對(duì)當(dāng)前“PPP熱”的冷思考

蔡曉輝

▲ 基金項(xiàng)目：本文為2016年江西省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年博士基金項(xiàng)目

“江西供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的金融支持政策研究”的階段性研究成果

◆ 中圖分類號(hào)：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：近年來我國PPP模式快速發(fā)展，迅速成為世界最大的PPP市場。當(dāng)前形成的“PPP熱”，是各種因素共同作用的結(jié)果，要理性看待其產(chǎn)生的實(shí)際效果和存在的現(xiàn)實(shí)問題，特別是要關(guān)注可能引發(fā)的新風(fēng)險(xiǎn)，要著眼于建立促進(jìn)PPP模式健康發(fā)展的長效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：PPP熱 地方政府融資 地方政府債務(wù)

客觀理性看待當(dāng)前的“PPP熱”

（一）客觀理性看待“PPP熱”興起的原因

PPP模式快速發(fā)展是宏觀層面的政策性因素和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的周期性因素共同作用的結(jié)果。在宏觀政策因素方面，一方面中央加大對(duì)地方政府債務(wù)的管控，特別是2014年出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》規(guī)定，地方融資平臺(tái)不得新增政府債務(wù)，地方政府長期依賴的平臺(tái)融資時(shí)代宣告終結(jié)，亟待尋找新的融資渠道和融資方式以滿足不斷增長的投資需要；另一方面，自2014年以來，國務(wù)院以及相關(guān)部委密集出臺(tái)了10余項(xiàng)政策文件，推動(dòng)和引導(dǎo)PPP項(xiàng)目實(shí)施，鼓勵(lì)地方政府在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共事業(yè)領(lǐng)域采用PPP模式。在經(jīng)濟(jì)周期因素方面，近幾年我國投資增速下滑，特別是民間投資增長乏力，PPP模式就被寄望成為拉動(dòng)投資的重要手段。與此同時(shí)，市場利率持續(xù)走低，傳統(tǒng)重工業(yè)行業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)不斷增大，采用PPP模式投資的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目備受市場追捧。綜合來看，PPP模式迅猛發(fā)展主要是政策引導(dǎo)和市場調(diào)節(jié)相互疊加的結(jié)果，要認(rèn)清可能存在的非理性因素。

（二）客觀理性看待“PPP熱”存在的問題

在多方因素的推動(dòng)下，PPP模式進(jìn)入了“野蠻生長”階段，這種“大干快上”也產(chǎn)生了很多新問題。一是“假PPP”問題突出。不少地方政府通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債、抽屜協(xié)議等方式進(jìn)行變相融資，部分項(xiàng)目缺乏運(yùn)營和績效考核，實(shí)質(zhì)上是以PPP項(xiàng)目之名行政府融資之實(shí)，在主觀上就違背了PPP模式的基本原則和初始目標(biāo)。二是不規(guī)范PPP問題突出。在上級(jí)部門督查壓力不斷加大的形勢(shì)下，不少地方政府為了能夠迅速包裝PPP項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目的可行性、規(guī)范性考慮不足，在形式上滿足了PPP模式的基本要求，但實(shí)際上不具有可操作性或操作不規(guī)范，最終損害了PPP模式的公信力。三是PPP項(xiàng)目落地難。根據(jù)財(cái)政部全國PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)，截至2016年9月底，項(xiàng)目庫10471個(gè)項(xiàng)目中，處于識(shí)別階段、準(zhǔn)備階段、采購階段、執(zhí)行階段的項(xiàng)目分別占比65%、18%、7.7%和9%，落地項(xiàng)目比重很低，如果加上大量未入庫項(xiàng)目，真正落地項(xiàng)目的占比會(huì)更低。

（三）客觀理性看待“PPP熱”產(chǎn)生的實(shí)效

由于項(xiàng)目落地率偏低，PPP模式對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資產(chǎn)生了一定積極作用，但對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極影響還比較有限。一是對(duì)穩(wěn)增長、擴(kuò)投資的拉動(dòng)作用有限。截至2016年9月，財(cái)政部全國PPP綜合信息平臺(tái)入庫項(xiàng)目中落地的PPP項(xiàng)目總規(guī)模為1.56萬億，占財(cái)政支出總規(guī)模的11.5%，短期內(nèi)對(duì)擴(kuò)大社會(huì)投資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的作用仍然有限。二是拉動(dòng)民間投資的作用有限。以財(cái)政部公布的105個(gè)落地示范項(xiàng)目為例，在54個(gè)單家社會(huì)資本參與項(xiàng)目中，民企、混合所有制、國企參與項(xiàng)目分別為17、4和33個(gè)，民企參與項(xiàng)目占比32%，對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目投資額分別為224.5億元、989.1億元、726.2億元，民企參與項(xiàng)目占比僅為12%，且參與項(xiàng)目投資規(guī)模相對(duì)較小，平均僅13億元。如果考慮整體入庫項(xiàng)目和未入庫項(xiàng)目，民企的參與度很可能會(huì)更低。三是降低地方政府融資成本的作用有限。PPP模式與傳統(tǒng)的直接融資相比，增加了投融資主體、拉長了投融資鏈條，融資成本必然會(huì)更高。

（四）客觀理性看待“PPP熱”持續(xù)的難度

當(dāng)前的“PPP熱”是我國PPP模式發(fā)展的階段性現(xiàn)象，伴隨著規(guī)范化水平的提高以及環(huán)境因素的變化，整個(gè)PPP市場將逐步趨于理性、平穩(wěn)。從國家政策看，穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)是治國理政的重要原則，也是做好經(jīng)濟(jì)工作的方法論。因此，防控金融風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)擺到更加重要的位置。在穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào)下，PPP模式的發(fā)展將從當(dāng)前的“沖量”轉(zhuǎn)向“重質(zhì)”，從“大步快跑”轉(zhuǎn)向“穩(wěn)步前進(jìn)”，從“非理性繁榮”轉(zhuǎn)向“理性發(fā)展”，從重視引導(dǎo)參與轉(zhuǎn)向重視規(guī)范發(fā)展。綜合來看，“PPP熱”賴以生存的政策環(huán)境將發(fā)生變化，階段性的“PPP熱”將轉(zhuǎn)變?yōu)楦叱掷m(xù)性的、更加理性的穩(wěn)步發(fā)展。從市場環(huán)境看，“PPP熱”是以投資率下降、利率水平下降、制造業(yè)投資收益率下降以及房地產(chǎn)市場低迷、股市投資不旺等市場階段性因素為支撐的，但是伴隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進(jìn)，新的投資熱點(diǎn)會(huì)不斷涌現(xiàn)，市場利率水平逐步回升，PPP項(xiàng)目受到社會(huì)資本追捧的熱度很可能會(huì)下降。

謹(jǐn)防“PPP熱”可能衍生的新風(fēng)險(xiǎn)

（一）財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加速金融化

近年來，國家治理地方政府債務(wù)問題的指導(dǎo)思想是“開前門、堵后門、修圍墻”，“開前門”就是給出新的、更加規(guī)范的融資渠道，如地方政府債券、PPP；“堵后門”就是堵死老的、不規(guī)范的融資渠道，如平臺(tái)融資、BT；“修圍墻”就是建立規(guī)范地方政府舉債行為的法律法規(guī)體系和政策體系。從地方政府融資渠道看，國家主要是鼓勵(lì)地方政府從間接融資轉(zhuǎn)向直接融資，如債務(wù)置換、發(fā)行地方政府債券，地方政府債務(wù)金融化趨向日益明顯。PPP模式則是地方政府債務(wù)金融化的最新形態(tài)，特別是2016年12月26日，國家發(fā)改委和證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，明確提出積極支持PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，再一次增強(qiáng)了地方政府債務(wù)金融化的政策導(dǎo)向。地方政府債務(wù)金融化與傳統(tǒng)的間接融資并無好壞之分，但是如果過快發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)控制不當(dāng)，則會(huì)使地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)從銀行部門轉(zhuǎn)向資本市場，PPP可能會(huì)成為地方政府新的融資平臺(tái)，引發(fā)新的金融風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方政府債務(wù)隱性化

地方政府隱性債務(wù)主要包括地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。根據(jù)國家審計(jì)署發(fā)布的全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，截至2010年末，可劃歸為地方政府隱性債務(wù)的金額為40065.4億元，占整個(gè)地方政府債務(wù)余額的比重為37.38%；截至2013年6月，可劃歸為地方政府隱性債務(wù)的金額為70049.49億元，占整個(gè)地方政府債務(wù)余額的比重上升到39.15%，債務(wù)隱性化程度略有上升。從債務(wù)資金來源看，銀行貸款、BT、發(fā)行債券、信托融資等是地方政府隱性債務(wù)的主要來源。近年來，隨著國家對(duì)地方政府債務(wù)治理力度的加大，傳統(tǒng)的地方政府隱性債務(wù)來源得到控制，而PPP模式則成為地方政府隱性債務(wù)新的來源。不少地方政府假借PPP搞變相融資，采用政府回購、明股實(shí)債、固定回報(bào)等方式隱性舉債。如果這種現(xiàn)象不能得到有效控制，地方政府隱性債務(wù)問題將會(huì)出現(xiàn)反彈，甚至愈演愈烈。2016年10月，財(cái)政部摸底地方政府債務(wù)時(shí)，首次涵蓋了通過PPP模式、政府購買服務(wù)等新工具舉債額度，說明已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問題。

（三）PPP模式功能模糊化

在當(dāng)前投資不旺、經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的形勢(shì)下，中央政府、地方政府、企業(yè)、金融市場對(duì)PPP模式給予了過高期望，賦予其本不應(yīng)該過多承擔(dān)的職能。比如，把PPP模式作為推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的利器、擴(kuò)大投資特別是民間投資的有利手段、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的有效工具、解決地方政府債務(wù)和融資問題的重要渠道、推動(dòng)公共服務(wù)模式轉(zhuǎn)變的有效方式，PPP模式的功能不斷被泛化、模糊化。在這樣的思想和輿論導(dǎo)向下，PPP模式偏離了其初始的發(fā)展理念、職能定位和制度設(shè)計(jì)，形成了不合理的心理預(yù)期，結(jié)果導(dǎo)致PPP模式被濫用，被不合理、不規(guī)范地使用。財(cái)政部在調(diào)研時(shí)就發(fā)現(xiàn)，部分地方政府不加區(qū)分地?cái)U(kuò)大、泛化PPP模式的使用范圍，甚至將一些純商業(yè)項(xiàng)目硬套PPP模式，不考慮項(xiàng)目本身的合理性、可行性。因此PPP模式功能被泛化、模糊化會(huì)在客觀上形成急功近利的發(fā)展預(yù)期和發(fā)展環(huán)境，并最終導(dǎo)致PPP模式本身走向非理性發(fā)展。

建立促進(jìn)PPP模式健康發(fā)展的長效機(jī)制

（一）引導(dǎo)樹立正確的PPP模式發(fā)展觀

PPP模式是一種制度設(shè)計(jì)，更是一種政府、市場等多方認(rèn)同、形成合意的發(fā)展理念。我國PPP模式要實(shí)現(xiàn)長期健康發(fā)展，發(fā)揮應(yīng)有作用，首先應(yīng)引導(dǎo)各參與方在發(fā)展理念上形成共識(shí)，筑牢發(fā)展根基，確保量力而行。地方政府要認(rèn)識(shí)到，PPP模式不僅是一種投融資方式，而且是公共產(chǎn)品供給理念和模式的變革，要樹立長期合作的契約精神，形成與社會(huì)力量共同參與公共產(chǎn)品供給和治理的伙伴意識(shí)，堅(jiān)持科學(xué)合理的政績觀，加快轉(zhuǎn)變政府職能。由于PPP項(xiàng)目投資周期長、見效慢，社會(huì)資本方要牢固樹立價(jià)值投資理念，把PPP項(xiàng)目投資當(dāng)成是對(duì)地方政府的最大價(jià)值投資，摒棄“短、平、快”的投機(jī)心理，堅(jiān)持合作共贏的投資理念。項(xiàng)目運(yùn)營方要在追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)，盡可能地實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。PPP模式本質(zhì)上就是一種契約，要把契約精神、法治精神、共贏理念貫穿于PPP項(xiàng)目的全過程。

（二）建立健全PPP模式法律法規(guī)體系

PPP模式要實(shí)現(xiàn)長期健康發(fā)展，立法是關(guān)鍵。目前，PPP模式的基礎(chǔ)性制度框架已經(jīng)建立，但是由于缺乏專門立法，PPP項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)如何適用現(xiàn)行法律還不清晰，相關(guān)各方利益難以通過法律途徑得到有力保障，導(dǎo)致社會(huì)資本對(duì)PPP政策的穩(wěn)定性信心不足。在2016年7月7日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理為發(fā)改委和財(cái)政部兩個(gè)部門分別提請(qǐng)的“特許經(jīng)營立法”和“PPP立法”兩法合一定調(diào)，標(biāo)志著我國PPP立法邁出了重要一步。從目前情況看，2017年將成為我國PPP的立法年?？紤]到PPP立法的緊迫性和可行性，建議可先由國務(wù)院出臺(tái)相關(guān)條例，解決模式不清晰、標(biāo)準(zhǔn)不明確、程序不銜接、政策不協(xié)調(diào)、制度不配套、政府履約約束不夠和對(duì)社會(huì)資本授權(quán)不足等問題。在出臺(tái)PPP領(lǐng)域條例的基礎(chǔ)上，再根據(jù)PPP模式實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的新問題予以修正，并積極推動(dòng)立法。

（三）規(guī)范完善PPP模式政策管理體制

在現(xiàn)有基礎(chǔ)性制度框架的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善PPP模式的政策管理體制，提高規(guī)范運(yùn)行程度。一是進(jìn)一步完善操作指南、合同指南、物有所值等相關(guān)制度，確保基礎(chǔ)性制度與PPP模式實(shí)踐的發(fā)展需求相匹配，增強(qiáng)制度的規(guī)范性、指導(dǎo)性和適應(yīng)性。二是建立績效考核體系，特別是要制定更加細(xì)化的分行業(yè)PPP項(xiàng)目驗(yàn)收績效指標(biāo)體系，并覆蓋項(xiàng)目全生命周期，形成激勵(lì)約束機(jī)制。對(duì)于多次沒有達(dá)到考核要求的，要建立項(xiàng)目強(qiáng)制叫停機(jī)制。在對(duì)地方政府進(jìn)行考核時(shí)，要按照“質(zhì)重于量”的原則，把PPP項(xiàng)目落地率作為核心指標(biāo)。三是建立常態(tài)化督查機(jī)制。國家發(fā)改委和財(cái)政部要加大對(duì)各地PPP項(xiàng)目的督查力度，并建立懲戒機(jī)制，特別是對(duì)于借PPP之名行變相舉債之實(shí)的行為要加大處罰力度，保證PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展。四是統(tǒng)一管理政策，特別是國家發(fā)改委和財(cái)政部出臺(tái)的相關(guān)政策規(guī)范要思想統(tǒng)一、相互銜接，避免政出多門、難以適從。

（四）不斷優(yōu)化PPP模式外部發(fā)展環(huán)境

PPP模式的健康發(fā)展需要進(jìn)一步優(yōu)化外部環(huán)境。一是深化“放管服”改革。加大簡政放權(quán)力度，大力提升政府服務(wù)水平，加快轉(zhuǎn)變政府職能，為PPP模式發(fā)展創(chuàng)造更加優(yōu)良的體制機(jī)制環(huán)境，減少體制機(jī)制障礙，提高政府運(yùn)作PPP項(xiàng)目的市場意識(shí)和專業(yè)水平。二是深化投融資體制改革。在融資體制方面，進(jìn)一步放松對(duì)金融資本、外資投資PPP項(xiàng)目的限制，拓展資金來源渠道；在投資體制方面，按照“能放則放”的原則，確保優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目真正能向民間資本開放，提高民間資本積極性。三是深化財(cái)稅體制改革。深入推進(jìn)分稅制改革，特別是在地方政府財(cái)政收入增長乏力的情況下，中央政府要加大轉(zhuǎn)移支付力度，為地方政府尋找新稅源。同時(shí)，要明確PPP項(xiàng)目的稅收政策，特別是優(yōu)惠政策。四是轉(zhuǎn)變對(duì)地方政府官員的考核機(jī)制。破除“唯GDP”的政績觀，引導(dǎo)地方政府官員轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和工作思維，去除盲目舉債搞建設(shè)的內(nèi)在沖動(dòng)。

參考文獻(xiàn)：

1.董再平.我國PPP模式政府性債務(wù)類型及特征分析[J].地方財(cái)政研究，2016（9）

2.連家明.PPP模式：要表面繁榮還是長期效應(yīng)[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2016（30）

3.王涵.PPP增長中的節(jié)奏變化[R].興業(yè)證券研究報(bào)告，2016-11-1

4.朱振鑫，楊曉.中國式PPP大數(shù)據(jù)[R].民生證券研究報(bào)告，2016-11-3