轄區(qū)公共支出績效：結(jié)果導(dǎo)向、指標(biāo)構(gòu)建與影響因素研究*

孫克競

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轄區(qū)公共支出績效：結(jié)果導(dǎo)向、指標(biāo)構(gòu)建與影響因素研究*

孫克競

（東北財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院 遼寧大連 116025）

本文采用2008～2014年中國31個省級轄區(qū)的面板數(shù)據(jù)，考察了基礎(chǔ)教育等7類以結(jié)果導(dǎo)向為主的公共支出績效指標(biāo)體系，并綜合運用因子分析和DEA效率評價法構(gòu)建了7類公共支出的多選項績效指數(shù)，進而采用logit模型與聯(lián)立方程估計（SUR），實證檢驗和分析了轄區(qū)客觀條件、體制與機制、政治三方面因素對公共支出績效指數(shù)變化的影響。結(jié)果顯示：（1）體制與機制因素中的政府預(yù)算透明度促進了公共衛(wèi)生等多數(shù)地方公共支出領(lǐng)域的績效提升，而稅收非遵從度則與基礎(chǔ)教育等領(lǐng)域績效下降指數(shù)正相關(guān)（2）政治因素中的地方媒體公共事務(wù)參與度與環(huán)境保護等領(lǐng)域的績效上升指數(shù)正相關(guān)，而地方權(quán)力機關(guān)公共監(jiān)督力度則在行政管理方面體現(xiàn)出對支出績效的增進作用。（3）客觀條件因素中的人均實際GDP與社會保障等方面的績效上升指數(shù)正相關(guān)，績效下降指數(shù)負(fù)相關(guān)。

公共支出績效 結(jié)果導(dǎo)向 多選項績效指數(shù) Logit模型

一、提出問題

從公共經(jīng)濟學(xué)與公共管理理論的發(fā)展歷程來看，理論層面上有關(guān)公共產(chǎn)品有效供給問題研究與實踐中公共支出績效水平二者之間的關(guān)聯(lián)的分析一致備受關(guān)注。長期以來，公共產(chǎn)品均衡分析中所依據(jù)的理性人假設(shè)及帕累托最優(yōu)準(zhǔn)則對現(xiàn)實中公共需求偏好的形成與異質(zhì)性問題的存在始終缺乏足夠的解釋力和實踐證據(jù)，而基于實驗方法和行為經(jīng)濟學(xué)的研究成果，人們對公共產(chǎn)品的消費偏好與決策，不僅僅取決于利益驅(qū)動，還在很大程度上受到社會規(guī)范、傳統(tǒng)認(rèn)知、集體行為模式等社會偏好的影響。從凱恩斯的“貨幣幻覺”，到西蒙與哈耶克對人決策局限性的假說，再到赫希曼重視人的合作動機與忠誠，直至卡尼曼在假設(shè)理性方面的貢獻，人們對人的心理因素在公共決策中的復(fù)雜性認(rèn)識在不斷深入。這都說明重視社會思維與集體偏好的形成和引導(dǎo)，一方面將開創(chuàng)性的促進公共資源的有效配置，另一方面也在一定程度上緩解了人們對理性人假設(shè)下公共產(chǎn)品有效供給模型缺乏現(xiàn)實說服力的焦慮。

那么，在公共管理實踐中什么因素能夠?qū)ι鐣卯a(chǎn)生重要影響呢？首先，站在公共需求的角度上，科學(xué)的政府預(yù)算執(zhí)行制度以及公共支出績效考核機制將幫助人們構(gòu)建起全面、客觀的理解政府行為的解釋框架，從而盡量避免個人在公共產(chǎn)品消費方面的認(rèn)知偏差及其帶來的負(fù)面互動響應(yīng)（Fehr和Hoff，2011）。更重要的是，從公共產(chǎn)品的供給角度出發(fā)，詳盡、合理的公共支出績效考評機制設(shè)計，公開透明的績效信息披露，特別是績效影響因素的深入分析及反饋，將為公共產(chǎn)品博弈中條件合作者隊伍的不斷壯大提供制度保障，并有助于公共需求偏好的真實表達（Martinsson，2013）。可以想見，當(dāng)公共支出績效問題被越來越多的受到重視并不斷得到改善時，隨著公共產(chǎn)品消費者的滿意程度逐步提高，條件合作者的合作意愿、水平和范圍也將得到進一步的激發(fā)和提升，從而逐漸形成各種有利于公共利益最大化的社會偏好，而這種社會偏好還將長期穩(wěn)定的反作用于個人的公共消費決策，進而形成一種良性循環(huán)（Fischbacher，2002）。也就是說，關(guān)注公共支出績效問題，是從公共產(chǎn)品的供給結(jié)果分析入手，通過彼此合作的社會制度環(huán)境的營造，形成一種公共資源有效配置的逆向保障機制，并為公共產(chǎn)品有效供給問題的研究初衷與現(xiàn)實情形間差距的縮小做出貢獻。

對公共支出績效問題的理論研究存在多重視角，其中對公共支出績效水平影響因素的關(guān)注、理解與評判，既是制定公共政策的重要依據(jù)，也是分析社會偏好形成及其表現(xiàn)的主要基礎(chǔ)。本文關(guān)注的核心問題是，影響當(dāng)前中國地方政府主要公共支出領(lǐng)域績效水平的關(guān)鍵因素是什么？以及為什么是這些因素？縱觀公共支出績效影響因素研究的相關(guān)文獻不難發(fā)現(xiàn)，政府預(yù)算理論、契約理論、公共價值觀，以及相應(yīng)的實證研究都對其進行過不同角度的探討。首先，政府預(yù)算理論最早認(rèn)識到體制機制因素與政治因素對公共支出績效的影響。從漸進主義預(yù)算理論及其反對者的爭論中可以看到，影響公共支出績效水平的因素不僅在于政府預(yù)算執(zhí)行本身，而是更多的取決于預(yù)算績效與民主政治之間的關(guān)聯(lián)（Rubin，1989）。同時，不應(yīng)將政府預(yù)算僅僅視為防止資金盜用和控制支出的閘口，還應(yīng)更多的思考如何通過政府預(yù)算制度本身的績效化改造以及體制改革，從而以績效結(jié)果為基礎(chǔ)向公眾提供更符合社會偏好的更有價值的公共服務(wù)（Mikesell，2002）。在改革實踐方面，正如Mccaffery（2005）等人對績效預(yù)算改革的觀察與總結(jié)，政府預(yù)算制度的合理進化與財政體制改革的配合是對公共利益和民主政治的最佳保障。其次，契約理論進一步強調(diào)了體制機制要素的重要性。Holmstrom和Milgrom（1991）指出，代理人所做出的貢獻是否存在機制上的可測量性，可測量的程度如何，以及測量信息是否具有公共性，將會對委托人的績效預(yù)期產(chǎn)生重要影響。同時，新公共管理理論也更為明確的提出財政體制與機制的績效改革將在公共治理、預(yù)算績效提升，乃至公共代理人選擇中都具有重要作用。再次，公共價值觀的倡導(dǎo)者們從社會公民的角度再次將影響公共支出績效的原因指向政治因素。以公共價值為基礎(chǔ)的公共支出績效考察必將超出效率分析的范疇，它將更為關(guān)注集體表達和政治協(xié)調(diào)后的公民偏好，及其對績效的反作用（O’Flynn，2007）。最后，相關(guān)實證文獻多采用客觀因素分析其對公共支出績效的影響，如財政投入、人口密度、受教育程度、人均GDP等，并多見于DEA（數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法）或FDH（無界分析法）等非參數(shù)方法的使用上（Borge，2008）。

可見，深入分析并把握公共支出績效的影響因素，已經(jīng)成為當(dāng)今社會治理實踐中構(gòu)建“績效契約”和“財政問責(zé)”制度的核心問題。但從國外現(xiàn)有文獻看，針對某一特定經(jīng)濟體，綜合以上各方因素展開實證分析的文章仍并不多見。

從中國的相關(guān)改革實踐來看，從2001年開始，基于政府預(yù)算支出的績效評價工作已在我國各級政府中逐步展開，近年來，一些地方已開始向績效預(yù)算轉(zhuǎn)型。然而，改革者對于哪些因素能夠推動公共支出績效水平提升或是抑制其下降，以及影響程度如何等問題的認(rèn)識仍存在一些誤區(qū)，如簡單地認(rèn)為只要不斷加強政府預(yù)算支出控制就能夠提高公共支出績效；公共支出績效水平主要取決于轄區(qū)的客觀經(jīng)濟條件；政治改革對公共支出績效的推動應(yīng)顯著高于其他要素等等。事實上，從理論研究的角度不妨將以上主觀判斷作為問題研究的部分假設(shè)，用以佐證和比較實證分析的結(jié)果。針對上述問題，國內(nèi)學(xué)者主要側(cè)重于制度改革層面的規(guī)范分析。一是強調(diào)通過政府預(yù)算制度改革，將績效目標(biāo)與部門職能、預(yù)算編制同步確定，公共支出在預(yù)算執(zhí)行階段可適當(dāng)放松投入控制，允許支出執(zhí)行部門在預(yù)算額度內(nèi)圍繞績效目標(biāo)相對靈活的統(tǒng)籌資源，以達到提升績效水平的目的（茍燕楠，2013）。二是建議通過問題和獎懲機制的構(gòu)建，使公共部門產(chǎn)生自動抵制預(yù)算尋租的動力，從而實現(xiàn)更高水平的公共支出績效（馬蔡琛和沈雁寒，2012）。同時，在有限的實證文獻中，人均GDP、人均財政支出、人口規(guī)模、城鎮(zhèn)化率、時間動態(tài)變化、空間差異等客觀因素的分析，構(gòu)成了解釋中國區(qū)域公共支出績效水平差異及變化的主要內(nèi)容（李超顯，2012；田發(fā)和周琛影，2016）。

與既有研究不同的是，本文在強調(diào)結(jié)果績效指標(biāo)設(shè)計和省級轄區(qū)面板數(shù)據(jù)采集的前提下，將核心績效指標(biāo)的統(tǒng)計篩選與效率度量相結(jié)合，并在此基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建多選項績效指數(shù)和Logit回歸模型，突出檢驗和分析轄區(qū)主要公共支出領(lǐng)域績效水平變化的影響因素。

二、轄區(qū)公共支出績效指標(biāo)考察：結(jié)果導(dǎo)向

績效指標(biāo)的選取是公共支出績效問題研究的首要環(huán)節(jié)，也是績效評價與影響因素分析的基礎(chǔ)，其奠定了問題研究的導(dǎo)向和基調(diào)。文中績效指標(biāo)選取的原則總結(jié)如下：一是強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向；二是盡量全面的反映研究對象的績效狀態(tài)；三是指標(biāo)盡可能做到無量綱化處理，具有可比性；四是績效信息的獲取具有可持續(xù)性；五是立足省級政府轄區(qū)。在給出具體績效指標(biāo)的選定之前，有必要對指標(biāo)的來源做出說明。

第一，文中選擇了基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會治安、社會保障、環(huán)境保護、行政管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)七個領(lǐng)域的公共支出作為績效考察的客體對象，具體的績效指標(biāo)設(shè)計也是針對以上內(nèi)容?；A(chǔ)教育方面包括師資學(xué)歷水平、師生比達標(biāo)率、班額達標(biāo)率、基礎(chǔ)教育財政傾斜度等15項指標(biāo)；公共衛(wèi)生方面包括傳染病發(fā)病率與死亡率、居民死因監(jiān)測傳染病年歸因比例、地區(qū)食源性疾病爆發(fā)情況、婚前檢查率等9項指標(biāo)；社會治安方面包括刑事犯罪率、嚴(yán)重刑事犯罪率、刑事案件破獲率等9項指標(biāo)；社會保障包括城鎮(zhèn)與農(nóng)村最低生活保障滿足程度、城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障水平、城鎮(zhèn)低收入家庭住房保障覆蓋率、失業(yè)保險參保覆蓋率、公共就業(yè)服務(wù)成效、醫(yī)療保障與救助水平、司法援助力度、彩票公益金使用率等14項指標(biāo)；環(huán)境保護方面包括空氣質(zhì)量達標(biāo)率、生活垃圾無害化處理率、工業(yè)廢水達標(biāo)排放率、森林覆蓋率、地區(qū)單位生產(chǎn)總值清潔能源能耗比重、突發(fā)環(huán)境問題防控水平等10項指標(biāo)；行政管理方面包括政府一般公共服務(wù)效率、財政資金無效使用率、非國有經(jīng)濟固定資產(chǎn)投資比重等5項指標(biāo)；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面包括用水與燃氣普及率、排水管道密度、互聯(lián)網(wǎng)普及率、公共交通覆蓋率、農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施水平等11項指標(biāo)。①

第二，各個公共支出領(lǐng)域的具體績效指標(biāo)選取突出強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向?？冃е笜?biāo)大體可分為產(chǎn)出、效率與結(jié)果三類，同產(chǎn)出與效率指標(biāo)相比，反映公共支出實際效果的結(jié)果績效指標(biāo)最能體現(xiàn)績效評價與影響因素分析的初衷，即研究并掌握轄區(qū)居民從相關(guān)公共服務(wù)的消費中獲得的真正收益水平。當(dāng)然，為了盡量全面反映各公共支出領(lǐng)域的績效狀況，并考慮到公共服務(wù)正外部性的衡量存在不同程度的困難，加之?dāng)?shù)據(jù)獲取及統(tǒng)計缺失等方面的原因，在各研究對象的績效指標(biāo)選取中效率與產(chǎn)出績效指標(biāo)也參與其中。

數(shù)據(jù)來源除了2008～2015年的《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國財政年鑒》，以及各省統(tǒng)計年鑒外，還涉及到《中國教育統(tǒng)計年鑒》、《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》，《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》、《中國法律年鑒》、《中國民政統(tǒng)計年鑒》、《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》、《中國審計年鑒》、《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》等，以及相關(guān)工作報告和政策文件。此外，數(shù)據(jù)形式為面板數(shù)據(jù)，即全國31個省級轄區(qū)2007～2014年的數(shù)據(jù)集。

三、多選項績效指數(shù)的構(gòu)建

依據(jù)上文對地方轄區(qū)內(nèi)七個領(lǐng)域公共支出績效指標(biāo)的選定與考察，首先通過主成分及因子分析的方法求得各領(lǐng)域公共支出績效指標(biāo)的公共因子及其因子得分，并將其定義為績效產(chǎn)出值，同時以各領(lǐng)域地方財政實際支出定義為績效投入值，進而采用DEA方法展開對不同地區(qū)不同領(lǐng)域不同年份的績效水平變化評定，最后，根據(jù)DEA評定結(jié)果分析確定本文所要構(gòu)建的多選項績效指數(shù)各階段的臨界值及取值含義。

（一）因子分析與績效產(chǎn)出

由于反映轄區(qū)各公共支出領(lǐng)域的績效指標(biāo)較多，為了盡量避免變量之間可能存在的多重共線性、信息重疊等問題，使所要研究的主題更為集中明確，我們需要采用降維的思想，在低維空間將信息分解為互不相關(guān)的部分以獲得更有意義的解釋。本文利用因子分析方法將眾多原始變量綜合成少數(shù)相互獨立且包含原始變量大部分信息的代表性公共因子。根據(jù)KMO值和Bartlett球形檢驗可知，KMO值普遍在0.7～0.8之間，Bartlett球形檢驗觀測值的P值為0或接近為0，說明文中轄區(qū)七大公共支出領(lǐng)域績效指標(biāo)之間的相關(guān)程度較高，適合采用因子分析方法。

根據(jù)原始績效指標(biāo)變量的相關(guān)系數(shù)矩陣及主成分法求得非負(fù)特征值，結(jié)果表明，基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會治安、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)五個領(lǐng)域特征根大于1的公共因子分別為4個，環(huán)境保護與行政管理領(lǐng)域分別為3個，且經(jīng)方差極大值旋轉(zhuǎn)后，累計方差貢獻率平均接近70%（如表1），說明各領(lǐng)域的公共因子包含了原始績效指標(biāo)變量的足夠信息。

表1 各轄區(qū)七大公共支出領(lǐng)域績效指標(biāo)變量總方差分解

續(xù)表1

接下來，利用各領(lǐng)域的公共因子特征值與對應(yīng)的特征向量計算出因子載荷矩陣，并采用方差最大法對因子載荷矩陣進行正交旋轉(zhuǎn)，得到旋轉(zhuǎn)后的因子載荷矩陣，再利用原始績效指標(biāo)變量及其相關(guān)系數(shù)矩陣求得各公共支出領(lǐng)域每一個公共因子的因子得分，并以每個公共因子方差占同一領(lǐng)域公共因子累計方差的比例作為權(quán)重得到綜合因子得分。運用因子分析對原始績效指標(biāo)變量進行降維處理并計算得到各公共因子的因子得分，其目的是要將得到的公共支出績效因子得分作為原始數(shù)據(jù)重新定義為下文DEA分析中的績效產(chǎn)出。①

（二）DEA—Malmquist效率評價與績效指數(shù)構(gòu)建

DEA（數(shù)據(jù)包絡(luò)分析）模型由于相對于函數(shù)型形式參數(shù)估計方法在模型假設(shè)、參數(shù)檢驗、權(quán)重設(shè)置等等方面所擁有的特殊優(yōu)勢至20世紀(jì)70年代以來已被廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟管理的績效研究領(lǐng)域（Charnes等，1979）?；诒疚乃褂妹姘鍞?shù)據(jù)的特征，同時考慮到DEA相對效率測量是以特定期間生產(chǎn)技術(shù)不變?yōu)榍疤岬?，因此，需要一種既能對同一時期不同決策單元進行效率比較，又能對同一決策單位元不同時期效率變化進行比較分析的評價方法。對此，本文借助基于DEA評價方法構(gòu)建的Malmquist效率指數(shù)（M）來解決以上問題（Fare和Grosskopf，1992）。

文中將轄區(qū)范圍劃定為省，并將每個省視為一個決策單元（DMU），以各省研究期內(nèi)在七類公共支出領(lǐng)域的財政支出作為投入，以相應(yīng)財政支出績效的主要公共因子得分為產(chǎn)出，通過Malmquist效率指數(shù)測算，既可以得到每前后兩期的相對效率變化值，也可以得到研究期內(nèi)的平均跨期效率指數(shù)，同時，還能對綜合績效進行分解以進一步分析效率變化的原因。①各地區(qū)七類公共支出領(lǐng)域投入績效Malmquist效率指數(shù)如下：

表2 各轄區(qū)七類公共支出領(lǐng)域Malmquist全要素效率指數(shù)平均值（2008～2014）

續(xù)表2

注：運用DEA分析軟件計算而得。全要素效率指數(shù)平均值為幾何均值。

同時，根據(jù)以上Malmquist全要素效率指數(shù)的測算結(jié)果，并考慮到綜合績效值與財政支出變化率之間的投入產(chǎn)出關(guān)聯(lián)，可以定義績效彈性如下：

在此，本文借鑒Llavador和Roemer（2001）、龔峰和盧洪友（2009）在構(gòu)建公共偏好匹配指數(shù)時的研究思路和做法，并沒有直接將M值視為轄區(qū)公共支出績效水平的最終狀態(tài)，而是通過設(shè)立特定的臨界值，構(gòu)建多值離散績效指數(shù)。其原因在于，引致M值變化的客觀原因可能是多方面的，例如影響公共支出績效的人為因素的遺漏；結(jié)果績效指標(biāo)設(shè)計與選取的不充分；投入和產(chǎn)出數(shù)據(jù)的采集缺失與抽樣誤差等等。因此，為了盡可能的提高所構(gòu)建績效指數(shù)的客觀性，本文只將那些值足夠大的狀態(tài)視為績效水平上升。那么，用什么標(biāo)準(zhǔn)衡量值足夠大呢？文中將定義為績效水平不變與上升之間的臨界值。原因在于，如果值大于1，但又沒能超過相應(yīng)財政支出增速，說明構(gòu)成值的技術(shù)效率值（）或技術(shù)進步值（）存在明顯的效率下降，因此，定義績效水平上升顯然是證據(jù)不足的，而對于此種情形下的績效水平，在下面績效指數(shù)模型的構(gòu)建中，將其劃歸為績效水平相對不變的取值范圍?？冃е笖?shù)公式構(gòu)建如下：

四、影響績效狀態(tài)的因素分析：基于logit模型的實證研究

以（3）式構(gòu)建的績效指數(shù)為被解釋變量，以客觀條件、體制機制、政治因素，三大考量方向中的跨方程顯著要素為核心解釋變量，同時，在控制其他諸多影響公共支出績效的外生變量的前提下，建立多選項logit回歸模型，實證辨析公共支出績效水平變化的影響因素①。

（一）實證模型

根據(jù)以上定義和假設(shè)可知，由于logit模型分布函數(shù)的取值均取決于待估參數(shù)，因此，一般采用極大似然法來估計模型參數(shù)。依據(jù)（4）式得到如下對數(shù)似然函數(shù)：

（5）式的一階條件為：

然而，這一結(jié)果中的系數(shù)不能被解釋成對因變量的邊際影響，只能從符號上判斷因變量與自變量之間的關(guān)系，因此，對（7）式求微分，可以得到第個自變量的邊際影響：

此處需要說明的是，文中共構(gòu)建了七個領(lǐng)域的公共支出績效指數(shù)，因此，需要采用以上估計方法對七個方程進行估計，且聯(lián)立方程組的特點為每個方程右端均只有外生變量構(gòu)成。由于每年地方政府的財政支出總量是既定的，各項政府預(yù)算支出的安排又都需要同時在一個預(yù)算盤子中確定，加之同一要素很可能在多個領(lǐng)域顯著影響被解釋變量，因此，各個方程干擾項之間很可能存在相關(guān)性。在此種情況下，本文在以logit模型通過符號確定被解釋變量與解釋變量之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，結(jié)合聯(lián)立方程組似不相關(guān)回歸技術(shù)（SUR）對七個領(lǐng)域的公共支出績效方程進行估計，以進一步確定模型中被解釋變量與解釋變量之間的邊際影響。

（二）變量與數(shù)據(jù)來源

本文從客觀條件、體制機制、政治三方面綜合考察地方公共支出績效水平的影響因素（具體指標(biāo)見表3）。

表3 公共支出績效影響因素變量及其統(tǒng)計性描述

續(xù)表3

變量BT中省級政府預(yù)算透明度數(shù)據(jù)來源于2009～2015年《中國財政透明度報告》；PGI中城鄉(xiāng)（城市與縣城）公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)來源于2009～2015年《中國固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計年鑒》；TC中查補稅款收入數(shù)據(jù)來源于2009～2015年《中國稅務(wù)年鑒》；MS中地方公共電視節(jié)目新聞資訊類節(jié)目播出時間數(shù)據(jù)來源于，2009～2015年《中國廣播電視年鑒》；NTA中省級政府網(wǎng)站評估得分?jǐn)?shù)據(jù)來源于，2009～2015年《中國信息年鑒》，其余數(shù)據(jù)來自2009～2015年《中國統(tǒng)計年鑒》與各省統(tǒng)計年鑒。此外，人均GDP為剔除價格波動因素后的實際值，省級政府預(yù)算透明度和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)運用水平為評估值，NPT與AM為虛擬賦值，其余變量值均為比較數(shù)據(jù)或變化比率數(shù)據(jù)。

本文在Logit模型Z統(tǒng)計量檢驗（見表4）與SUR估計識別要求的基礎(chǔ)上從表3中進一步篩選出人均實際GDP等六個指標(biāo)，將其確定為多選項logit模型各個方程中應(yīng)包含的自變量，并將各方程中其他顯著變量作為工具變量使用。⑨

表4 logit模型自變量及其檢驗

續(xù)表

注：表中顯著方程是指在七個領(lǐng)域的Logit模型公共支出績效方程中自變量通過Z統(tǒng)計量檢驗（至少在10%的置信水平上顯著）的所在方程。

（三）實證結(jié)果

表5 公共支出多選項績效指數(shù)Logit模型估計結(jié)果（聯(lián)立方程組SUR估計）

續(xù)表5

續(xù)表5

注：（1）績效指數(shù)=0 is the base category；（2）“系數(shù)”括號中為Z統(tǒng)計量，“邊際影響”括號中為t統(tǒng)計量，***、**、*分別表示在1%、5%、10%水平上顯著；（3）邊際影響在所有自變量的均值處計算；（4）表中僅保留了統(tǒng)計顯著的估計結(jié)果。

表5是七個地方公共支出領(lǐng)域的績效指數(shù)方程多選項logit模型聯(lián)立方程組似不相關(guān)（SUR）估計結(jié)果。可以看到，在每一個績效指數(shù)方程中，logit模型回歸均給出了兩個子方程的估計結(jié)果。原因在于，本文最終核心考察的是，何種要素，在多大程度上對某一地方公共支出績效水平產(chǎn)生增進或阻礙的效果，并同時做出“二選一”的判斷，即在施加了概率和為1的約束條件下，多選項logit模型可以看作是績效水平下降（績效指數(shù)=1）和績效水平上升（績效指數(shù)=2）分別與績效水平不變（績效指數(shù)=0）進行兩兩比較的二元logit模型聯(lián)立估計的結(jié)果。

（1）根據(jù)表5中LR檢驗的結(jié)果可以判斷，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出績效指數(shù)方程沒有通過聯(lián)合顯著性檢驗，且其中自變量對績效指數(shù)的解釋性也較弱。因此，可以認(rèn)為，模型中所選擇的自變量對地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出績效水平?jīng)]有顯著影響。

（2）從表5中地方基礎(chǔ)教育支出績效方程的估計結(jié)果可以看到，地方政府預(yù)算透明度變量只在方程2中通過顯著性檢驗，且系數(shù)為正，而在自變量均值處計算的邊際影響也為正；這顯示地方政府預(yù)算透明度每上升1個單位，地方基礎(chǔ)教育支出績效水平提升的可能性就增加0.66%；這說明以不斷提高地方政府預(yù)算透明度為目標(biāo)的地方財稅體制機制與政治程序的深化改革，必將對地方基礎(chǔ)教育支出績效水平的提升起到正向推動作用。在公共產(chǎn)品私人生產(chǎn)或提供方面，無論是系數(shù)還是邊際影響都通過了子方程1和子方程2的顯著性檢驗：其中，在子方程1中，地方基礎(chǔ)教育服務(wù)領(lǐng)域的私人供給與績效水平下降正相關(guān)，私人供給每增加1個單位，地方政府基礎(chǔ)教育支出績效水平下降的可能性為0.39%；同時，在方程2中，地方基礎(chǔ)教育服務(wù)領(lǐng)域的私人供給與績效水平上升呈負(fù)相關(guān)，私人供給每增加1個單位，地方政府基礎(chǔ)教育支出績效水平上升的可能性為-0.39%，這進一步證實了基礎(chǔ)教育服務(wù)的公共屬性，以及地方政府在這一領(lǐng)域充分且高質(zhì)量投入的不可或缺性。在稅收非遵從度方面，自變量只在方程1中通過顯著性檢驗，且系數(shù)為正，邊際影響也為正，并顯示稅收非遵從度每增加1個單位，地方政府基礎(chǔ)教育支出績效下降的可能性將為3.29個單位；這說明稅收非遵從度越高，地方基礎(chǔ)教育領(lǐng)域績效水平下滑的越明顯，且幅度是稅收非遵從度自變量變化的數(shù)倍。由此可見，加快完善稅制并不斷提高地方稅收征管效率，雖沒有證據(jù)證明其可以直接促進地方基礎(chǔ)教育績效水平的增進，但在保證績效水平不出現(xiàn)大幅下降方面應(yīng)是十分關(guān)鍵的。

（3）表5中地方公共衛(wèi)生支出和社會治安支出兩個領(lǐng)域的績效方程估計結(jié)果顯示，地方政府預(yù)算透明度是影響以上兩個領(lǐng)域績效水平的核心變量。在地方公共衛(wèi)生支出績效方程估計結(jié)果中，兩個子方程中的自變量系數(shù)和邊際影響均通過顯著性檢驗。其中，子方程1中的系數(shù)為負(fù)，邊際影響也為負(fù)；子方程2中的系數(shù)為正，邊際影響也為正；這說明地方政府預(yù)算透明度越高，一方面越能抑制地方公共衛(wèi)生支出績效水平的下降，另一方面也越能促進地方公共衛(wèi)生支出績效水平的提升。此外，自變量每增加1個單位，抑制績效水平下降0.52%，提高績效水平的可能性就增加0.52%。在地方社會治安支出績效方程估計結(jié)果中，同樣是子方程2中的系數(shù)為正，邊際影響也為正，且均顯著。這說明地方政府預(yù)算透明度的提升將十分有利于地方社會治安支出績效水平的增進，地方治安狀況將得到進一步改善；具體而言，自變量每增加1個單位，績效水平提升的可能性將增加0.73%。

（4）在地方社會保障支出績效方程估計結(jié)果中，人均GDP自變量無論是系數(shù)還是邊際影響在子方程1和子方程2中均通過了顯著性檢驗：其中，子方程1中系數(shù)為負(fù)，邊際影響也為負(fù)，子方程2中系數(shù)為正，邊際影響也為正；這表明地方政府轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展水平和財富積累程度越高，越能抑制社會保障支出績效水平的下降，并促進績效水平的提升；具體而言，人均GDP每提高一個單位，將抑制社會保障支出績效水平下降0.035%，且在促進績效水平提升方面貢獻0.04%。稅收非遵從度自變量的系數(shù)在子方程1和子方程2中均通過了顯著性檢驗：其中，子方程2中的系數(shù)為負(fù)，邊際影響也為負(fù)，然而子方程1中的邊際影響雖與系數(shù)同為正但并不顯著。從估計結(jié)果中可知，稅收非遵從度越高，社會保障支出績效水平下降的可能性就越大，并將進一步阻礙績效水平的提升；如稅收非遵從度每提高一個單位，社會保障支出績效水平的提高就將下降3.25個單位。地方媒體參與公共事務(wù)自變量的系數(shù)和邊際影響也均通過了子方程1和子方程2的顯著性檢驗：其中，子方程1中系數(shù)為負(fù)，邊際影響也為負(fù)，子方程2中系數(shù)為正，邊際影響也為正；這表明地方輿論媒體監(jiān)督對抑制社會保障支出績效水平的下滑和促進績效水平的提升都具有重要積極意義。具體而言，自變量每增加1個單位，將抑制因變量1.55個單位的下滑，并對推動因變量的提升做出1.45個單位的貢獻。從估計結(jié)果可知，地方社會保障支出績效水平的高低，直接關(guān)系到轄區(qū)內(nèi)的社會穩(wěn)定和人民生活質(zhì)量；而如何努力營造務(wù)實、理性的政治氛圍，并在此基礎(chǔ)上正確利用和引導(dǎo)現(xiàn)代媒體及輿論監(jiān)督的力量最大限度的維護和保障這一公共利益，顯得尤為重要。

（5）在地方環(huán)境保護支出績效方程估計結(jié)果中，稅收非遵從度自變量的系數(shù)與邊際影響均通過了子方程1和子方程2的顯著性檢驗，且從邊際影響方面來看，自變量對因變量的影響十分明顯。具體而言，稅收非遵從度每增加1個單位，地方環(huán)境保護支出績效水平將下滑7.72個單位，績效水平上升將下降4.13個單位；由此可知，地方環(huán)境保護支出績效水平的維持與增進對地方稅收收入的依賴程度是很高的，也進一步證實了環(huán)境保護的公共產(chǎn)品性質(zhì)。地方媒體參與公共事務(wù)自變量的系數(shù)與邊際影響在子方程1和子方程2中均表現(xiàn)出很強的顯著性，且自變量將以自身變化2至3倍的水平抑制地方環(huán)境保護支出績效水平的下降和績效水平的提升?？梢?，大眾媒體對地方環(huán)境保護公共事務(wù)的輿論監(jiān)督、跟蹤調(diào)查、社會反饋是保障此領(lǐng)域公共支出績效水平不斷提升的重要手段。

（6）在地方行政管理支出績效方程估計結(jié)果方面，人均GDP自變量的系數(shù)和邊際影響在兩個子方程中均在1%的水平上顯著，且符號一致。具體而言，自變量每增加1個單位，其對地方行政管理支出績效水平下降的抑制作用為0.06%，對績效水平提升的促進作用為0.07%；由此可見，以人均財富為衡量指標(biāo)的地方經(jīng)濟發(fā)展水平對行政管理支出績效的影響是必然的，但影響程度有限。地方政府預(yù)算透明度的系數(shù)與邊際影響在此方程估計中也通過了兩個子方程的顯著性檢驗，且符號方向相同；這說明地方政府預(yù)算透明度越高越有利于地方行政管理支出績效水平的改善。與其他方程估計結(jié)果不同的是，權(quán)力機構(gòu)負(fù)責(zé)人是否存在兼任這一虛擬變量的系數(shù)與邊際影響首次在此方程估計中通過了兩個子方程的顯著性檢驗：其中，子方程1中系數(shù)為正，邊際影響也為正，子方程2中系數(shù)為負(fù)，邊際影響也為負(fù)；這反映出地方權(quán)力機構(gòu)負(fù)責(zé)人兼任情況的普遍存在不利于地方行政管理支出績效水平改善的客觀事實。其原因在于：以立法、執(zhí)法監(jiān)督、人事任免為核心職能的權(quán)力機關(guān)，天然對行政管理部門的公共職責(zé)和執(zhí)法活動具有約束力；如果其主要負(fù)責(zé)人以兼任而非獨立的形式開展工作，其公共權(quán)力的監(jiān)督作用很可能受到外界干擾，對行政管理支出績效水平的改進也必然受到負(fù)面影響。

五、基本結(jié)論

本文基于地方政府轄區(qū)和公共支出結(jié)果績效指標(biāo)，運用國內(nèi)31個省級轄區(qū)的面板數(shù)據(jù)，集中檢驗并分析了地方公共支出績效水平變化的影響因素。實證結(jié)果表明：

第一，體制與機制因素對公共支出績效的影響是全方位的，囊括了除基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外的六大公共支出領(lǐng)域，但其中不同的具體要素在不同領(lǐng)域?qū)冃降耐苿踊蛞种谱饔糜指饔胁煌?。從財政支出管理方面來看，地方政府預(yù)算透明度越高越有可能提升相關(guān)公共支出領(lǐng)域的績效水平，但在基礎(chǔ)教育和社會治安方面只發(fā)現(xiàn)了推動績效水平提升的證據(jù)，而沒能反映出其對抑制績效下降的作用。從財政收入管理角度看，稅收非遵從度越高相關(guān)公共支出領(lǐng)域的績效水平越低，但在基礎(chǔ)教育方面只對績效下降產(chǎn)生推動作用，而沒能在績效升上方面提供解釋力，這表明以合理且具有威懾力的稅制設(shè)計為基礎(chǔ)的堅實的地方財力是保障公共支出績效水平穩(wěn)中有升的重要基礎(chǔ)。此外，實證結(jié)果并不支持基礎(chǔ)教育服務(wù)的私人提供，這可能與基礎(chǔ)教育的顯著正外部性和中國國情有關(guān)。

第二，政治因素對公共支出績效水平的影響僅限于社會保障、環(huán)境保護和行政管理三個方面。社會媒體對公共利益的關(guān)注程度和輿論監(jiān)督的力度越大，有關(guān)公共支出領(lǐng)域的績效水平就越能得到維護和提升；地方權(quán)力機關(guān)對行政管理效果相對獨立的監(jiān)督與審查，對于提升行政管理支出績效意義重大。

第三，客觀條件因素中的唯一要素人均實際GDP只作用于轄區(qū)內(nèi)社會保障和行政管理兩個領(lǐng)域的績效水平變化?？梢?，不同轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異并未像人們想象的那樣對地區(qū)公共支出績效水平的變化產(chǎn)生全面影響。

中國式的公共財政改革更多的體現(xiàn)為體制與機制因素的自我革新，這也成為了作為多數(shù)公共服務(wù)供給方的地方政府在公共支出績效增進方面能否取得令人滿意成績的關(guān)鍵。建立績效職責(zé)明確、以結(jié)果導(dǎo)向、公開透明的地方政府預(yù)算制度，和最小化不公平厭惡、促使納稅人主動互助合作的地方稅制，是未來中國地方政府改革的重點。與此同時，主動增強政府預(yù)算執(zhí)行過程與結(jié)果的輿論監(jiān)督，打通并不斷完善公共利益訴求的渠道和表達方式，并從人事安排上切實加大地方權(quán)力機關(guān)的公共監(jiān)督力度，這些政治因素的改良對社會福利的保障與提升同樣不可忽視。此外，從研究結(jié)論中還可以得到以下啟示，即相對于體制機制因素和政治因素對公共支出績效更為突出和廣泛的影響，以經(jīng)濟發(fā)展水平為代表的客觀因素的影響則相對有限。這說明，轄區(qū)公共支出績效水平的高低更多的取決于人為主觀因素的努力，而不是客觀條件的束縛。

本文的政策含義可以概括為：當(dāng)前中國以公共支出結(jié)果績效為導(dǎo)向的政府改革的重心應(yīng)當(dāng)是，預(yù)算管理制度的透明化與績效化改革，以及突出公平與征管力度的稅制設(shè)計，同時，重視媒體輿論監(jiān)督的力量與地方權(quán)力機關(guān)公共監(jiān)督的效能，而地方經(jīng)濟發(fā)展水平的高低并未全面左右轄區(qū)公共支出績效水平的變化，其影響僅限于局部。

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（H）

①限于篇幅，這里省略了轄區(qū)七大公共支出領(lǐng)域績效指標(biāo)的具體說明與統(tǒng)計性描述。

①限于篇幅，這里省略了各轄區(qū)七大公共支出領(lǐng)域研究期內(nèi)每年的綜合因子得分表。

① Malmquist綜合效率指數(shù)還可以分解為技術(shù)進步（TP）、純技術(shù)效率（PC）、規(guī)模效率（SC）的乘積，然而，由于本文關(guān)注的是以上因素背后影響公共支出績效水平更為具體的原因，因此，這里暫不在這一層次上討論對綜合效率指數(shù)的分解。

①本文沒有考慮政策沖擊因素，認(rèn)為政策沖擊不具備可持續(xù)性，只有那些通過制度、法制固化下來的因素，以及客觀條件才是分析績效問題的可靠且穩(wěn)定的要素選擇。

①地方財政收支中均不包括上級轉(zhuǎn)移支付資金，且為保持口徑一致，以一般預(yù)算收入與支出為依據(jù)，不考慮預(yù)算外收支。

②評估指數(shù)來源于上海財經(jīng)大學(xué)《中國政府預(yù)算透明度報告》。

③數(shù)據(jù)來源于《中國信息年鑒》中中國軟件測試中心發(fā)布的省級政府網(wǎng)站評估總得分，其綜合反映了地方政府利用高效便捷的現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為轄區(qū)居民提供公共服務(wù)的情況。

① 2008至2012為第十一全國人大，2013以后為第十二屆全國人大，數(shù)據(jù)中包含每年終止或補選人數(shù)的變化，各省全國人大代表中不包括港澳臺及解放軍代表。

②聯(lián)立方程（SUR）估計，一方面要求每個方程所包含的自變量不應(yīng)完全相同，另一方面，所選取的自變量至少應(yīng)在兩個方程中顯著。

*本文為國家社會科學(xué)基金重大課題（16ZDA066）、國家社會科學(xué)基金青年項目（14CZZ021）、國家社會科學(xué)基金一般項目（15BGL042）、東北財經(jīng)大學(xué)優(yōu)秀科研創(chuàng)新人才項目（DUFE2015R05）、遼寧省高等學(xué)校創(chuàng)新團隊項目（WT2015003）的階段性成果。感謝匿名審稿人提出的寶貴意見。