政策決策過(guò)程的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別研究

摘要：中國(guó)面臨著不斷升級(jí)的社會(huì)性沖突風(fēng)險(xiǎn)，而政策決策和行為成為沖突風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源。政策從制定到實(shí)施都是一個(gè)利益分配和協(xié)調(diào)的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程非常復(fù)雜和困難，一旦出現(xiàn)不協(xié)調(diào)和不平衡現(xiàn)象，就會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。顯然，識(shí)別政策決策過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。構(gòu)建社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別模型，并通過(guò)實(shí)際案例分析闡釋利益群體引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng)邏輯，將有助于決策主體在決策過(guò)程中圍繞利益群體的價(jià)值觀、決策屬性、決策資源、執(zhí)行制度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，不斷提高決策質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：政策決策過(guò)程；社會(huì)穩(wěn)定；風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；案例分析

中圖分類號(hào)：D523.31 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-5831（2017）06-0126-08

中國(guó)面臨著不斷升級(jí)的社會(huì)性沖突風(fēng)險(xiǎn)，而政策決策和行為成為沖突風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源。政策從制定到實(shí)施都是一個(gè)利益分配和協(xié)調(diào)的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程是非常復(fù)雜和困難的，一旦出現(xiàn)不協(xié)調(diào)和不平衡現(xiàn)象，就會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)不是停留在某一階段的產(chǎn)物，而是貫穿于政策制定和執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，所以對(duì)決策過(guò)程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深入了解、科學(xué)評(píng)估，將在很大程度上有助于緩解或解決社會(huì)失序和矛盾問(wèn)題。政策決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的引入旨在解決政府政策決策權(quán)力行使與決策相關(guān)利益主體之間的權(quán)力保障平衡問(wèn)題，同時(shí)以期通過(guò)嵌入性、制度性的程序確保決策的科學(xué)性和民主性。

一、政策決策過(guò)程與風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別模型建構(gòu)

近年來(lái)，大數(shù)據(jù)時(shí)代為決策評(píng)估提供了新模式，如決策主體的多元化、資源的多元化、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值導(dǎo)向、評(píng)估結(jié)果的精確性等，同時(shí)學(xué)者們也試圖從不同角度、用不同的方法去研究政策評(píng)估，但是在決策實(shí)踐中，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估依然困難重重。本研究試圖在決策過(guò)程理論的基礎(chǔ)上，提出簡(jiǎn)單可行、操作性較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別模型（圖1），以期在政策決策的每個(gè)環(huán)節(jié)能夠幫助決策者準(zhǔn)確把握風(fēng)險(xiǎn)因素和風(fēng)險(xiǎn)源，進(jìn)而能采取有效的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和控制措施。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別模型圍繞一個(gè)核心問(wèn)題，即公共政策從制定到執(zhí)行的過(guò)程中利益群體對(duì)決策風(fēng)險(xiǎn)影響的行動(dòng)邏輯如何？圍繞這個(gè)核心問(wèn)題將回答：利益群體如何對(duì)公共政策產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)？哪些是引起風(fēng)險(xiǎn)的核心要素？

公共政策決策不僅是一定利益的確認(rèn)、協(xié)調(diào)和重新分配的過(guò)程，還是評(píng)估和調(diào)整各層利益群體關(guān)系的過(guò)程。在決策過(guò)程中利益群體經(jīng)常處于膠著、沖突和博弈狀態(tài)，而影響決策問(wèn)題的首要因素是利益群體的人生觀、價(jià)值觀、世界觀等。但是價(jià)值取向是多方面因素共同作用的結(jié)果，其位階也是不固定的。在每個(gè)特定時(shí)期和階段，哪種價(jià)值居于首位需要取決于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、制度等要素的綜合作用。

決策屬性主要包括合法性、合理性、可控性、可行性和安全性。決策環(huán)境是對(duì)決策有著直接或間接聯(lián)系或影響的要素綜合。本文側(cè)重研究對(duì)決策系統(tǒng)起直接的、顯著的、重要影響的要素。

決策資源是利益相關(guān)者行動(dòng)選擇的資源基礎(chǔ)，主要包括：政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、環(huán)境資源、信息資源等，其強(qiáng)弱和結(jié)構(gòu)直接影響到風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率和影響程度。而執(zhí)行制度是將決策內(nèi)容與責(zé)任落實(shí)進(jìn)行有效銜接的關(guān)鍵，對(duì)它的支持力度和方式會(huì)影響風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的可能性和程度。

總之，不同利益群體會(huì)以各種方式或途徑對(duì)決策產(chǎn)生影響，同時(shí)也會(huì)因價(jià)值取向、資源、決策屬性、制度等方面的不同而產(chǎn)生決策風(fēng)險(xiǎn)。

二、政策決策問(wèn)題確定階段的風(fēng)險(xiǎn)

（一）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

從決策問(wèn)題確定階段就開始存在風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)某個(gè)問(wèn)題或是被決策者重視，或是被決策者建構(gòu)，或是對(duì)決策者代表的利益群體有利，這個(gè)問(wèn)題進(jìn)入決策的幾率就較大；而當(dāng)另一個(gè)問(wèn)題獲得利益較小，花費(fèi)精力較多時(shí)，可能進(jìn)入決策的幾率就會(huì)小，對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)的約束是羅爾斯提出的“無(wú)知之幕”。無(wú)知之幕抹去了決策參與者的利益、偏好、價(jià)值等，保證他們做出的選擇公正客觀，而且也會(huì)從保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體的角度去決策和設(shè)計(jì)制度。但是，這個(gè)約束僅僅是理想設(shè)計(jì)和理論假設(shè)，而在現(xiàn)實(shí)中是無(wú)法施行的。畢竟，每個(gè)決策者早已具備各自的價(jià)值觀、利益觀、社會(huì)觀等，也正印證了無(wú)知之幕消失之后政治博弈依然存在。但這并不意味著“無(wú)知之幕”沒(méi)有意義，相反，作為“代表裝置”的原初狀態(tài)和“無(wú)知之幕”是規(guī)范公民政治判斷的指導(dǎo)性框架，是公共反思和自我澄清的手段，是實(shí)踐的行動(dòng)指南。無(wú)知之幕的假設(shè)所要解決的，并不是如何在“無(wú)知”狀態(tài)下達(dá)成正義原則，而是如何在“有知”狀態(tài)中依然形成正義，也正是公共理性之意。

（二）案例分析——高考減招

教育部同國(guó)家發(fā)改委于2016年4月25日下發(fā)給各地教育部門關(guān)于做好“2016年普通高等教育招生計(jì)劃編制和管理工作的通知”，在附件中提出《2016年部分地區(qū)跨省生源計(jì)劃調(diào)控方案》。在調(diào)出計(jì)劃中，湖北、江蘇兩省位居首位，分別是4萬(wàn)和3.8萬(wàn)生源。這一通知在高考考生家長(zhǎng)問(wèn)很快引起軒然大波。針對(duì)考生和家長(zhǎng)的激烈反應(yīng)，湖北和江蘇省教育廳很快做出回應(yīng)，并解釋不存在減招問(wèn)題。但是，官方的公告和表態(tài)顯然很難平息家長(zhǎng)們的怒火，陸續(xù)有考生家長(zhǎng)到當(dāng)?shù)亟逃峙e牌，進(jìn)而發(fā)展為大規(guī)模聚集以表達(dá)訴求的事件。此案例直接指向的是教育公平問(wèn)題，由此可以從利益相關(guān)者即教育部門與學(xué)生家長(zhǎng)的層面進(jìn)行分析。

1.教育部門的決策風(fēng)險(xiǎn)

（1）決策問(wèn)題確定階段。誠(chéng)然，高校招生計(jì)劃需要考慮的因素是比較復(fù)雜的，包括歷史因素、高校辦學(xué)定位、辦學(xué)特色、傳統(tǒng)生源、高校屬性、就業(yè)去向等。但是，教育部門在公布高考生源計(jì)劃調(diào)整時(shí)，首先應(yīng)該對(duì)民眾交代調(diào)整的依據(jù)、目標(biāo)、措施等。事實(shí)上，這些問(wèn)題都未做出解釋，而是閉門決策，強(qiáng)制實(shí)施，很容易引起爭(zhēng)議，造成風(fēng)險(xiǎn)。

（2）決策輸出時(shí)間。調(diào)控方案的公布是在臨近高考期間，這是個(gè)非常敏感的時(shí)間，考生心理壓力大，家長(zhǎng)繃著一根弦，稍有情況變動(dòng)，就會(huì)引發(fā)他們的焦慮、緊張，甚至產(chǎn)生失控情緒。熊丙奇先生對(duì)此評(píng)論認(rèn)為：“高考的政策應(yīng)該‘三年早知道’，應(yīng)該至少三年、五年要做好規(guī)劃。其實(shí)可以通過(guò)這件事情來(lái)倒逼我們的教育制度改革，促進(jìn)教育政策的民主化、科學(xué)化?！?/p>

（3）決策問(wèn)題回應(yīng)。教育部門對(duì)計(jì)劃的解釋為：為了縮小高考錄取比率，需要從高等教育資源豐富、升學(xué)壓力小的省份中調(diào)出生源，來(lái)平衡各地高考的壓力。但是高考錄取率的指標(biāo)內(nèi)涵豐富，不可輕易論斷。

2.學(xué)生家長(zhǎng)的利益訴求

（1）“損有余，補(bǔ)不足”是針對(duì)全國(guó)范圍而言的，但對(duì)相關(guān)省份來(lái)說(shuō)，家長(zhǎng)都不覺(jué)得本省“有余”。調(diào)出生源計(jì)劃的家長(zhǎng)們都希望本地錄取計(jì)劃不外調(diào)，認(rèn)為用一個(gè)尚未解決“教育不公平”問(wèn)題的主體去幫助另一個(gè)“教育不公平”是不可思議的，甚至認(rèn)為縮小各地方高考差距是憑借以劣幣驅(qū)逐良幣的模式來(lái)進(jìn)行的。

（2）家長(zhǎng)們普遍認(rèn)為，中國(guó)高考錄取率的差距主要表現(xiàn)在重點(diǎn)大學(xué)，重點(diǎn)大學(xué)在各省的錄取率并不均衡，出現(xiàn)重點(diǎn)大學(xué)地方化問(wèn)題，要求打破現(xiàn)行錄取制度，推進(jìn)高考公平。

3.教育公平——選擇哪種正義

（1）程序性正義。劉瑜在《民主的細(xì)節(jié)》一書中提到眾多社會(huì)問(wèn)題的核心，是一個(gè)“程序性正義”和“補(bǔ)償性正義”的矛盾。選擇程序性正義意味著不需考慮種族、性別、資源、歷史條件、經(jīng)濟(jì)狀況、文化差別等，也不需考慮結(jié)果如何，任何利益群體的起點(diǎn)是同一條起跑線，同步起跑。以高考制度為例，有些利益群體贊同恢復(fù)全國(guó)統(tǒng)考，采用全國(guó)統(tǒng)一命題并劃定統(tǒng)一錄取分?jǐn)?shù)線。這一方式貌似可實(shí)現(xiàn)絕對(duì)分?jǐn)?shù)公平，但付諸實(shí)踐后將會(huì)出現(xiàn)更嚴(yán)重的問(wèn)題。

（2）補(bǔ)償性正義。補(bǔ)償性正義主張為了保證相對(duì)公平的結(jié)果，制定法律和政策時(shí)對(duì)歷史、文化、經(jīng)濟(jì)等因素進(jìn)行有偏向的選擇，但是補(bǔ)償性正義面臨的最大困境是如何評(píng)估相關(guān)利益群體的資源、歷史條件、經(jīng)濟(jì)狀況等因素。事實(shí)上，這種復(fù)雜性根本無(wú)法精確評(píng)估和衡量。

（3）真正的教育公平。羅爾斯提出無(wú)知之幕是一種思維實(shí)驗(yàn)，是抹去決策參與者的價(jià)值、利益以及偏好選擇等做出的公正選擇，但是在實(shí)踐中卻蒼白無(wú)力?？梢哉J(rèn)為，在起點(diǎn)不公、過(guò)程不公的情況下，簡(jiǎn)單調(diào)整高考生源將無(wú)法實(shí)現(xiàn)教育公平。

三、政策決策議程設(shè)置階段的風(fēng)險(xiǎn)

（一）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

決策問(wèn)題確定后，將納入決策機(jī)構(gòu)的議事日程中。從決策議程設(shè)置模型分析，基于民眾參與度的不同，可以簡(jiǎn)單分為內(nèi)部模式和外壓模式。民眾參與決策的程度對(duì)于決策內(nèi)容、執(zhí)行以及風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)量和程度具有直接影響。內(nèi)部模式采用精英決策方式，由極少數(shù)的政治精英掌握重大的決策權(quán)，他們的價(jià)值、態(tài)度、利益取向等直接決定著政策的性質(zhì)和方向。外壓模式主要由民眾的少數(shù)倡導(dǎo)者的決策倡議轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖娖毡殛P(guān)注的議題，還有通過(guò)焦點(diǎn)事件引發(fā)的議題關(guān)注，而這些焦點(diǎn)事件極易引發(fā)民眾關(guān)注，并強(qiáng)壓給政府進(jìn)行決策議程，但是一旦政府由于資源有限、條件不成熟、利益博弈等因素制約而未得到推動(dòng)和落實(shí)，則有可能成為風(fēng)險(xiǎn)的導(dǎo)火索。

（二）案例分析——“闖黃燈重罰”

公安部制定的《機(jī)動(dòng)車登記規(guī)定》和《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》于2013年1月1日開始正式執(zhí)行。在新交規(guī)中，搶黃燈屬于違規(guī)行為，與闖紅燈的性質(zhì)和處罰標(biāo)準(zhǔn)一致，一律記六分。此規(guī)定引發(fā)民眾的爭(zhēng)議，出現(xiàn)井噴式的輿論轟炸。

1.決策可行性分析

警察觀點(diǎn)：如果交通信號(hào)設(shè)施不配套，查處細(xì)則不明確，闖黃燈處罰將無(wú)法執(zhí)行。司機(jī)觀點(diǎn)：很多地方交通信號(hào)燈沒(méi)有設(shè)置倒計(jì)時(shí)，所有司機(jī)很難判斷何時(shí)變黃燈，很難做到不搶黃燈。

2.決策合法性分析

（1）議題設(shè)置。闖黃燈新規(guī)涉及面廣，影響力強(qiáng)，但是在議題設(shè)置過(guò)程中，卻沒(méi)有進(jìn)行立法聽(tīng)證會(huì)討論，更沒(méi)有在一定范圍內(nèi)征求利益相關(guān)主體的意見(jiàn)，從議題設(shè)置層面看首先是不符合程序的。

（2）內(nèi)容?！兜缆方煌ò踩ā返诙鶙l規(guī)定：“紅燈表示禁止通行，綠燈表示準(zhǔn)許通行，黃燈表示警示?！备鶕?jù)《道路交通安全法實(shí)施細(xì)則》第三十八條第二款之規(guī)定中表示：黃燈亮起時(shí)，已經(jīng)駛過(guò)停止線的車輛可以繼續(xù)通行。黃燈起到的是緩沖和警示作用。由此可見(jiàn)，新交規(guī)中“搶黃燈”屬于違法行為的條款規(guī)定與上位法相互矛盾。

（3）擱置程序。經(jīng)過(guò)數(shù)日爭(zhēng)議，公安部交管局2013年1月6日宣布，暫時(shí)不對(duì)“闖黃燈”的司機(jī)采取扣6分的處罰與罰款，改為教育警示為主。一項(xiàng)新規(guī)定在未按法定程序修改或廢止的前提下，有關(guān)部門就草率否定新交規(guī)的效力，讓民眾無(wú)所適從，同時(shí)也降低了政府決策的權(quán)威以及法律的權(quán)威，更不用說(shuō)法治精神了。

3.決策合理性分析

“闖黃燈重罰”的新規(guī)定一出臺(tái)就引發(fā)了很多媒體的熱議（表1）。

從闖黃燈新規(guī)的出臺(tái)和落實(shí)的過(guò)程看，政策決策不僅缺乏法律支持，而且也沒(méi)有相配套的執(zhí)行制度和資源，因此決策落實(shí)未必可行。此外，此項(xiàng)決策仍然沿襲精英決策模式，忽視民眾的利益和需求，但是當(dāng)規(guī)定出臺(tái)后，作為決策參與者的民眾很快介入，精英決策圈被打破，應(yīng)該通過(guò)討論和爭(zhēng)議，使精英決策圈和決策參與圈之間內(nèi)外互動(dòng)，使?fàn)幾h和熱議的問(wèn)題得到及時(shí)溝通和化解，從而步入良性互動(dòng)的軌道。

四、政策決策輸出階段的風(fēng)險(xiǎn)

（一）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

從意義層面看，決策輸出主要表現(xiàn)為政治正當(dāng)性以及程序的合法性和科學(xué)性。政治正當(dāng)性分為實(shí)質(zhì)層面和心理層面。合法程序包括：決策者的合法身份、權(quán)力的合法性、政策內(nèi)容的合法化、操作程序的合法化等。但是，從實(shí)踐看，有些決策輸出缺乏合法化程序，那么必將導(dǎo)致政策缺少法律支撐，而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)可能是將缺乏法律精神、不能體現(xiàn)民意的決策方案上升為權(quán)威性和強(qiáng)制力的公共政策，一旦落實(shí)和執(zhí)行后，將可能產(chǎn)生不可預(yù)估的負(fù)面影響。

（二）案例分析——杭州限牌

杭州市政府于2014年3月25日19時(shí)召開新聞發(fā)布會(huì)，宣布從次日零時(shí)開始，將對(duì)小型客車采取控制總量的措施，即限購(gòu)限牌。杭州市政府“空降式”和“突襲式”的限牌決定引發(fā)市民的不滿和瘋狂搶購(gòu)。

1.決策風(fēng)險(xiǎn)

“限牌令”作為公共政策，不僅涉及汽車銷售商的合法利益，而且涉及民眾的出行權(quán)利，其出臺(tái)需要依法經(jīng)過(guò)公眾參與程序，但是此次決策未召開聽(tīng)證會(huì)，也未有任何意見(jiàn)征詢，反而陷入“狼來(lái)了-辟謠-突擊出臺(tái)”的惡性循環(huán)。

2.風(fēng)險(xiǎn)后果

此次決策屬于突襲式的政策實(shí)施，所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)后果不可小覷。對(duì)于政府而言，屢次辟謠但最終謠言還是事實(shí)，不但損害了民眾利益，而且導(dǎo)致了政府信任危機(jī)；對(duì)于百姓而言，遭受了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。此外，最讓人不可思議的是限牌決策的輸出竟然是通過(guò)“小道消息”作為試探的工具，讓民眾在猜測(cè)和尋覓中去倒逼真相。更值得反思的是，是否在政策的輸出中存在權(quán)力尋租和以權(quán)謀私的行為。

3.風(fēng)險(xiǎn)反思

決策不論在制定或輸出過(guò)程中首先應(yīng)該了解民意，在民意的基礎(chǔ)上做好充分準(zhǔn)備和各種配套服務(wù)。在決策調(diào)整過(guò)程中，需要保證決策過(guò)程的透明度，確保利益相關(guān)者的充分參與和公平、公開、公正的博弈。

面對(duì)多元的利益訴求和復(fù)雜的公共輿論環(huán)境，決策者在決策過(guò)程中需要尋找“最大公約數(shù)”，增進(jìn)“最大共識(shí)度”。此外，增設(shè)公益訴訟對(duì)政府的公信力進(jìn)行監(jiān)督，確保政府對(duì)民眾做出的服務(wù)承諾，倒逼決策主體更加嚴(yán)格用權(quán)、謹(jǐn)慎用權(quán)、公正用權(quán)。

五、政策決策執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)

（一）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

決策執(zhí)行過(guò)程也存在諸多風(fēng)險(xiǎn)。決策執(zhí)行過(guò)程中容易出現(xiàn)目標(biāo)偏離、效率低下、選擇執(zhí)行、內(nèi)容歪曲等現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致決策的失敗。

埃利諾·奧斯特洛姆認(rèn)為，中國(guó)的傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)似乎奠定了我們匍匐在現(xiàn)行規(guī)則之下去尋求對(duì)策，很少有通過(guò)制度層面的改革來(lái)限定政策執(zhí)行者的行為，更缺乏對(duì)規(guī)則的規(guī)則的救濟(jì)和保障。政策的難以執(zhí)行不僅是因?yàn)閳?zhí)行機(jī)制和宣傳工作的不完善不健全，以及民眾參與程度的不到位，更是因?yàn)檎卫砟芰Φ牟蛔愫腿笔А?/p>

（二）案例分析——漢源群體性事件

2002年12月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)瀑布溝水電站立項(xiàng)。按照規(guī)劃，四川省漢源縣將近10萬(wàn)人將被迫遷移。立項(xiàng)后的移民補(bǔ)償政策雖然以地?fù)Q地，但是土地的質(zhì)量和數(shù)量得不到保證以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，根本無(wú)法彌補(bǔ)移民的損失。全縣群眾聯(lián)名上訪，但是合理訴求得不到支持和滿足。2004年10月27日晚漢源瀑布溝水電站截流時(shí)，數(shù)萬(wàn)名群眾來(lái)到大壩上進(jìn)行游行示威。隨著事態(tài)發(fā)展，示威群眾日益增多，矛盾沖突愈演愈烈，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣块T一度陷入癱瘓。

1.漢源瀑布溝水電站決策的風(fēng)險(xiǎn)源分析

漢源瀑布溝水電站決策的風(fēng)險(xiǎn)源主要分為合法性、合理性、可行性、可控性四個(gè)方面，參見(jiàn)表2。

2.漢源瀑布溝水電站決策的影響因素分析

漢源瀑布溝水電站決策的影響因素主要有決策主體、對(duì)象、資源、內(nèi)容及環(huán)境和執(zhí)行制度等，參見(jiàn)表3。

基于漢源事件的反思：政府在進(jìn)行決策時(shí)需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估，對(duì)相關(guān)利益群體進(jìn)行協(xié)調(diào)，并在決策執(zhí)行過(guò)程中最大限度為決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)營(yíng)造決策環(huán)境和制度保障，確保政策執(zhí)行和順利落實(shí)。

六、政策決策監(jiān)督和反饋階段

（一）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

在政策監(jiān)督和反饋實(shí)踐中，評(píng)估主體的態(tài)度、素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平以及領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)威影響等都存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。政策決策監(jiān)督和評(píng)估的形式大多是內(nèi)部評(píng)估，而內(nèi)部評(píng)估最大的風(fēng)險(xiǎn)是公正性風(fēng)險(xiǎn)。此外，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)綜合指標(biāo)，評(píng)估指標(biāo)的全面性和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一是評(píng)估的難點(diǎn)。

（二）案例分析——“安全感”調(diào)查

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在2001-2006年間在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行了六次“全國(guó)群眾安全感抽樣調(diào)查”，調(diào)查結(jié)果顯示：認(rèn)為社會(huì)環(huán)境治安狀況“很安全”“安全”和“基本安全”的比例非常高，六年的調(diào)查結(jié)果顯示八成以上的中國(guó)群眾都認(rèn)為具有安全感，并且整體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。但零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)于2006年1月公布的《2005年度中國(guó)居民生活質(zhì)量指數(shù)調(diào)查》中呈現(xiàn)的結(jié)果卻顯示在2003—2005年問(wèn)居民社會(huì)安全感呈現(xiàn)連續(xù)下降趨勢(shì)。

造成截然相反的結(jié)果雖然有諸多原因，但反映出當(dāng)前決策監(jiān)督和反饋存在以下四個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)：（1）安全感的測(cè)量比較困難，指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)存在差異。安全感和滿意度是對(duì)民眾感受的測(cè)量，這種感受通過(guò)指標(biāo)、數(shù)據(jù)和量化工具去體現(xiàn)比較困難。此外，單純的數(shù)據(jù)結(jié)果對(duì)決策者的借鑒和參考意義并不大，很難從數(shù)據(jù)結(jié)果中找到改進(jìn)工作的突破口。決策者僅僅知道自己的工作存在不足，但是在哪些方面存在哪些問(wèn)題卻無(wú)法厘清。（2）統(tǒng)計(jì)調(diào)查的專業(yè)理論知識(shí)存在差異。公安機(jī)關(guān)和第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)在對(duì)安全感和滿意度的統(tǒng)計(jì)調(diào)查上專業(yè)強(qiáng)項(xiàng)不同，側(cè)重點(diǎn)不同，調(diào)查內(nèi)容和程序存在差異，抽樣對(duì)象也不盡相同，因此調(diào)查結(jié)果也會(huì)出現(xiàn)偏差。（3）調(diào)查評(píng)估不夠規(guī)范科學(xué)。在調(diào)查過(guò)程中，存在調(diào)查人員培訓(xùn)不到位，問(wèn)卷設(shè)計(jì)、樣本選擇、問(wèn)卷填寫、結(jié)果統(tǒng)計(jì)等方面都存在不規(guī)范現(xiàn)象。這些因素都可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)失真。（4）評(píng)估與調(diào)查過(guò)程缺少監(jiān)控。不論是公安機(jī)關(guān)還是第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在安全感調(diào)查的過(guò)程中都缺少有效監(jiān)控，有些數(shù)據(jù)跟實(shí)際情況大相徑庭，甚至出現(xiàn)造假現(xiàn)象，導(dǎo)致調(diào)查結(jié)果失真。

七、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)環(huán)境處在不斷變化中，政策決策風(fēng)險(xiǎn)也處在變化中。筆者基于決策過(guò)程理論強(qiáng)調(diào)從問(wèn)題確定、議程設(shè)置、決策輸出、決策執(zhí)行以及決策反饋等五個(gè)階段進(jìn)行分析，每個(gè)階段所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)因素不同，風(fēng)險(xiǎn)的可能性和后果也不同，此外，風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性也意味著無(wú)法用一個(gè)案例來(lái)闡釋所有風(fēng)險(xiǎn)因素。因此，本文依據(jù)不同決策階段揀選不同典型案例從價(jià)值取向、資源、決策屬性、制度等層面進(jìn)行決策風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)化識(shí)別，揭示政策決策與風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)機(jī)理和演變邏輯，理順各種風(fēng)險(xiǎn)因素的位置，為制定風(fēng)險(xiǎn)治理和防范提供依據(jù)。

政策決策和制定過(guò)程中的核心要素是利益，利益的最終載體是資源，而資源的稀缺性注定不能使所有人的利益以及各個(gè)利益群體都得到滿足，因此自然會(huì)產(chǎn)生利益矛盾和差異，利益矛盾激化的外在形式即對(duì)立和沖突，從情緒對(duì)立和沖突發(fā)展到行為對(duì)立和沖突。決策者為了預(yù)先規(guī)避沖突，就需要提前做好決策風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估，確保利益相關(guān)者以及各個(gè)利益群體都獲得富有意義的參與機(jī)會(huì)，并將自己的利益訴求傳遞給決策主體，并在決策中予以考慮并盡可能加以協(xié)調(diào)。盡管每個(gè)社會(huì)成員和利益群體所擁有的資源和條件各不相同，但是有序和公平的博弈規(guī)則和平臺(tái)是達(dá)到公共理性和公共利益的前提。

拉斯韋爾說(shuō)：“政策科學(xué)的研究方法不僅強(qiáng)調(diào)基本問(wèn)題和復(fù)雜的模型，而且在相當(dāng)大的程度上需要澄清政策中的價(jià)值目標(biāo)?！钡珒r(jià)值取向是多元的，決策中的選擇并非難在判斷真假?zèng)_突，而是難在判斷善善沖突，試圖按價(jià)值的重要性進(jìn)行排列是不可能的。為此，決策者該考慮需要怎樣的價(jià)值取向引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)利益均衡。諸多學(xué)者認(rèn)為決策的價(jià)值取向與其公共性和公共利益有關(guān)。但在社會(huì)實(shí)踐中公認(rèn)的公共利益是不存在的，公共利益的實(shí)現(xiàn)只能通過(guò)各個(gè)相關(guān)利益群體參與政策活動(dòng)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，所以制定政策時(shí)，建立合法、合理、合情的制度和規(guī)章確保每一個(gè)相關(guān)利益群體都有平等參與和交流的權(quán)利才是首要前提。

當(dāng)前，國(guó)家和政府處在眾多政策風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境中。公共政策的形成明顯滯后于社會(huì)問(wèn)題發(fā)展，加之社會(huì)環(huán)境和評(píng)估環(huán)境的多樣性和多變性加劇了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和演進(jìn)，政策風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估工作難度加大，因此，在政策決策與制定過(guò)程中，決策主體需要進(jìn)行系統(tǒng)學(xué)習(xí)，需要關(guān)注每個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)因素，逐漸建立科學(xué)完善的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，有的放矢地采取針對(duì)性的有效控制和規(guī)避措施。

（責(zé)任編輯 彭建國(guó)）