guó)家權(quán)力的主人，財(cái)政資金的所有者是人民，政府的財(cái)政收支的資金的所有者都是人民，政府只是接受人民的委托而管理財(cái)政資金。政府的事權(quán)履行需要財(cái)政資金的支持，通過全口徑預(yù)算體系的建立，讓政府所有的收支資金都能夠在預(yù)算的范疇體系內(nèi)，社會(huì)公眾可以根據(jù)全口徑預(yù)算了解政府預(yù)算的具體項(xiàng)目、具體的執(zhí)行情況。全口徑預(yù)算的預(yù)算數(shù)據(jù)具有可比性，社會(huì)公眾能夠根據(jù)預(yù)算的數(shù)據(jù)對(duì)政府職能部門的履職情況進(jìn)行問責(zé)，對(duì)于一些使用資金卻辦不到實(shí)事的情況進(jìn)行問責(zé)，對(duì)于政府的不作為或者是亂作為進(jìn)行問責(zé)，有效地保障政府的預(yù)算能夠服務(wù)于人民，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共的利益最大化。第三，全口徑預(yù)算體系能夠有效地保障國(guó)家預(yù)算監(jiān)管的整體性。目前全口徑預(yù)算撤銷預(yù)算外資金賬戶，明確規(guī)定預(yù)算外的資金納入預(yù)算的范圍，雖然立法中保留財(cái)政專戶，但是由于預(yù)算外的資金賬戶不存在，其資金納入預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一的核算與集中的管理，有效地保障預(yù)算監(jiān)管的整體性。此外，全口徑預(yù)算強(qiáng)調(diào)的是全部的賬戶都要納入預(yù)算管理中，政府的財(cái)政收支都處于預(yù)算的管理與監(jiān)控下，有效防止出現(xiàn)預(yù)算碎片化的管理。

（三）跨年度預(yù)算平衡機(jī)制

新《預(yù)算法》的修訂改變了傳統(tǒng)的一年一度預(yù)算平衡機(jī)制，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制能夠防止政府出現(xiàn)“以增收補(bǔ)支出”的漏洞。新《預(yù)算法》中建立的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制是指通過建立跨年度的、合理的平衡機(jī)制，對(duì)財(cái)政預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行有計(jì)劃的預(yù)算安排，硬化支出預(yù)算的制約，改進(jìn)預(yù)算控制的方式，優(yōu)化稅收，保障預(yù)算的穩(wěn)健性。從我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀上看，各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅存在區(qū)域發(fā)展的不平衡，也會(huì)發(fā)生年度經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的現(xiàn)象，我國(guó)原有的《預(yù)算法》中規(guī)定財(cái)政資金收支平衡是預(yù)算審查的重點(diǎn)內(nèi)容，這種情況下容易導(dǎo)致我國(guó)的預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)“順周期”的現(xiàn)象。即當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢時(shí)，根據(jù)我國(guó)原有的《預(yù)算法》的規(guī)定，要完成上繳的任務(wù)必須要收“過頭稅”，導(dǎo)致企業(yè)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)象；但是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，呈現(xiàn)過熱發(fā)展?fàn)顟B(tài)時(shí)，稅收征收部門為了不將基數(shù)抬高而存在該收不收。這種情況下，不僅導(dǎo)致征稅工作無法順利開展，而且政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控效果也出現(xiàn)實(shí)施不佳的現(xiàn)象。

新《預(yù)算法》中明確規(guī)定人大等機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算審查的重點(diǎn)要結(jié)合經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的方針政策，要審查的是重點(diǎn)的支出項(xiàng)目的預(yù)算安排是否科學(xué)，轉(zhuǎn)移性支持是否規(guī)范等，要求預(yù)算編制要與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，建立跨年度的預(yù)算平衡機(jī)制。各級(jí)政府可以根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求而進(jìn)行有步驟的預(yù)算安排，通過建立長(zhǎng)期的跨年度的預(yù)算平衡機(jī)制，改變以往收入過多、支出過少時(shí)存在的“突擊花錢”現(xiàn)象，以及收入過少、支出過多的“殺雞取卵”現(xiàn)象?？缒甓阮A(yù)算平衡是一個(gè)動(dòng)態(tài)的平衡，改變以往要求一個(gè)預(yù)算年度內(nèi)實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡的現(xiàn)狀，通過預(yù)算的周期變更促進(jìn)預(yù)算的自我調(diào)節(jié)，有效地改變傳統(tǒng)的一個(gè)預(yù)算年度必須要實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡的靜態(tài)的平衡機(jī)制，提高預(yù)算方案的靈活性，減少政府為了強(qiáng)硬地實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡而產(chǎn)生的不合理的行為?？缒甓阮A(yù)算平衡通過法律的規(guī)定給予各級(jí)政府擁有更加靈活的權(quán)力。政府可以根據(jù)規(guī)定設(shè)置部分的穩(wěn)定調(diào)節(jié)的基金，對(duì)于一些存在財(cái)政赤字的情況，可以使用一般公共預(yù)算進(jìn)行彌補(bǔ)；對(duì)于預(yù)算執(zhí)行中有超收入的情況，可以沖減赤字，或者是增列赤字。通過跨年度預(yù)算平衡機(jī)制可以根據(jù)政策的需要編列赤字，采用分年彌補(bǔ)的方式，或者在預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)超收情況時(shí)，用于化解地方性的政府債務(wù)，或者將超收的財(cái)政資金納入到預(yù)算穩(wěn)定基金中。

從跨年度預(yù)算平衡機(jī)制實(shí)施的效果上看，跨年度預(yù)算平衡并不代表放棄預(yù)算年度內(nèi)的平衡，而是賦予政府更多的權(quán)利。政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)家政策的要求進(jìn)行長(zhǎng)期規(guī)劃，使得政府在事權(quán)管理上更加具有前瞻性與全局性，而且通過轉(zhuǎn)變成為以支出限制作為核心的機(jī)制，不再過度強(qiáng)調(diào)預(yù)算年度內(nèi)的平衡，有效地限制政府的支出，強(qiáng)調(diào)審批的重要性，從而提升政府預(yù)算對(duì)于政府支出行為的約束力。跨年度預(yù)算平衡機(jī)制要求通過編制三年滾動(dòng)規(guī)劃的方式，政府根據(jù)長(zhǎng)期性的預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，并且根據(jù)預(yù)算執(zhí)行的效果進(jìn)行績(jī)效的評(píng)價(jià)，同時(shí)利用超收的資金彌補(bǔ)財(cái)政穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，通過在不同的年度之間進(jìn)行財(cái)政資金的調(diào)控，有效地提升政府行政管理職權(quán)行使的靈活性。政府在事權(quán)的處理上能夠有資金支持，促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。

二、我國(guó)《預(yù)算法》實(shí)施存在的具體問題

我國(guó)的新《預(yù)算法》實(shí)施已經(jīng)有兩年多，這期間政府部門的預(yù)算體制也在不斷完善，但是隨著我國(guó)分稅制改革的不斷推進(jìn)，中央對(duì)地方的預(yù)算管理上存在一定的問題，特別是政府的財(cái)政支出數(shù)量不斷增加，而收入存在不足。新《預(yù)算法》實(shí)施后，稅收體制得到了完善，從立法上看有效地強(qiáng)化了預(yù)算約束，但是在立法上依然存在不足，導(dǎo)致我國(guó)的《預(yù)算法》法律體系存在問題。

（一）預(yù)算立法層面存在問題

雖然《預(yù)算法》修訂后規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付、全口徑預(yù)算以及跨年度預(yù)算平衡的機(jī)制，但是從實(shí)施的效果上看依然存在一定的問題。我國(guó)對(duì)于預(yù)算管理主要是通過立法的形式，采用法治化的方式來規(guī)范。目前我國(guó)缺乏財(cái)政基本法，導(dǎo)致《預(yù)算法》的執(zhí)行出現(xiàn)諸多的困境。如我國(guó)的《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)中明確規(guī)定，對(duì)于農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的財(cái)政投入不得低于財(cái)政的經(jīng)常性增長(zhǎng)的幅度，這種硬性的規(guī)定導(dǎo)致當(dāng)?shù)刎?cái)政壓力加大。《預(yù)算法》中雖然規(guī)定跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，但是過多的超支財(cái)政行為導(dǎo)致財(cái)政入不敷出，而且不考慮地方自身財(cái)力的行為易導(dǎo)致財(cái)政部門在資金安排上顧此失彼。如果執(zhí)行《預(yù)算法》量入為出、收支平衡的原則，則易導(dǎo)致《農(nóng)業(yè)法》《教育法》等部門法規(guī)定無法得到落實(shí)；如果執(zhí)行《農(nóng)業(yè)法》等部門法律規(guī)定，則易導(dǎo)致財(cái)政收支不平衡。這種情況下《預(yù)算法》無法順利實(shí)施，而且財(cái)政資金的有限性使得財(cái)政部門無法有效地衡平各個(gè)部門的利益。目前《預(yù)算法》立法層面存在的主要問題有以下幾個(gè)方面：

1.《預(yù)算法》并未對(duì)財(cái)政支出增長(zhǎng)進(jìn)行明確的規(guī)定。我國(guó)的《教育法》《農(nóng)業(yè)法》等部門性的法律法規(guī)明確規(guī)定，財(cái)政對(duì)這些行業(yè)投資不得低于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，但是對(duì)于增長(zhǎng)的幅度如何計(jì)算、農(nóng)業(yè)總投入等內(nèi)容也并未明確，導(dǎo)致在執(zhí)行預(yù)算的時(shí)候難以對(duì)支出的口徑進(jìn)行準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)?！额A(yù)算法》對(duì)于“經(jīng)常性財(cái)政收入”的規(guī)定并不明確，標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，導(dǎo)致《預(yù)算法》的執(zhí)行上存在難題。

2.《預(yù)算法》的信息公開制度不完善。我國(guó)早在2008年就開始實(shí)施《政府信息公開條例》，明確規(guī)定政府的事項(xiàng)與事務(wù)都應(yīng)當(dāng)實(shí)行公開。預(yù)算作為政府管理活動(dòng)的重要內(nèi)容，預(yù)算的透明性才能讓社會(huì)公眾更清楚地了解財(cái)政收支的情況，才能對(duì)公共財(cái)政行為進(jìn)行全面的監(jiān)督。在我國(guó)的政府信息公開制度中，對(duì)預(yù)算的公開制度進(jìn)行了明確的規(guī)定，比如要求政府的事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目、政府的采購(gòu)項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開。預(yù)算信息公開制度的實(shí)施保障預(yù)算信息受到監(jiān)督，政府的行為才能得到約束。我國(guó)當(dāng)前要求政府行政部門的“三公”經(jīng)費(fèi)實(shí)行公開制度，但是實(shí)際上真正公開的政府部門依然比較少，比重較低，大量的政府預(yù)算項(xiàng)目并未向社會(huì)公開，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)政府財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目并不了解，特別是對(duì)財(cái)政資金的使用流向并不清晰。

3.法律責(zé)任規(guī)定過于簡(jiǎn)單。新修訂的《預(yù)算法》對(duì)原有的《預(yù)算法》的法律責(zé)任規(guī)定進(jìn)行一定的擴(kuò)展，但是從總體上看《預(yù)算法》中對(duì)于法律責(zé)任的規(guī)定多數(shù)是一些權(quán)力性與義務(wù)性的法律規(guī)范，主要是從行政法律責(zé)任的角度進(jìn)行規(guī)范，較少會(huì)從刑事責(zé)任、民事經(jīng)濟(jì)責(zé)任等方面對(duì)違反《預(yù)算法》的行為進(jìn)行追責(zé)，導(dǎo)致各個(gè)部門的主管人員對(duì)于財(cái)政預(yù)算的重視度不足，難以有效地維護(hù)《預(yù)算法》的權(quán)威性。

（二）預(yù)算編制存在的問題

預(yù)算編制是預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)與前提，預(yù)算編制是預(yù)算執(zhí)行的起點(diǎn)，只有編制科學(xué)合理的預(yù)算草案，才能保障財(cái)政資金的合理運(yùn)用，才能將資金運(yùn)用到需要的部門，減少資金的浪費(fèi)。預(yù)算編制層面存在的主要問題有以下幾個(gè)方面。

1.預(yù)算編制工作存在簡(jiǎn)單、粗糙的現(xiàn)象。目前我國(guó)《預(yù)算法》中關(guān)于預(yù)算的編制都是一些原則性的規(guī)定，明確政府部門做預(yù)算的大體要求，如國(guó)務(wù)院主要是下達(dá)下一年的預(yù)算草案的編制通知，具體則由財(cái)務(wù)部門部署，規(guī)定各個(gè)部門對(duì)于預(yù)算草案編制可以根據(jù)自身的實(shí)際進(jìn)行制定收支的分類科目、標(biāo)準(zhǔn)與要求，預(yù)算編制過于原則性。

2.預(yù)算編制的時(shí)間規(guī)定過短?！额A(yù)算法實(shí)施條例》中規(guī)定，國(guó)務(wù)院每年向下級(jí)省政府下達(dá)預(yù)算編制的指示是在當(dāng)年的11月10日前，而且規(guī)定本省政府的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)在次年的1月10日前提交財(cái)政部，而中央各個(gè)部門的則是12月10日前提交財(cái)政部。從預(yù)算的時(shí)間上計(jì)算，僅僅只有不到1個(gè)月的時(shí)間進(jìn)行預(yù)算的編制，時(shí)間過短容易導(dǎo)致各級(jí)政府在預(yù)算編制上存在工作不認(rèn)真、工作粗糙的現(xiàn)象，難以有效地保障預(yù)算的質(zhì)量，而且各地政府為了快速將預(yù)算草案編制出來，往往是修改一下上一年預(yù)算草案的數(shù)據(jù)來應(yīng)付。

3.預(yù)算編制的內(nèi)容過于粗糙。我國(guó)的預(yù)算編制水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，預(yù)算編制的規(guī)程、技術(shù)難以跟上國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。目前我國(guó)的預(yù)算編制處于一個(gè)比較低的水平上，特別是我國(guó)的縣鄉(xiāng)一級(jí)的預(yù)算編制缺乏專業(yè)性的預(yù)算編制人員，缺乏系統(tǒng)的預(yù)算編制的培訓(xùn)，導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算編制的水平過低。另一方面，預(yù)算編制人員由于編制的時(shí)間過短，又缺乏足夠的素質(zhì)能力應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致對(duì)預(yù)算的重視度不足，認(rèn)為預(yù)算只是象征性地進(jìn)行編制，后期可以隨意進(jìn)行調(diào)整，并未將財(cái)政預(yù)算當(dāng)作一項(xiàng)嚴(yán)格的任務(wù)來執(zhí)行。

（三）預(yù)算執(zhí)行存在的問題

《預(yù)算法》的執(zhí)行是政府預(yù)算管理的重要內(nèi)容，預(yù)算執(zhí)行直接關(guān)系著財(cái)政收支資金的運(yùn)用情況，關(guān)系著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算草案編制的執(zhí)行，是《預(yù)算法》法律體系的重點(diǎn)，預(yù)算編制要落實(shí)成為財(cái)政項(xiàng)目的收支運(yùn)用，必須進(jìn)行執(zhí)行，只有將良好的預(yù)算草案進(jìn)行執(zhí)行，才能真正體現(xiàn)建立《預(yù)算法》法律制度的意義。預(yù)算執(zhí)行階段存在的主要問題體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.預(yù)算執(zhí)行分析工作不夠完整。預(yù)算執(zhí)行分析時(shí)常停留在就財(cái)務(wù)論財(cái)務(wù)的層面，較少發(fā)現(xiàn)規(guī)律性的動(dòng)態(tài)特征，無法透視各種變化與財(cái)政工作、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的內(nèi)在關(guān)系。這在一定程度上可歸咎于監(jiān)測(cè)分析的信息來源渠道不夠通暢，尤其是增值稅、消費(fèi)稅等與國(guó)稅收入相關(guān)的數(shù)據(jù)分析，由于掌握的信息不夠深入，甚至存在小范圍的空白，往往只能作較為淺表的說明。目前的預(yù)算執(zhí)行分析涉及面廣，但針對(duì)性較弱，存在泛泛而談的現(xiàn)象。對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行綜合反映的基礎(chǔ)上，較少對(duì)民生項(xiàng)目等支出熱點(diǎn)重點(diǎn)以及財(cái)務(wù)管理中出現(xiàn)的新情況、新問題進(jìn)行深入剖析。

2.持續(xù)性的項(xiàng)目無法在預(yù)算中體現(xiàn)。新的《預(yù)算法》中明確規(guī)定推行跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，能夠有效地推動(dòng)政府財(cái)政資金的靈活使用，但是同時(shí)也存在一個(gè)重要的問題。由于是跨年度預(yù)算平衡，導(dǎo)致政府在對(duì)項(xiàng)目的財(cái)政支出上如果存在持續(xù)性的項(xiàng)目支出，則難以在一個(gè)預(yù)算年度內(nèi)完成。如果將支出安排在一個(gè)年度內(nèi)核算，則難以體現(xiàn)持續(xù)性的項(xiàng)目支出。

3.預(yù)算的調(diào)整與追加存在不規(guī)范的現(xiàn)象。我國(guó)的《預(yù)算法》中規(guī)定預(yù)算可以進(jìn)行追加與調(diào)整，但是程序比較嚴(yán)格，而且可以進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的事由也僅僅只有四種類型。但是在預(yù)算的執(zhí)行中經(jīng)常存在預(yù)算調(diào)整的情況，特別是縣鄉(xiāng)級(jí)的預(yù)算方案。這種隨意調(diào)整的情況主要源于政府部門的絕對(duì)權(quán)力，有的地方政府部門一把手領(lǐng)導(dǎo)說了算，預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性不足，行政化的色彩比較嚴(yán)重。由于預(yù)算的調(diào)整與追加并未按照《預(yù)算法》的規(guī)定程序執(zhí)行，導(dǎo)致政府的預(yù)算中年初的預(yù)算與年終的決算存在較大差距。有些政府部門認(rèn)為可以通過跨年預(yù)算平衡機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，但是這種執(zhí)行的觀點(diǎn)容易導(dǎo)致預(yù)算行政化色彩過濃，《預(yù)算法》執(zhí)行的嚴(yán)肅性被侵害。

（四）預(yù)算監(jiān)督存在的問題

預(yù)算監(jiān)督是保障預(yù)算公開透明的重要手段。目前我國(guó)《預(yù)算法》中明確規(guī)定預(yù)算要進(jìn)行審查與監(jiān)督，預(yù)算關(guān)系著政府財(cái)政的收支情況，關(guān)系著政府各項(xiàng)支出的運(yùn)用情況，反映政府行使職權(quán)的活動(dòng)。預(yù)算的民主化是預(yù)算法治的重要追求?！额A(yù)算法》規(guī)定由人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算進(jìn)行初審，再由人大對(duì)預(yù)算進(jìn)行大會(huì)審議，通過人大及其常委會(huì)審查的方式。目前在預(yù)算的監(jiān)督上存在監(jiān)督力度不足的問題。

1.人大對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審議的時(shí)間有限。從人大對(duì)預(yù)算草案的審議上看，我國(guó)的《預(yù)算法》中規(guī)定人大會(huì)議期間審議預(yù)算草案，但是每年人大才舉行一次全體大會(huì)，每年人大會(huì)議審議的草案較多，預(yù)算草案僅僅是其中一個(gè)。從預(yù)算草案編制的時(shí)間規(guī)定上看，每年各地政府必須要在次年的1月10日之前將預(yù)算草案提交給財(cái)政部，我國(guó)每年的人大會(huì)議是在3月初舉行，因此存在一個(gè)時(shí)間審議的問題。按照國(guó)務(wù)院的要求，各級(jí)政府必須要在11月10日開始進(jìn)行預(yù)算草案的編制，但是11月時(shí)上一年度的預(yù)算依然還在執(zhí)行，缺乏具體的全面的執(zhí)行結(jié)果，難以為下一年度的預(yù)算草案編制提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)依據(jù)，各級(jí)政府部門只能根據(jù)預(yù)計(jì)，因此預(yù)算草案很有可能存在偏差。此外，人大會(huì)議是在3月初，在這個(gè)時(shí)候預(yù)算草案還沒有經(jīng)過人大的表決，但是1-3月的財(cái)政資金實(shí)際已經(jīng)支出，因此，導(dǎo)致人大對(duì)預(yù)算草案的審議變成了形式，難以保障草案的權(quán)威性。人大審議預(yù)算草案期間，會(huì)議任務(wù)比較重，不僅要聽取各種報(bào)告，還需要對(duì)人大代表的議案進(jìn)行商議，還要參加閉幕式，整個(gè)人大會(huì)議差不多只有一周的時(shí)間是對(duì)議案進(jìn)行審議，不只審議政府的預(yù)算草案，還有其他的政府報(bào)告等，一般人大會(huì)議議程上僅僅有半天的時(shí)間對(duì)政府的預(yù)算草案進(jìn)行審議，而預(yù)算草案涉及范圍廣，財(cái)政支出項(xiàng)目眾多，人大代表根本沒有充分的時(shí)間對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審議，難以發(fā)現(xiàn)其存在的不合理的地方。一般人大常委會(huì)的初審意見往往就代表人大會(huì)議審議的意見，導(dǎo)致政府財(cái)政資金收支缺乏有效的監(jiān)督。

2.人大代表難以提出專業(yè)化的預(yù)算修正方案。我國(guó)人大代表由各級(jí)選舉產(chǎn)生，在全國(guó)人大會(huì)議對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審議時(shí)，由于參加人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行初審的人大代表的數(shù)量不多，特別是人大審議預(yù)算草案的時(shí)間較短，導(dǎo)致人大代表難以有效地提出專業(yè)性的修正方案。人大代表對(duì)預(yù)算草案審議的制度設(shè)置也存在一定的問題。預(yù)算草案審議涉及的內(nèi)容主要是國(guó)家的財(cái)政與法律制度的實(shí)施，人大代表要有專業(yè)化的財(cái)政管理知識(shí)與能力，才能真正發(fā)現(xiàn)問題，提出修正的方案。我國(guó)缺乏對(duì)預(yù)算修正制度的規(guī)定，預(yù)算修正案的提起主體規(guī)定上存在不明確，導(dǎo)致預(yù)算修正權(quán)理所當(dāng)然地歸屬人大。然而，人大代表能否肩負(fù)預(yù)算修正案的職責(zé)存在一定的質(zhì)疑。我國(guó)人大代表實(shí)行兼職制度，并不是所有的人大代表都在政府機(jī)構(gòu)中任職，人大代表是各個(gè)行業(yè)的精英人才，但并不是所有的人大代表都具備專業(yè)化的財(cái)政經(jīng)濟(jì)知識(shí)。預(yù)算修正案的提出需要發(fā)揮人大代表的能力，但是有的人大代表甚至無法理解政府的預(yù)算草案，更不用說如何有效地發(fā)現(xiàn)存在的不足之處。由于人大代表的非財(cái)政專業(yè)性，導(dǎo)致人大會(huì)議難以有效地對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行全面的審議，也難以察覺預(yù)算草案的不合理之處，更無法提出科學(xué)有效的修正方案。人大代表的非財(cái)政專業(yè)性導(dǎo)致許多人大代表對(duì)預(yù)算草案的審議僅僅是讀條款，并不會(huì)真正去理解與考量預(yù)算草案是否符合政府的收支情況，是否符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。從預(yù)算草案的制定上看，政府掌握大量的預(yù)算草案數(shù)據(jù)，熟悉草案的內(nèi)容，而人大代表由于不了解預(yù)算草案的數(shù)據(jù)與內(nèi)容，導(dǎo)致其難以提出有針對(duì)性的意見。

三、我國(guó)《預(yù)算法》的修訂完善建議

針對(duì)《預(yù)算法》實(shí)施過程中存在的問題，2014年我國(guó)對(duì)《預(yù)算法》進(jìn)行了修訂，但是從執(zhí)行的效果上看，在預(yù)算立法、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等方面依然存在一定的問題。因此要從立法、編制、執(zhí)行以及監(jiān)督等四個(gè)方面對(duì)《預(yù)算法》進(jìn)行修訂與完善。

（一）完善《預(yù)算法》立法體系

目前我國(guó)在預(yù)算立法層面上存在與其他部門法沖突的現(xiàn)象，并且《預(yù)算法》缺乏信息公開制度的詳細(xì)規(guī)定，在法律責(zé)任的規(guī)定上過于簡(jiǎn)單，因此需要修訂《預(yù)算法》的主體內(nèi)容。第一，要明確《預(yù)算法》對(duì)于財(cái)政支出增長(zhǎng)的規(guī)定。我國(guó)的《農(nóng)業(yè)法》《教育法》等部門性的法規(guī)規(guī)定財(cái)政對(duì)這些領(lǐng)域的投資與財(cái)政預(yù)算的經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度相匹配，但是缺乏具體的幅度增長(zhǎng)的規(guī)定，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行上存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象，因此要明確“經(jīng)常性財(cái)政收入”的基本概念，并且要明確各地的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，有效地促進(jìn)預(yù)算體系的完整性。第二，要明確預(yù)算信息公開制度。我國(guó)的《政府信息公開條例》中明確規(guī)定預(yù)算作為國(guó)家政府行政事務(wù)的重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開。我國(guó)《預(yù)算法》中規(guī)定政府的采購(gòu)要進(jìn)行公開，但是在預(yù)算草案的公開上規(guī)定并不詳細(xì)。應(yīng)當(dāng)建立完善的預(yù)算信息公開制度，通過采用互聯(lián)網(wǎng)的方式對(duì)政府預(yù)算草案進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)的公開，讓社會(huì)公眾對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行全面的了解；政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)解答社會(huì)公眾的提問，通過信息公開制度，有效地促進(jìn)政府信息的透明化；對(duì)于政府行政事項(xiàng)的行使、財(cái)政資金的收支等都實(shí)行公開，有效地幫助社會(huì)公眾監(jiān)督政府的行為，促進(jìn)預(yù)算更加科學(xué)合理。第三，要明確政府部門的預(yù)算責(zé)任。目前《預(yù)算法》對(duì)于預(yù)算的法律責(zé)任規(guī)定主要是一些義務(wù)性的法律規(guī)范，這種法律規(guī)范過于原則性，缺乏具體的指導(dǎo)性，特別是在政府部門并未編制預(yù)算草案或者執(zhí)行出現(xiàn)問題時(shí)，單純從行政責(zé)任上進(jìn)行追究，導(dǎo)致政府部門對(duì)預(yù)算的重視度不足。

（二）健全預(yù)算編制制度

根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》的規(guī)定，預(yù)算編制由政府部門進(jìn)行編制，從預(yù)算編制的主體上看，有中央部門的預(yù)算編制、各級(jí)省政府等地方政府部門的預(yù)算編制。預(yù)算編制的工作關(guān)系著財(cái)政資金利用的效率問題。當(dāng)前我國(guó)的預(yù)算編制工作中存在簡(jiǎn)單、粗糙的現(xiàn)象，特別是《預(yù)算法》對(duì)于預(yù)算編制的規(guī)定過于原則性，導(dǎo)致預(yù)算編制的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、要求都不夠細(xì)化。因此，應(yīng)當(dāng)修訂《預(yù)算法》關(guān)于預(yù)算編制的內(nèi)容。首先，在預(yù)算編制的要求與標(biāo)準(zhǔn)上，《預(yù)算法》要規(guī)定預(yù)算編制更加細(xì)化，要求支出項(xiàng)目的預(yù)算要詳細(xì)到目級(jí)的科目，要進(jìn)一步提升《預(yù)算法》的可操作性。預(yù)算編制要確立《預(yù)算法》在預(yù)算管理領(lǐng)域的核心地位，其他部門的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《預(yù)算法》進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，要將《預(yù)算法》的規(guī)定作為依據(jù)，樹立《預(yù)算法》的權(quán)威性，在預(yù)算編制上要嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的規(guī)定進(jìn)行。在預(yù)算的編制時(shí)間上要進(jìn)行適當(dāng)?shù)匮娱L(zhǎng)，要保障預(yù)算工作做到細(xì)致，必須要給足時(shí)間進(jìn)行預(yù)算編制。在預(yù)算編制的時(shí)間規(guī)定上，要提前6個(gè)月下達(dá)編制下一年度財(cái)政預(yù)算的計(jì)劃，給各個(gè)地方政府財(cái)政部門充足的時(shí)間進(jìn)行預(yù)算編制，從而保障預(yù)算的完整性與科學(xué)性。就人大審議預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行的過程存在時(shí)間差的問題，可以通過增加臨時(shí)預(yù)算的方式，解決上一年度結(jié)束到人大會(huì)議期間的政府預(yù)算。通過臨時(shí)預(yù)算的增加，有效地應(yīng)對(duì)空擋的情況。

（三）增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力度

我國(guó)的《預(yù)算法》中明確規(guī)定各級(jí)預(yù)算是由本級(jí)的政府組織執(zhí)行。在預(yù)算的執(zhí)行上為了提升財(cái)政資金的利用效率，提高財(cái)政資金的運(yùn)用透明度，增強(qiáng)財(cái)政資金利用的靈活性，新《預(yù)算法》中規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付、跨年度預(yù)算平衡制度，通過這兩個(gè)制度有效地提升預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)性。但是在轉(zhuǎn)移支付上存在入不敷出的情況，而且內(nèi)容公開的程度低。第一，要完善我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度，要通過建立轉(zhuǎn)移支付基金的方式，對(duì)資金的來源進(jìn)行明確說明，特別是要求轉(zhuǎn)移支付基金在使用上要“?？顚Ｓ谩?，要推進(jìn)信息公開的制度，而且轉(zhuǎn)移支付的基金要作為全口徑預(yù)算的一個(gè)項(xiàng)目納入預(yù)算中。第二，要認(rèn)真分析預(yù)算執(zhí)行工作，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行要掌握政府財(cái)政事項(xiàng)的規(guī)律，透過財(cái)務(wù)的數(shù)據(jù)分析政府的資金流向，并且要具有針對(duì)性，在預(yù)算執(zhí)行上要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)深入分析財(cái)務(wù)管理中出現(xiàn)的新問題，針對(duì)政府的各個(gè)項(xiàng)目的支出情況分析財(cái)政資金的利用情況。第三，規(guī)范預(yù)算的調(diào)整與追加。我國(guó)的《預(yù)算法》雖然明確預(yù)算的調(diào)整必須要經(jīng)過人大常委會(huì)通過，并且對(duì)預(yù)算調(diào)整事由進(jìn)行明確規(guī)定，但是目前政府對(duì)于預(yù)算調(diào)整與追加擁有過大的權(quán)力。主要表現(xiàn)在監(jiān)管的不到位，政府的行政權(quán)力過大導(dǎo)致人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算的調(diào)整與追加難以真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)管?？缒甓阮A(yù)算平衡體系的建立導(dǎo)致政府具有較多的借口對(duì)財(cái)政資金的使用進(jìn)行挪動(dòng)，造成政府預(yù)算項(xiàng)目資金出現(xiàn)挪用的現(xiàn)象。因此要規(guī)范預(yù)算的調(diào)整與追加制度，要通過嚴(yán)格的程序規(guī)范政府的行為，對(duì)于強(qiáng)行進(jìn)行預(yù)算調(diào)整與追加的政府部門負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)追究其責(zé)任。

（四）健全預(yù)算監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定預(yù)算監(jiān)督的主體是人大、人大常委會(huì)，預(yù)算的草案是由人大常委會(huì)進(jìn)行初審后，在人大會(huì)議上進(jìn)行審議。目前我國(guó)人大在對(duì)預(yù)算的監(jiān)督上存在不足，導(dǎo)致預(yù)算的科學(xué)性審查不足，因此要健全預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。第一，要延長(zhǎng)人大對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審議的期限?？梢酝ㄟ^提前進(jìn)行預(yù)算審議的方式，給人大代表充足的時(shí)間進(jìn)行商議，提出修正案。第二，要建立專業(yè)化的人大代表審議隊(duì)伍。在《預(yù)算法》中對(duì)于預(yù)算草案的審議主體進(jìn)行明確的規(guī)定，選擇專業(yè)化的財(cái)政人大代表對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審議，提出科學(xué)的意見。

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D922.21

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毛玉勇（1970-），男，研究生，副教授，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)。