國土資源部國家發(fā)展和改革委員會財(cái)政部住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部農(nóng)業(yè)部中國人民銀行國家林業(yè)局中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于擴(kuò)大國有土地有償使用范圍的意見

自土地使用制度改革以來，我國已形成較為完善的國有建設(shè)用地有償使用制度體系，對落實(shí)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”基本國策，保障城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，發(fā)揮了重大作用。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，國有土地有償使用覆蓋面不到位、制度不健全等問題逐漸凸顯，市場配置資源決定性作用沒有得到充分發(fā)揮。為進(jìn)一步完善國有土地有償使用制度，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》及相關(guān)法律規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院同意，提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，立足基本國情和發(fā)展階段，堅(jiān)持和完善國有土地全民所有制，堅(jiān)持和完善國有土地有償使用制度，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，進(jìn)一步深化國有土地使用和管理制度改革，擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，促進(jìn)國有土地資源全面節(jié)約集約利用，更好地支撐和保障經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

（二）基本原則

堅(jiān)持用途管制。嚴(yán)格落實(shí)國有農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地用途管制，國有土地的開發(fā)、利用和保護(hù)應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的原則，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等各相關(guān)規(guī)劃。

堅(jiān)持市場配置。落實(shí)國有土地所有權(quán)權(quán)益，明晰使用權(quán)為核心的國有土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬、權(quán)利類型及對應(yīng)權(quán)能。擴(kuò)大國有建設(shè)用地有償使用范圍，推進(jìn)國有農(nóng)用地有償使用，規(guī)范國有未利用地使用管理。完善國有土地有償使用方式，健全公平開放透明的國有土地市場規(guī)則。

堅(jiān)持依法行政。依法擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)有償使用的國有土地，必須有償使用。根據(jù)投融資體制、國有企事業(yè)單位、農(nóng)墾等相關(guān)領(lǐng)域改革要求，逐步縮小劃撥用地范圍。依法嚴(yán)格生態(tài)用地保護(hù)。

二、擴(kuò)大國有建設(shè)用地有償使用范圍

（一）完善公共服務(wù)項(xiàng)目用地政策

根據(jù)投融資體制改革要求，對可以使用劃撥土地的能源、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、文化、體育及供水、燃?xì)夤?yīng)、供熱設(shè)施等項(xiàng)目，除可按劃撥方式供應(yīng)土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應(yīng)土地，支持市、縣政府以國有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股的方式提供土地，與社會資本共同投資建設(shè)。市、縣政府應(yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)赝恋厝〉贸杀?、市場供需、產(chǎn)業(yè)政策和其他用途基準(zhǔn)地價(jià)等，制定公共服務(wù)項(xiàng)目基準(zhǔn)地價(jià)，依法評估并合理確定出讓底價(jià)。公共服務(wù)項(xiàng)目用地出讓、租賃應(yīng)遵循公平合理原則，不得設(shè)置不合理的供應(yīng)條件，只有一個用地意向者的，可以協(xié)議方式供應(yīng)。國有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股的使用年限，應(yīng)與政府和社會資本合作期限相一致，但不得超過對應(yīng)用途土地使用權(quán)出讓法定最高年限。加快修訂《劃撥用地目錄》，縮小劃撥用地范圍。

（二）完善國有企事業(yè)單位改制建設(shè)用地資產(chǎn)處置政策

事業(yè)單位等改制為企業(yè)的，其使用的原劃撥建設(shè)用地，改制后不符合劃撥用地法定范圍的，應(yīng)按有償使用方式進(jìn)行土地資產(chǎn)處置，符合劃撥用地法定范圍的，可繼續(xù)以劃撥方式使用，也可依申請按有償使用方式進(jìn)行土地資產(chǎn)處置。上述單位改制土地資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)的權(quán)限和程序按照分類推進(jìn)事業(yè)單位改革國有資產(chǎn)處置的相關(guān)規(guī)定辦理；土地資產(chǎn)處置的權(quán)限和程序參照國有企業(yè)改制土地資產(chǎn)處置相關(guān)規(guī)定辦理。政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和國有獨(dú)資企業(yè)之間劃轉(zhuǎn)國有建設(shè)用地使用權(quán)，劃轉(zhuǎn)后符合《劃撥用地目錄》保留劃撥方式使用的，可直接辦理土地轉(zhuǎn)移登記手續(xù)；需有償使用的，劃入方應(yīng)持相關(guān)土地資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)批準(zhǔn)文件等，先辦理有償用地手續(xù)，再一并辦理土地轉(zhuǎn)移登記和變更登記手續(xù)。

三、規(guī)范推進(jìn)國有農(nóng)用地使用制度改革

（一）加強(qiáng)國有農(nóng)用地確權(quán)登記工作

以承包經(jīng)營以外的合法方式使用國有農(nóng)用地的國有農(nóng)場、草場以及使用國家所有的水域、灘涂等農(nóng)用地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，申請國有農(nóng)用地使用權(quán)登記的，可按相關(guān)批準(zhǔn)用地文件，根據(jù)權(quán)利取得方式的不同，明確處置方式，參照《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》（國土資源部令第63號）有關(guān)規(guī)定，分別辦理國有農(nóng)用地劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股、授權(quán)經(jīng)營使用權(quán)登記手續(xù)。

（二）規(guī)范國有農(nóng)用地使用管理

使用國有農(nóng)用地不得擅自改變土地用途，耕地、林地、草地等農(nóng)業(yè)用途之間相互轉(zhuǎn)換的，應(yīng)依法依規(guī)進(jìn)行，具體管理辦法由國務(wù)院相關(guān)部門共同制定。國有農(nóng)用地的有償使用，嚴(yán)格限定在農(nóng)墾改革的范圍內(nèi)。農(nóng)墾企業(yè)改革改制中涉及的國有農(nóng)用地，國家以劃撥方式處置的，使用權(quán)人可以承包租賃；國家以出讓、作價(jià)出資或者入股、授權(quán)經(jīng)營方式處置的，考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營特點(diǎn)，合理確定使用年限，最高使用年限不得超過50年，在使用期限內(nèi)，使用權(quán)人可以承包租賃、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。國家以租賃方式處置的，使用權(quán)人可以再出租。按照嚴(yán)格保護(hù)為主的原則，依法規(guī)范國有林地使用管理。改變國有農(nóng)用地權(quán)屬及農(nóng)業(yè)用途之間相互轉(zhuǎn)換的，應(yīng)當(dāng)辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)。

（三）明確國有農(nóng)場、牧場改革國有農(nóng)用地資產(chǎn)處置政策

國有農(nóng)場、牧場改制，應(yīng)由改制單位提出改制方案，按資產(chǎn)隸屬關(guān)系向主管部門提出申請，主管部門提出明確意見并征求同級國土資源、發(fā)展改革、財(cái)政等相關(guān)部門意見后，報(bào)同級政府批準(zhǔn)。對屬于省級以上政府批準(zhǔn)實(shí)行國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的國有獨(dú)資企業(yè)或公司的國有農(nóng)場、國有牧場等，其涉及國有農(nóng)用地需以作價(jià)出資或者入股、授權(quán)經(jīng)營及劃撥方式處置的，由同級國土資源主管部門根據(jù)政府批準(zhǔn)文件進(jìn)行土地資產(chǎn)處置。改制單位涉及土地已實(shí)行有償使用或需轉(zhuǎn)為出讓或租賃土地使用權(quán)的，直接到土地所在地市、縣國土資源主管部門申請辦理變更登記或有償用地手續(xù)。

（四）完善國有農(nóng)用地土地等級價(jià)體系

開展基于土地調(diào)查的農(nóng)用地等別調(diào)查評價(jià)與監(jiān)測工作，定期更新草地、耕地等農(nóng)用地土地等別數(shù)據(jù)庫。完善農(nóng)用地定級和估價(jià)規(guī)程，部署開展農(nóng)用地定級試點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)制定和發(fā)布工作，及時反映農(nóng)用地價(jià)格變化。加強(qiáng)農(nóng)用地價(jià)格評估與管理，顯化維護(hù)國有農(nóng)用地資產(chǎn)。

四、嚴(yán)格國有土地開發(fā)利用和供應(yīng)管理

（一）嚴(yán)格生態(tài)用地保護(hù)

按照有度有序利用自然、調(diào)整優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的原則，嚴(yán)格管控土地資源開發(fā)利用，促進(jìn)人與自然和諧共生。對國家相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)劃明確禁止開發(fā)的區(qū)域，嚴(yán)禁以任何名義和方式供應(yīng)國有土地，用于與保護(hù)無關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目。

（二）規(guī)范國有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股、授權(quán)經(jīng)營管理

作價(jià)出資或者入股土地使用權(quán)實(shí)行與出讓土地使用權(quán)同權(quán)同價(jià)管理制度，依據(jù)不動產(chǎn)登記確認(rèn)權(quán)屬，可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。國有企事業(yè)單位改制以作價(jià)出資或者入股、授權(quán)經(jīng)營方式處置的國有建設(shè)用地，依據(jù)法律法規(guī)改變用途、容積率等規(guī)劃條件的，應(yīng)按相關(guān)規(guī)定調(diào)整補(bǔ)交出讓金。

（三）改革完善國有建設(shè)用地供應(yīng)方式

地方政府可依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策，對工業(yè)用地采取先行以租賃方式提供用地，承租方投資工業(yè)項(xiàng)目達(dá)到約定條件后再轉(zhuǎn)為出讓的先租后讓供應(yīng)方式，或部分用地保持租賃、部分用地轉(zhuǎn)為出讓的租讓結(jié)合供應(yīng)方式。各地可根據(jù)實(shí)際情況，實(shí)行工業(yè)用地彈性年期出讓政策。支持各地以土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股方式供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)廠房、科技孵化器用地，為小型微型企業(yè)提供經(jīng)營場所，促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。

（四）規(guī)范國有土地使用權(quán)抵押管理

國有建設(shè)用地使用權(quán)抵押應(yīng)按照物權(quán)法、擔(dān)保法等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。農(nóng)墾國有農(nóng)用地使用權(quán)擔(dān)保要按照《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2015〕33號）的部署，以試點(diǎn)的方式有序開展。

各地區(qū)要認(rèn)真落實(shí)本意見要求，加強(qiáng)指導(dǎo)支持，精心組織實(shí)施，切實(shí)做好擴(kuò)大國有土地有償使用范圍各項(xiàng)工作。國土資源部將會同有關(guān)部門對本意見落實(shí)情況進(jìn)行督促指導(dǎo)，重大事項(xiàng)及時向國務(wù)院報(bào)告。

（省農(nóng)墾局 供稿）