農(nóng)地規(guī)?；膬r(jià)值、風(fēng)險(xiǎn)及其防控

黃延廷　韓靜超

摘要：農(nóng)地規(guī)模化有改進(jìn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制效率、擱置根本變革農(nóng)村土地制度的爭(zhēng)議、促進(jìn)我國(guó)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展等價(jià)值，但也有誘發(fā)社會(huì)不穩(wěn)、產(chǎn)生新型腐敗、弱化政治信任、危及糧食安全等風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)采取劃清農(nóng)地的權(quán)利邊界、進(jìn)行適度農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)、農(nóng)地規(guī)?；赞r(nóng)民自愿為原則、優(yōu)化農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)等措施來(lái)防控農(nóng)地規(guī)?；臐撛陲L(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地；規(guī)?；粌r(jià)值；風(fēng)險(xiǎn)；防控

中圖分類(lèi)號(hào)： F323.211文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2017）11-0278-04[HS）][HT9.SS]

農(nóng)地規(guī)?；寝r(nóng)地去零碎化的必然趨勢(shì)。我國(guó)農(nóng)地規(guī)?；侵冈谵r(nóng)地承包制度不變的情況下，通過(guò)農(nóng)地資源的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)與重新配置，使農(nóng)地經(jīng)營(yíng)向集中化、科技化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展的一項(xiàng)戰(zhàn)略舉措，研究農(nóng)地規(guī)?；膬r(jià)值、風(fēng)險(xiǎn)及其防控對(duì)這一戰(zhàn)略的有效實(shí)施有重大指導(dǎo)意義。

1農(nóng)地規(guī)模化的價(jià)值分析

1.1可以改進(jìn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的效率

我國(guó)20世紀(jì)70年代末實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在最初的一段時(shí)期（具體是1985年以前[1]）曾極大地激發(fā)了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率得到空前的提高，從而一舉解決了中國(guó)幾千年來(lái)都努力解決但從未解決的溫飽問(wèn)題。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其邊際效用不斷遞減、效率逐步降低，以致于落后甚至阻礙了我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展（馬克思的生產(chǎn)關(guān)系影響生產(chǎn)力的理論在此又一次被得以驗(yàn)證）。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制效率越來(lái)越低的根本原因在于此制度下的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模太過(guò)分散，不利于農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。第一，農(nóng)戶(hù)的零碎化經(jīng)營(yíng)使農(nóng)業(yè)機(jī)械化不能應(yīng)用和推廣。這是因?yàn)檗r(nóng)戶(hù)獨(dú)立購(gòu)置新型農(nóng)業(yè)機(jī)械會(huì)使其重復(fù)投資與大量閑置（如在中原地區(qū)最重要的耕地機(jī)械也僅能1年使用2次，春耕種玉米，秋耕種小麥，最多也就20多d時(shí)間，其他300多d無(wú)用武之地），加大了農(nóng)民的生產(chǎn)成本和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，這就使得農(nóng)民又回到使用傳統(tǒng)機(jī)械，如牛耕、镢頭、鐵鍬、斧頭、鐮刀等的老路上去。第二，農(nóng)戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)難以獲得農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的各種信息，不能應(yīng)對(duì)巨大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)[如2015年大蒜的價(jià)格約為12元/kg，2016年大蒜的價(jià)格約為0.6元/kg，真是去年“算（蒜）你狠”，今年“算（蒜）你賤”]。同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的自然風(fēng)險(xiǎn)（如旱、澇、雹、雪、風(fēng)、沙等，其中任何一項(xiàng)足以造成顆粒無(wú)收的后果）又隨時(shí)存在，“一個(gè)蘿卜兩頭切”，致使農(nóng)戶(hù)常處于破產(chǎn)的邊緣。第三，土地不能有效配置，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。一方面，農(nóng)業(yè)稟賦較低的農(nóng)民長(zhǎng)期進(jìn)城從事非農(nóng)生產(chǎn)（農(nóng)業(yè)稟賦低，非農(nóng)稟賦卻很高，即萬(wàn)物平衡原理），撂下土地顧不得耕種；另一方面，農(nóng)業(yè)稟賦較高的農(nóng)民又由于政策、效益等原因不能轉(zhuǎn)入這些土地?cái)U(kuò)大生產(chǎn)，人力資源又被嚴(yán)重浪費(fèi)。第四，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)村呈現(xiàn)出原子化的狀態(tài)（各家各戶(hù)各自為戰(zhàn)），農(nóng)民集體組織喪失了凝聚力與感召力，集體經(jīng)濟(jì)能力衰退，道路交通、農(nóng)田灌溉、防風(fēng)、防沙、防汛等農(nóng)業(yè)公共設(shè)施得不到改善甚至不能正常維護(hù)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力顯著下降。實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)?；?jīng)營(yíng)之后，農(nóng)地承包的基本制度保持不變，且因以上眾多問(wèn)題都可得到解決而使其效率明顯提升。首先，一般農(nóng)戶(hù)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之手使土地拋荒、撂荒減少，且使后者的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，他們?cè)诿娣e較大的土地上使用大型農(nóng)業(yè)機(jī)械不會(huì)產(chǎn)生設(shè)備浪費(fèi)現(xiàn)象（如較大的土地規(guī)模使他們可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，種植多種作物，這些作物的耕種時(shí)期各不相同，耕地設(shè)備可以常年不閑）。其次，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體資金、技術(shù)優(yōu)勢(shì)明顯，把握市場(chǎng)的能力也相對(duì)增強(qiáng)。最后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)?；３Ｊ寝r(nóng)村集體組織牽線(xiàn)搭橋，他們的監(jiān)督作用、農(nóng)戶(hù)對(duì)之的依賴(lài)程度也日漸加強(qiáng)，集體的力量逐步回歸，農(nóng)業(yè)公共設(shè)施必然會(huì)得到很好的改善。

1.2可以擱置根本變革農(nóng)村土地制度的爭(zhēng)議

由于農(nóng)村土地承包制度的缺陷，導(dǎo)致從根本上變革這一制度的爭(zhēng)議。一種觀(guān)點(diǎn)是回到改革開(kāi)放前的農(nóng)地集體化時(shí)代，持這種觀(guān)點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村土地承包制度是把土地集體化降低了，其中有較強(qiáng)的個(gè)體私有制成分，對(duì)我國(guó)的社會(huì)主義制度有太多、太大的異化。隨著時(shí)代的發(fā)展，其不適應(yīng)性會(huì)逐步增強(qiáng)，對(duì)我國(guó)社會(huì)主義制度的侵蝕也會(huì)更加嚴(yán)重。所以，必須順應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，使目前這種較低水平的土地集體化向更高級(jí)別的土地集體化躍進(jìn)，以建立起理想中的私有痕跡被完全鏟除的集體經(jīng)濟(jì)[2]。再者，高水平的土地集體化更有利于種子改良、水利配套、土壤改造、農(nóng)地整理、農(nóng)產(chǎn)品深加工、農(nóng)產(chǎn)品暢銷(xiāo)以及農(nóng)產(chǎn)品出口創(chuàng)匯，從而更有益于農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。然而，相對(duì)的觀(guān)點(diǎn)卻認(rèn)為土地的高度集體化使土地由分散得到了集中，但仍然不能很好地解決人民公社化時(shí)代大集體生產(chǎn)中一直出現(xiàn)的消極怠工、機(jī)會(huì)主義、行政強(qiáng)制、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)積極性低、整體農(nóng)業(yè)效率低等一系列問(wèn)題（都是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)監(jiān)督難和核算難所致），同時(shí)農(nóng)地集體化經(jīng)營(yíng)因行政權(quán)力過(guò)盛也會(huì)把農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力牢牢地捆綁在土地上（過(guò)去生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)為了保證本集體的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，不讓本隊(duì)的社員招工、參軍、上大學(xué)甚至嫁閨女），這樣勞動(dòng)力不能在各個(gè)集體之間、城市和鄉(xiāng)村之間自由流動(dòng)，人力資源死滯，根據(jù)“流則活，通則達(dá)”的道理，僵化不動(dòng)的人力資源配置必然會(huì)產(chǎn)生這一要素的內(nèi)困、內(nèi)衰、潛力得不到挖掘，從而出現(xiàn)浪費(fèi)嚴(yán)重等種種窘態(tài)，不但不利于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展，更不利于城市、工業(yè)的發(fā)展[3]。

還有一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該推動(dòng)農(nóng)村土地私有化，即認(rèn)為土地私有化使土地產(chǎn)權(quán)最為明晰，最大程度上解決了集體所有制下土地產(chǎn)權(quán)模糊、主體缺位的問(wèn)題，根據(jù)科斯等理論，明晰的產(chǎn)權(quán)會(huì)使土地效率和勞動(dòng)效率大幅提高?？墒峭恋厮接谢⒉荒芑卮鹨韵聨讉€(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：（1）土地私有化后必然出現(xiàn)的土地兼并、貧富分化、兩極對(duì)立、矛盾迸發(fā)、社會(huì)動(dòng)亂該如何解決？（2）怎么解釋其他發(fā)展中國(guó)家實(shí)施土地私有化后土地仍不能規(guī)?；⑥r(nóng)業(yè)效率仍然較低、人們?cè)孤曀钠鸬臍埧岈F(xiàn)實(shí)？（3）土地私有化后社會(huì)資本必然大舉入侵農(nóng)村，農(nóng)戶(hù)、農(nóng)民的弱勢(shì)必然加劇，如何保護(hù)他們？如何維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的基本公平？各種觀(guān)點(diǎn)相互爭(zhēng)論，莫衷一是，影響發(fā)展。實(shí)行土地流轉(zhuǎn)與規(guī)?；?jīng)營(yíng)后可以兼容、平息、擱置這些爭(zhēng)論。首先，不管土地公有化還是私有化，最終土地都要適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)，以賺取規(guī)模效益，這是農(nóng)業(yè)發(fā)展的一條基本規(guī)律，而實(shí)行土地流轉(zhuǎn)與規(guī)?；?jīng)營(yíng)正好可以達(dá)到這一目的。其次，既然誰(shuí)也說(shuō)服不了誰(shuí)，那就維持現(xiàn)在的基本制度去等待時(shí)代的選擇，而農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)?；?jīng)營(yíng)正是在堅(jiān)持現(xiàn)有農(nóng)地承包制度的前提下并對(duì)其改進(jìn)的一種策略。再次，土地集體化易體現(xiàn)公平原則、難體現(xiàn)效率原則，土地私有化則易體現(xiàn)效率原則、難體現(xiàn)公平原則，而在現(xiàn)有土地制度基礎(chǔ)上的農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)?；?jīng)營(yíng)就是取農(nóng)地承包制度的公平加農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的效率，是一種體制內(nèi)的誘致性變遷和優(yōu)化組合。從另一個(gè)角度而言，這種改革就是土地“公”和“私”之間的折中，這對(duì)于有著極深中庸之道的心理結(jié)構(gòu)的國(guó)人（濃郁的歷史文化傳統(tǒng)一代又一代地鑄就人們的心理基礎(chǔ)和喜愛(ài)偏好）來(lái)說(shuō)又是最容易接受的，當(dāng)然也就最容易成功。

1.3可以促進(jìn)我國(guó)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展

我國(guó)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化導(dǎo)致農(nóng)村土地的重新配置和優(yōu)化集聚，即土地的流轉(zhuǎn)與規(guī)?；?jīng)營(yíng)，前者應(yīng)起決定作用。試想在傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)代城市和工業(yè)的停滯只能帶來(lái)永遠(yuǎn)的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)體制（即使土地被大地主兼并仍是交由眾多的小農(nóng)戶(hù)以傳統(tǒng)方法經(jīng)營(yíng)，而且土地兼并導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩，所以這種土地配置方式非但不是優(yōu)化集聚反而是惡化集聚），只有建立在堅(jiān)實(shí)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化基礎(chǔ)上的農(nóng)地規(guī)模化才是牢固的、長(zhǎng)久的、健康的。但事物之間也有作用與反作用的關(guān)系，農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模化經(jīng)營(yíng)反過(guò)來(lái)又可以很好地促進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進(jìn)一步發(fā)展。首先，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們的非農(nóng)收入非?？捎^(guān)，農(nóng)業(yè)收入已經(jīng)微不足道，土地成了他們的一塊雞肋，甚至是一種牽絆、負(fù)擔(dān)。實(shí)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)?；?，他們?cè)讷@得一定的土地收益的前提下，更能夠放心地、專(zhuān)心地從事非農(nóng)工作，充分發(fā)揮他們的特長(zhǎng)，更好地服務(wù)于我國(guó)的城市化和工業(yè)化建設(shè)。其次，對(duì)于農(nóng)業(yè)資質(zhì)一般、還沒(méi)有進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們的農(nóng)業(yè)收入不是太高，但鑒于自己的非農(nóng)優(yōu)勢(shì)不太明顯還沒(méi)有棄地進(jìn)城，暫處于觀(guān)望狀態(tài)。如果實(shí)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)?；?，他們可以取得農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益，此收益應(yīng)該不比他們的種地收益低多少，甚至能與種地收益持平（實(shí)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)?；醒牒偷胤綉?yīng)有一系列扶持和補(bǔ)貼措施，農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地往往會(huì)得到轉(zhuǎn)入方的土地使用費(fèi)和政府的補(bǔ)貼費(fèi)用2種收入），另外還可以進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)得到另一份工資收入，土地流轉(zhuǎn)收益加上非農(nóng)工資收益肯定要比光種地的收益大許多，他們自然會(huì)欣然選擇進(jìn)城務(wù)工，從而為工業(yè)化和城市化作出貢獻(xiàn)。最后，對(duì)于轉(zhuǎn)入農(nóng)地?cái)U(kuò)大生產(chǎn)的農(nóng)戶(hù)及其他新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者來(lái)講，他們可以運(yùn)用自己的資金、技術(shù)、稟賦等優(yōu)勢(shì)在較大規(guī)模的土地上進(jìn)行現(xiàn)代化耕作，生產(chǎn)出更多、更好、更具競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)產(chǎn)品為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供良好的原材料和高質(zhì)量的生活品，從而作出自己的貢獻(xiàn)。

2農(nóng)地規(guī)?；臐撛陲L(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)地規(guī)?；欣?dāng)然也有弊，其弊端就是隱含一定的風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)如下。

2.1誘發(fā)社會(huì)不穩(wěn)的風(fēng)險(xiǎn)

首先，實(shí)施農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)后，土地流轉(zhuǎn)頻現(xiàn)，會(huì)出現(xiàn)大量的無(wú)地、無(wú)業(yè)農(nóng)民，增加社會(huì)不穩(wěn)定因素。當(dāng)前我國(guó)許多地方的農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)?；?jīng)營(yíng)并非以農(nóng)民的非農(nóng)轉(zhuǎn)移為基本前提，因臨時(shí)經(jīng)濟(jì)困難、貪圖眼前利益、政府強(qiáng)力引導(dǎo)、從眾心理驅(qū)使、強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)壓制等原因而使得流轉(zhuǎn)土地的大有人在。沒(méi)有穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)和收入，尤其是一些不愿吃苦受勞、根本就不想進(jìn)城務(wù)工的懶散人員，土地流轉(zhuǎn)與規(guī)?；髢墒挚湛眨瑑H靠土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用為生，一是他們坐吃山空，迅速貧困，極貧極富的兩極分化必將重現(xiàn)；二是他們游手好閑、惹事生非、唯恐天下不亂。那些有穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民也不是絕對(duì)沒(méi)有問(wèn)題，一旦出現(xiàn)國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)或國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)衰退，他們也會(huì)失業(yè)，返回農(nóng)村，或者農(nóng)村已沒(méi)了土地，干脆就在城鄉(xiāng)游蕩。無(wú)業(yè)游民易集成團(tuán)伙，又生活無(wú)著，最容易受到煽動(dòng)，發(fā)生動(dòng)亂。其次，農(nóng)地規(guī)?；倪M(jìn)行會(huì)加劇社會(huì)矛盾與沖突。一是土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)者和轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民之間的矛盾。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模化的實(shí)踐中，農(nóng)民獲得的土地出租費(fèi)用一般都是按年支付的，若是規(guī)模經(jīng)營(yíng)者在這一年里經(jīng)營(yíng)虧損，就不能按時(shí)按數(shù)支付農(nóng)民的土地使用費(fèi)，嚴(yán)重時(shí)農(nóng)民甚至連1分錢(qián)都拿不來(lái)，這必將引發(fā)嚴(yán)重的矛盾糾紛甚至群體性事件，農(nóng)地規(guī)?；慕?jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)就轉(zhuǎn)化成了政治風(fēng)險(xiǎn)。另外一種情況是，由于農(nóng)產(chǎn)品大幅漲價(jià)或土地隨時(shí)宜的變化顯著增值，土地經(jīng)營(yíng)者會(huì)因此獲得巨大利益，出租土地的農(nóng)戶(hù)又會(huì)產(chǎn)生不滿(mǎn)，要求根據(jù)情勢(shì)變更以前的合同，而經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為合同已簽訂不可更改，對(duì)方應(yīng)當(dāng)承受市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，雙方各有道理，相持不下，沖突愈演愈烈，難以化解。二是農(nóng)戶(hù)之間的土地邊界沖突。之前土地邊界不清，由于土地利潤(rùn)太低，大家都不太在意，更有雙方都撂荒不種者，更是沒(méi)有言語(yǔ)、紛爭(zhēng)。但現(xiàn)在要流轉(zhuǎn)土地，多1分地就多許多收益（不是1年多收，而是年年多收），且這些收益不用勞動(dòng)就可得來(lái)，那么雙方的地界問(wèn)題就要弄清楚，否則，雙方就可能發(fā)生肢體沖突、流血、流淚。更為嚴(yán)重的是地方政府平息這些矛盾的機(jī)制不健全、方法簡(jiǎn)單粗暴，還有的怕麻煩、怕?lián)?zé)任，干脆“不作為”，紛爭(zhēng)便越來(lái)越大，更加難以解決。

2.2產(chǎn)生新型腐敗的風(fēng)險(xiǎn)

通過(guò)土地自由流轉(zhuǎn)的形式來(lái)集中、優(yōu)化配置農(nóng)地資源，從而達(dá)到農(nóng)地規(guī)?；哪康模@種自由農(nóng)地規(guī)?；Ｊ皆趯?shí)踐中很難行得通的。田傳浩等通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，土地自由流轉(zhuǎn)不僅沒(méi)有使農(nóng)戶(hù)的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模集中、擴(kuò)大，反而有更加分散、縮小之嫌[4]。不僅我國(guó)如此，法國(guó)、日本、德國(guó)都是如此，這主要是由農(nóng)地經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地功能的特殊性所決定。因此，政府在其中必須加以引導(dǎo)、激勵(lì)甚至予以規(guī)劃、調(diào)控，這樣又會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題。一切有權(quán)力的人和機(jī)構(gòu)都會(huì)濫用權(quán)力，因而產(chǎn)生腐敗。哈里斯曾說(shuō)，美國(guó)工業(yè)部門(mén)中的腐敗就是政府官員在其中巨大的行政權(quán)力所導(dǎo)致的，在其他部門(mén)這樣的話(huà)，同樣會(huì)產(chǎn)生腐敗。埃利奧特也說(shuō)只要政府介入經(jīng)濟(jì)，貪污賄賂就會(huì)產(chǎn)生，而且介入越多，腐敗就會(huì)越嚴(yán)重[5]。既然農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)?；?jīng)營(yíng)必須要有政府參與，那么其中誘發(fā)新型腐敗的危險(xiǎn)就必然存在。比如在我國(guó)許多地方流行土地信托的農(nóng)地規(guī)?；Ｊ剑紫仁怯煽h政府或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府全資注冊(cè)成立農(nóng)村土地信托公司，并號(hào)召農(nóng)民將土地委托給該公司經(jīng)營(yíng)，公司在集中了農(nóng)民的土地之后，篩選出合適的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司，然后將土地發(fā)包給它，并對(duì)它的經(jīng)營(yíng)全程監(jiān)管以爭(zhēng)取最大收益。這其中土地發(fā)包給誰(shuí)、發(fā)包的價(jià)格是多少、收益如何分配、土地升值后怎么辦等都由政府主導(dǎo)決定，形成了強(qiáng)大的行政權(quán)力，這一權(quán)力可以支配信托公司的注冊(cè)資本金、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司的預(yù)付承租金、政府給予的補(bǔ)助、扶持資金甚至社會(huì)上的贊助資金等，這一巨大權(quán)力背后肯定潛藏著嚴(yán)重的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。另外，還有一種反租倒包的模式，即村民委員會(huì)處于主導(dǎo)地位，村民把土地以較低的價(jià)格統(tǒng)一租給村集體，村集體再以較高的價(jià)格把土地發(fā)包給新型經(jīng)營(yíng)者，這種權(quán)力的濫用使村官的土地腐敗問(wèn)題成為近年來(lái)農(nóng)村腐敗的突出問(wèn)題、首要問(wèn)題。

2.3弱化政治信任的風(fēng)險(xiǎn)

如果一項(xiàng)政策措施改善了民生，提高了效益，并且維護(hù)了社會(huì)公平，政府的公信力就會(huì)增強(qiáng)，反之，則會(huì)弱化民眾對(duì)政府的信任。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)?；?jīng)營(yíng)的過(guò)程中，損害農(nóng)民利益、產(chǎn)生社會(huì)不公的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。這主要有以下幾個(gè)原因造成：第一，當(dāng)農(nóng)地轉(zhuǎn)入者新型經(jīng)營(yíng)者的資本利益與農(nóng)地轉(zhuǎn)出者農(nóng)民的土地利益發(fā)生沖突時(shí)，政府出于政績(jī)考慮（關(guān)系到自己的政治利益），非常容易遷就資本的要求（農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和大型種植基地的農(nóng)地規(guī)?；庥^(guān)最為明顯）。第二，在土地流轉(zhuǎn)中，經(jīng)常出現(xiàn)個(gè)別農(nóng)民要價(jià)過(guò)高，政府便將其視之為刁民、釘子戶(hù)（網(wǎng)上常見(jiàn)某官員私下場(chǎng)合罵農(nóng)民是給臉不要臉便是此心理反應(yīng)），采取各種孤立、嚴(yán)厲措施強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，這不免讓廣大群眾酸心、寒心，因?yàn)樗麄儠?huì)站在同情、理解的角度如土地情結(jié)、情況特殊等看待這些人。第三，農(nóng)民在與各方博弈不利時(shí)，其合法權(quán)益的損失沒(méi)有一個(gè)保護(hù)機(jī)制，不公蔓延、加深。公以立信，政府不公，則民眾不信。民眾不信，則可能喪失政權(quán)的執(zhí)政基礎(chǔ)。

2.4危及糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)地規(guī)模化的實(shí)施有可能危及糧食安全。第一，耕地流轉(zhuǎn)后一部分可能非法變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，從而危及糧食安全。眾所周知，土地的農(nóng)業(yè)效益非常低，由于人是追求利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，所以不管是地方政府、農(nóng)民集體、還是農(nóng)民本人都本能地想著怎樣能夠使農(nóng)地非農(nóng)使用以獲取更高的收益。都去這樣想、這樣努力就會(huì)有一些變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，即使國(guó)家對(duì)農(nóng)地農(nóng)用的管理非常嚴(yán)格、非常嚴(yán)厲。如近年來(lái)很多地方就通過(guò)“以租代征”的方式非法將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，即把耕地租賃過(guò)來(lái)逐步進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，這種情況愈演愈烈，以致于已成為一種普遍的、公然的違法形式，極大地危害了我國(guó)的糧食安全。第二，較大的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)可能危及糧食安全。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)不僅多，而且大。較大的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模巨大，一旦其經(jīng)營(yíng)不善造成糧食歉收、無(wú)收以致于破產(chǎn)的狀況，不但當(dāng)?shù)禺?dāng)年的糧食總量下降，而且下一年、下幾年由于土地不好處置被大量拋荒，當(dāng)?shù)氐募Z食產(chǎn)量會(huì)持續(xù)不足，遺患無(wú)窮。第三，非糧化種植危機(jī)糧食安全。許多農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)企業(yè)種植的不是糧食，而是比較收益相對(duì)較高的蔬菜、苗木、煙草、藥材等，有的甚至還搞觀(guān)光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)，反正沒(méi)有離開(kāi)農(nóng)業(yè)，也就沒(méi)有違反法律規(guī)定。但這種趨勢(shì)的加劇，很快會(huì)突破耕地紅線(xiàn)，危害糧食安全[6]。

3農(nóng)地規(guī)?；娘L(fēng)險(xiǎn)防控

應(yīng)當(dāng)采取正確的措施，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，把農(nóng)地規(guī)?；娘L(fēng)險(xiǎn)控制在一定的范圍之內(nèi)。

3.1劃清農(nóng)地的權(quán)利邊界

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊，會(huì)紛爭(zhēng)不斷，影響社會(huì)穩(wěn)定。所以，理清農(nóng)地權(quán)利邊界是農(nóng)地規(guī)?；幕厩疤?。第一，應(yīng)劃清農(nóng)地所有權(quán)主體的邊界。我國(guó)多部法律都規(guī)定農(nóng)地歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體以及村內(nèi)農(nóng)民集體所有。既沒(méi)有規(guī)定農(nóng)民集體的內(nèi)涵，也沒(méi)有明確其具體的組織形式，更沒(méi)有說(shuō)明其運(yùn)作、操作的規(guī)范和程序。我國(guó)農(nóng)地權(quán)利主體的這種多元性和模糊性不但會(huì)造成權(quán)利主體的虛無(wú)，誰(shuí)也不愿經(jīng)營(yíng)管理（無(wú)利之時(shí)），又會(huì)導(dǎo)致權(quán)利的交叉與重疊，誰(shuí)都想經(jīng)營(yíng)管理（有利之時(shí)），結(jié)果強(qiáng)勢(shì)主體壓制弱勢(shì)主體，國(guó)家的行政管理權(quán)侵蝕農(nóng)民的集體所有權(quán)?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中許多地方政府以農(nóng)地所有者的身份強(qiáng)征農(nóng)民集體的土地大搞工業(yè)開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)，撈取土地財(cái)政，與民爭(zhēng)利，農(nóng)地成為政府的“公共池塘”便是其例。在我國(guó)的法律中，縣政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府只能履行行政管理、行政監(jiān)督的職能，并不是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，而其中的集體經(jīng)濟(jì)組織多數(shù)已經(jīng)轉(zhuǎn)型或解散，時(shí)宜也使它不再適合充當(dāng)農(nóng)地所有權(quán)的主體。而村內(nèi)農(nóng)民集體即各村民小組又由于太過(guò)分散，有的小組僅有20～30人、3.33～4 hm2土地，不管從經(jīng)濟(jì)層面還是從政治層面說(shuō)其力量都過(guò)于弱?。ㄗ鳛檗r(nóng)地主體的組織在很多時(shí)候是要為農(nóng)民作政治代言），也不適宜作為農(nóng)地所有權(quán)的主體，只有村民集體大小適中，且國(guó)家也大力提倡以村為單位的村民自治，村級(jí)民主也發(fā)揚(yáng)得較好[村長(zhǎng)已由村民直選了，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)、縣長(zhǎng)還做不到]，以村農(nóng)民集體為農(nóng)地所有權(quán)的主體來(lái)行使農(nóng)民的土地權(quán)利最能維護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益與政治利益，應(yīng)抓緊在立法中予以明確。第二，應(yīng)劃清農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的邊界。農(nóng)戶(hù)承包村集體的土地時(shí)，農(nóng)戶(hù)享有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，所有權(quán)仍在村集體手中。農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由作為身份權(quán)的承包權(quán)和作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營(yíng)權(quán)組成，承包合同生效、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生后有很大的獨(dú)立性，即使所有權(quán)主體也不得隨意干預(yù)、變更。土地流轉(zhuǎn)與規(guī)?；皇峭恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移與集聚，土地轉(zhuǎn)入者僅擁有土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包權(quán)仍在承包的農(nóng)民手中，任何人不得予以剝奪，除非其本人的戶(hù)籍從本集體組織中遷出或轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶(hù)口。這些權(quán)利邊界在政策中已經(jīng)規(guī)定，應(yīng)盡快修改法律保證此規(guī)定的貫徹實(shí)施。第三，應(yīng)劃清農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的邊界。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的原始邊界是指農(nóng)戶(hù)承包的土地之間的邊界。農(nóng)戶(hù)們之間的土地界限不清致使矛盾紛爭(zhēng)不斷，既傷鄉(xiāng)情又害政情，所以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村有關(guān)管理機(jī)構(gòu)和人員要根據(jù)農(nóng)戶(hù)的土地承包合同重新丈量土地，嚴(yán)格確定其土地四至，立石標(biāo)識(shí)，并記載于其土地權(quán)利證書(shū)之上以為憑據(jù)。

3.2進(jìn)行適度農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)

由理論和實(shí)踐可知，農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)不是規(guī)模越大越好、越集中越好，也不是規(guī)模越小越好、越分散越好。微觀(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，任何經(jīng)濟(jì)（包括生產(chǎn)和交換）都有一個(gè)規(guī)模效益，由于技術(shù)的不可分性，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模越小、越分散，則單位產(chǎn)值的平均成本越高，利潤(rùn)就會(huì)越低，在規(guī)模逐步提高之后，產(chǎn)值會(huì)逐步增大，單位產(chǎn)值的均攤成本會(huì)越來(lái)越小，利潤(rùn)自然越來(lái)越高。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的狀況也是如此，而且一些重要生產(chǎn)技術(shù)，如較大型的耕種機(jī)械、聯(lián)合收割機(jī)、復(fù)雜的儲(chǔ)藏設(shè)施等的不可分性更加突出，所以其規(guī)模效益也非常明顯。然而，當(dāng)規(guī)模增大到一定程度時(shí)，由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的能力所限，再增加規(guī)模，主體便無(wú)力、無(wú)暇顧及，于是就會(huì)出現(xiàn)一部分資源浪費(fèi)，總體生產(chǎn)效益就會(huì)下降，所以這一程度、這一點(diǎn)位就是經(jīng)營(yíng)規(guī)模的最優(yōu)點(diǎn)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)一定要保持在這一點(diǎn)位之內(nèi)，過(guò)猶不及。尤其是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)不僅有人力的參與，更有自然力的作用，特別是自然災(zāi)害的副作用更使經(jīng)營(yíng)者防不勝防，難以控制，規(guī)模過(guò)大之后，一方面主體的生產(chǎn)能力不濟(jì)，另一方面主體的防害能力也跟不上，因此農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)保持適度至關(guān)重要。從實(shí)踐中來(lái)看，農(nóng)地規(guī)模適度，首先可以防控農(nóng)民失地、社會(huì)不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。大規(guī)模的農(nóng)地流轉(zhuǎn)與集中就會(huì)有大規(guī)模的農(nóng)民失去土地，其中也會(huì)潛藏著大規(guī)模的社會(huì)不穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)在讓土地流轉(zhuǎn)與集中保持在一定的限度之內(nèi)，失地農(nóng)民的數(shù)量就保持在一定程度之內(nèi)，其造成社會(huì)不穩(wěn)的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)保持在一定的可控范圍之內(nèi)，另外還可以防控糧食危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)模太大的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者，如果經(jīng)營(yíng)失敗、破產(chǎn)，糧食風(fēng)險(xiǎn)巨大，如果規(guī)模都較適中，即使一處經(jīng)營(yíng)失敗，還有其他的農(nóng)場(chǎng)，糧食的損失也較有限，甚至夠不上什么風(fēng)險(xiǎn)，這就是適中或者較小規(guī)模農(nóng)地經(jīng)營(yíng)分散風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)理。

3.3農(nóng)地規(guī)?；赞r(nóng)民自愿為原則

由農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模化引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定隱患主要是強(qiáng)制流轉(zhuǎn)與規(guī)?；鸬?，農(nóng)民本來(lái)就不愿放棄土地，放棄土地后又沒(méi)有可靠的工作，從而導(dǎo)致生活質(zhì)量不高，他們自然就會(huì)怨氣沖天，尋釁挑事，農(nóng)地規(guī)?；膊粫?huì)順利進(jìn)行。如果他們自愿流轉(zhuǎn)土地，自愿推進(jìn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，那是他們已考慮好了放棄土地之后的生活道路（中國(guó)農(nóng)民有著善于計(jì)劃、三思而后行、居安思危的理性[7]），有了可靠的生存之道，他們自然就不會(huì)找事、鬧事，不但社會(huì)安定，而且農(nóng)地規(guī)模化也會(huì)有效進(jìn)行。正如詹姆斯·布坎南所指出的那樣，沒(méi)有交易各方的自愿以及能夠保證各方自愿交易的法律制度，就不可能有真正的效率、效益。只有在廣大農(nóng)民自主、自愿、自覺(jué)基礎(chǔ)上的農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)?；?jīng)營(yíng)才是最有效率的。由于強(qiáng)制流轉(zhuǎn)以政府強(qiáng)制居多，所以保證農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)土地的關(guān)鍵就是要明確政府在農(nóng)地規(guī)?；械穆毮埽淖饔弥荒苁欠?wù)和監(jiān)督農(nóng)地規(guī)?；倪^(guò)程，堅(jiān)決不能濫用自己的權(quán)力，代替農(nóng)民作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模化的主體行事，其服務(wù)和監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)放在逐步明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、建立健全農(nóng)地市場(chǎng)交易規(guī)則、搞好農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)服務(wù)、提供先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)、維持農(nóng)業(yè)市場(chǎng)秩序、打擊違法行為等。

3.4優(yōu)化農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)

我國(guó)的首要問(wèn)題是農(nóng)民問(wèn)題，革命時(shí)期解決好農(nóng)民問(wèn)題（打土豪分田地、建立農(nóng)民政權(quán)、農(nóng)村包圍城市等），我國(guó)就取得了革命的勝利，建設(shè)時(shí)期解決好農(nóng)民問(wèn)題（農(nóng)村土地承包、改革開(kāi)放使農(nóng)民吃飽穿暖），中國(guó)便創(chuàng)造了世界發(fā)展史上的奇跡。在中國(guó)發(fā)展的新時(shí)期——農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)新階段，仍要解決好農(nóng)民的新問(wèn)題，才能取得這一階段的成功。農(nóng)民生活在基層、生活在農(nóng)村，所以解決農(nóng)地規(guī)?；械霓r(nóng)民問(wèn)題應(yīng)在農(nóng)村基層進(jìn)行，這樣優(yōu)化農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)便被提上重要日程。一是要進(jìn)一步完善村民自治制度。農(nóng)村基層治理實(shí)行農(nóng)民自我治理、民主治理已取得了較好的成效，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)?；幸恍╆P(guān)系農(nóng)民切身利益的重大問(wèn)題，如農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格、年終的分紅辦法、土地的增值收益的分配等還要由村民代表大會(huì)或者村民大會(huì)民主決定，防止村干部和村內(nèi)強(qiáng)人、能人非法干預(yù)，并要針對(duì)這些過(guò)程、問(wèn)題設(shè)計(jì)出一套辦法、措施，形成比較穩(wěn)定的制度。二是要加強(qiáng)農(nóng)民、農(nóng)村的各種組織建設(shè)。如農(nóng)民新型合作組織、農(nóng)村中介服務(wù)組織、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)組織、農(nóng)民維權(quán)救濟(jì)組織等。世界上沒(méi)有救世主，只有自己救自己，農(nóng)民自己的問(wèn)題也要自己解決，單個(gè)人出來(lái)解決問(wèn)題不如形成組織出來(lái)解決問(wèn)題。馬克思曾經(jīng)把當(dāng)時(shí)的法國(guó)農(nóng)民形容成“一袋合不攏的馬鈴薯”[8]，權(quán)益倍受侵犯。而當(dāng)今法國(guó)農(nóng)民的權(quán)利昌盛，就是當(dāng)今法國(guó)農(nóng)民形成了各種各樣的組織，但凡有事，就去找相應(yīng)的組織，組織出面強(qiáng)有力地、全面地、充分地維護(hù)了自己成員的利益。我國(guó)農(nóng)地規(guī)模化中農(nóng)民問(wèn)題的解決一定要借鑒法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。三是要健全農(nóng)村社會(huì)保障制度和公共服務(wù)制度，使農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地以后不但有收入、有工作，還有最低生活保險(xiǎn)、疾病醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、文化娛樂(lè)保障等。

3.5確?！?8億畝”耕地紅線(xiàn)

為了保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，世界各發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)都在法律中嚴(yán)厲規(guī)定，農(nóng)地不得棄耕、劣耕和用于非農(nóng)建設(shè)，否則政府有權(quán)強(qiáng)行收歸國(guó)有。所以，我國(guó)一方面要通過(guò)各種政策大力支持糧食生產(chǎn)，提高種糧的積極性；另一方面還要加強(qiáng)農(nóng)地用途的管理、管控，嘗試實(shí)行永久基本農(nóng)田劃定制度，確?！?8億畝”耕地紅線(xiàn)，確保糧食絕對(duì)安全。

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