縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行存在的問(wèn)題及治理對(duì)策

邱冬姝

（遼陽(yáng)市宏偉區(qū)財(cái)政監(jiān)督檢查局 遼寧 遼陽(yáng) 111003）

從調(diào)研情況看，當(dāng)前縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行困難具有普遍性。筆者從財(cái)政收入、可支配財(cái)力與必保剛性支出缺口以及財(cái)政資金周轉(zhuǎn)困難情況等入手，剖析各縣普遍存在的欠撥上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金、占?jí)簢?guó)庫(kù)資金、政府債務(wù)包袱沉重以及企業(yè)養(yǎng)老金缺口等日漸突出的問(wèn)題成因，進(jìn)而提出相關(guān)對(duì)策及建議。

一、財(cái)政運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題及原因

（一）受經(jīng)濟(jì)下行壓力加大和做實(shí)收入等影響，財(cái)政收入大幅縮水。

由于目前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，受宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行、落實(shí)結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費(fèi)等政策性因素影響，以及各縣落實(shí)實(shí)事求是組織收入原則，擠出水份等多重因素共同作用，縣財(cái)政收入降幅達(dá)43.4%、探至歷史谷底。從收入內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，表現(xiàn)為共享五稅、涉土稅收、非稅收入全面下降，其中尤以涉土稅收和非稅收入最為明顯。

1.經(jīng)濟(jì)下行因素影響。財(cái)政是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行結(jié)果的綜合反映?？h域財(cái)源結(jié)構(gòu)多以礦產(chǎn)資源和房地產(chǎn)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，極易受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響而引起收入大起大落。以某縣例，該縣收入結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“一鐵獨(dú)大”的特點(diǎn)，來(lái)自采礦業(yè)的收入占縣財(cái)政收入70%。由于目前鐵精粉價(jià)格下滑，企業(yè)開(kāi)工嚴(yán)重不足，嚴(yán)重制約了財(cái)政收入增長(zhǎng)，受此影響，財(cái)政收入同比下降56.1%，其中，與采礦業(yè)相關(guān)的收入下降61%，減收2.66億元，占減收額的30.7%。

2.落實(shí)上級(jí)決策做實(shí)收入對(duì)降幅的影響。按照中央和省要求，各縣繼續(xù)嚴(yán)格收入管理，堅(jiān)決杜絕虛增、空轉(zhuǎn)等收入不實(shí)現(xiàn)象，進(jìn)一步夯實(shí)收入基礎(chǔ)，也成為大多數(shù)縣財(cái)政收入下降的主要原因。

此外，全面實(shí)施“營(yíng)改增”，減半征收企業(yè)所得稅擴(kuò)圍，降低免征增值稅和營(yíng)業(yè)稅門(mén)檻、實(shí)施小微企業(yè)稅收優(yōu)惠等政策性因素影響，也成為縣級(jí)收入減收的因素之一。

（二）縣級(jí)保剛性支出任務(wù)繁重，財(cái)政收支缺口明顯放大。

目前縣級(jí)財(cái)政收支兩級(jí)化趨勢(shì)明顯，一方面收入大幅下滑，后續(xù)財(cái)源增長(zhǎng)動(dòng)力明顯不足，可支配財(cái)力進(jìn)一步減少；另一方面，去年以來(lái)國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌改革等一系列增支政策，加上償付地方政府到期債務(wù)及彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口及利息等，造成縣級(jí)財(cái)政保剛性支出任務(wù)艱巨，財(cái)力缺口進(jìn)一步放大。

可支配財(cái)力缺口增大的負(fù)面影響是極其明顯和突出的，不僅助長(zhǎng)了擠占挪用上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)等違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律現(xiàn)象的滋生漫延，更重要的表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治社會(huì)方面。如：鄉(xiāng)鎮(zhèn)拖欠工資問(wèn)題嚴(yán)重，縣本級(jí)公用經(jīng)費(fèi)停撥，公積金、醫(yī)療保險(xiǎn)停撥，70%鄉(xiāng)鎮(zhèn)因財(cái)力不足不能實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)及公積金政策。更為嚴(yán)重的是，各縣為了保吃飯，不斷大量擠占挪用專(zhuān)項(xiàng)資金，使一些用于促進(jìn)本地財(cái)源建設(shè)的項(xiàng)目無(wú)法落實(shí)，進(jìn)而影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層次問(wèn)題也不容忽視。

（三）欠撥上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)十分普遍，國(guó)庫(kù)資金占?jí)含F(xiàn)象嚴(yán)重。

1.欠撥上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金主要集中在農(nóng)林水、教育、社保、節(jié)能環(huán)保、住房保障等方面，具有普遍性且數(shù)額較大。如此多領(lǐng)域、大數(shù)額欠撥專(zhuān)項(xiàng)，使一些本該實(shí)施的項(xiàng)目不能如期完成甚至無(wú)法實(shí)施，對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的影響也是極為嚴(yán)重和深遠(yuǎn)的。

2.國(guó)庫(kù)資金占?jí)呵闆r。截至2015年末，各縣占?jí)簢?guó)庫(kù)資金超過(guò)百億元，縣均幾億元。主要是歷年財(cái)力不足超支掛賬，也包括墊付養(yǎng)老金收支缺口、城市基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)改造、資源枯竭破產(chǎn)礦山企業(yè)職工安置費(fèi)、縣域工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用款及以前年度成立的融資平臺(tái)借款等，且絕大部分項(xiàng)目回收難度極大。

（四）縣級(jí)政府債務(wù)包袱沉重，償債壓力巨大。

從當(dāng)年到期債務(wù)應(yīng)償還額看，據(jù)各縣上報(bào)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，應(yīng)償還額過(guò)億的有幾十個(gè)縣。從到期債務(wù)占可用財(cái)力比重看政府到期債務(wù)占全年預(yù)計(jì)可用財(cái)力的比重超過(guò)50%以上的有十幾個(gè)縣，超過(guò)100%的有7個(gè)縣。有的縣反映，現(xiàn)階段政府承擔(dān)的高額債務(wù)及利息以及每年幾億元的養(yǎng)老金缺口兜底將進(jìn)一步加劇國(guó)庫(kù)資金支付風(fēng)險(xiǎn)和政府信用危機(jī)。

（五）企業(yè)養(yǎng)老金普遍收不抵支，財(cái)政兜底壓力較大。

隨著領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)逐年增加、以及大部分企業(yè)由于效益不佳導(dǎo)致養(yǎng)老保費(fèi)收繳困難、自由從業(yè)者繳費(fèi)人數(shù)也大幅下降等狀況不斷出現(xiàn)，縣級(jí)養(yǎng)老金收支缺口日益加大的矛盾突顯。目前各市對(duì)縣養(yǎng)老金缺口解決方式大體有以下幾種，一是實(shí)行市級(jí)統(tǒng)籌政策，各縣養(yǎng)老金缺口由市財(cái)政統(tǒng)一向省養(yǎng)老金個(gè)人賬戶(hù)申請(qǐng)借款，縣承擔(dān)借款利息。此做法雖可暫時(shí)緩解縣級(jí)財(cái)政資金周轉(zhuǎn)壓力，但對(duì)缺口額較大的縣逐年增加的巨額養(yǎng)老金借款利息仍使其不堪重負(fù)。二是有些市雖然也實(shí)行市級(jí)統(tǒng)籌，但都對(duì)縣缺口部分制定了按比例分級(jí)負(fù)擔(dān)政策，相應(yīng)減少了縣級(jí)財(cái)力。三是實(shí)行由縣自行征收和發(fā)放的辦法，因此各縣只能對(duì)缺口部分采取財(cái)政兜底的辦法，為此各縣需用大量的自身財(cái)力安排。

綜上，目前縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行困難程度前所未有，既有當(dāng)年可支配財(cái)力嚴(yán)重不足、大量占?jí)簢?guó)庫(kù)資金、政府債務(wù)包袱沉重、養(yǎng)老金缺口財(cái)政兜底壓力巨大造成日子難過(guò)的現(xiàn)實(shí)，又有縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力弱化的深層次隱患。

二、化解財(cái)政運(yùn)行困難的對(duì)策

化解上述矛盾和問(wèn)題，需要各級(jí)政府和財(cái)政部門(mén)在科學(xué)判斷形勢(shì)、厘清思路、凝聚共識(shí)的基礎(chǔ)上，采取有力措施，逐步加以解決。

（一）縣級(jí)財(cái)政首先應(yīng)立足自身解決實(shí)際問(wèn)題。一是規(guī)范收支預(yù)算編制。實(shí)事求是編制收入預(yù)算，提高預(yù)算收入完整性，縮小與決算收入的差距；支出預(yù)算要量力而行，必須足額安排“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”支出預(yù)算，嚴(yán)格控制一般性支出，本著“先生產(chǎn)、后生活，先個(gè)人支出、后事業(yè)支出”的原則，區(qū)分經(jīng)重緩急安排項(xiàng)目支出預(yù)算。二是規(guī)范財(cái)政預(yù)算執(zhí)行。嚴(yán)格財(cái)稅收入管理，依照法律法規(guī)及時(shí)足額組織各項(xiàng)收入，做到依法征收、應(yīng)收盡收，提高收入質(zhì)量，堅(jiān)決遏制收入征管中的弄虛作假現(xiàn)象，做實(shí)財(cái)政收入。硬化支出預(yù)算約束，按照《預(yù)算法》要求，本著“先有預(yù)算、后有支出；無(wú)預(yù)算、不支出”的原則，減少預(yù)算隨意性，嚴(yán)禁超預(yù)算或無(wú)預(yù)算安排支出。三是加強(qiáng)財(cái)政借墊款管理，及時(shí)清理被占?jí)旱膰?guó)庫(kù)資金。要對(duì)各類(lèi)國(guó)庫(kù)資金占?jí)嚎铐?xiàng)進(jìn)行全面清理，分類(lèi)制定回收計(jì)劃，確保國(guó)庫(kù)資金安全運(yùn)行。應(yīng)當(dāng)由預(yù)算安排支出的按規(guī)定列支，符合制度規(guī)定的臨時(shí)性借墊款及時(shí)收回，不符合制度規(guī)定的借墊款限期收回。四是采取有效措施逐步解決欠撥上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)問(wèn)題。嚴(yán)格按照國(guó)家文件有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真清理上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，提高財(cái)政資金使用效益。

（二）市級(jí)財(cái)政要強(qiáng)化市管縣責(zé)任。工作層面要加強(qiáng)對(duì)縣的具體指導(dǎo)，幫助縣級(jí)財(cái)政研究問(wèn)題，并提出措施建議；政策層面要充分考慮縣級(jí)所處的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、發(fā)展條件以及所承載的功能作用不同，同等情況下市出臺(tái)的優(yōu)惠政策要向縣傾斜；補(bǔ)助資金安排上也要盡量將財(cái)力下移。切實(shí)承擔(dān)起管縣、帶縣的職責(zé)，防止刮縣、啃縣，促進(jìn)縣級(jí)實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。

（三）省級(jí)財(cái)政要進(jìn)一步完善上級(jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助辦法。鑒于虛增收入問(wèn)題在我省各縣具有普遍性，建議本著實(shí)事求是的原則，按照夯實(shí)后的財(cái)政收入數(shù)額，適時(shí)重新核定上級(jí)對(duì)下轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助金額，緩解縣級(jí)剛性支出壓力；另外，在不減少現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助規(guī)模的基礎(chǔ)上逐步提高財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付所占比重，降低專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比；進(jìn)一步加大縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制與縣級(jí)財(cái)政管理績(jī)效掛鉤的力度，對(duì)主動(dòng)改革創(chuàng)新化解歷史掛賬成效突出的給予獎(jiǎng)勵(lì)。

此外，對(duì)進(jìn)一步可能引發(fā)縣級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)支付危機(jī)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的政府債務(wù)和養(yǎng)老金缺口等問(wèn)題，建議本著實(shí)事求是的原則，重新核定各縣政府債務(wù)實(shí)際負(fù)擔(dān)情況。