進(jìn)出口食品安全監(jiān)管“新常態(tài)”及應(yīng)對(duì)探析

劉 濤，田 鑫

(1.中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院， 北京 100872； 2.中國(guó)人民大學(xué) 國(guó)際學(xué)院， 江蘇 蘇州 215123)

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進(jìn)出口食品安全監(jiān)管“新常態(tài)”及應(yīng)對(duì)探析

劉 濤1，田 鑫2

(1.中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院， 北京 100872； 2.中國(guó)人民大學(xué) 國(guó)際學(xué)院， 江蘇 蘇州 215123)

隨著全球化加劇和食品進(jìn)出口貿(mào)易的擴(kuò)大，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外貿(mào)易進(jìn)入了一個(gè)新的轉(zhuǎn)型期，進(jìn)出口食品安全監(jiān)管日益呈現(xiàn)出五大“新常態(tài)”特征。作為人口和國(guó)際貿(mào)易大國(guó)，為有效應(yīng)對(duì)進(jìn)出口食品安全監(jiān)管出現(xiàn)的新問(wèn)題和新情況，切實(shí)保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和人民群眾的切身利益，我國(guó)相關(guān)政府部門(mén)必須加快進(jìn)出口食品安全監(jiān)管業(yè)務(wù)的現(xiàn)代化、國(guó)際化建設(shè)進(jìn)程。結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)當(dāng)前國(guó)情，梳理并提出“新常態(tài)”下我國(guó)進(jìn)出口食品安全監(jiān)管需要堅(jiān)持的五個(gè)理念，以期為國(guó)家決策提供參考。

新常態(tài)；食品安全監(jiān)管；理念；進(jìn)出口食品

加入世貿(mào)組織10多年來(lái)，我國(guó)食品企業(yè)逐步走向國(guó)際市場(chǎng)，與國(guó)際先進(jìn)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)和管理接軌，經(jīng)歷了不斷升級(jí)的各種國(guó)內(nèi)外質(zhì)量監(jiān)管和認(rèn)證要求，在與國(guó)外食品企業(yè)的激烈競(jìng)爭(zhēng)中，我國(guó)食品企業(yè)在產(chǎn)品質(zhì)量和管理水平等方面都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。同時(shí)，我國(guó)食品市場(chǎng)也積極融入國(guó)際市場(chǎng)，各類國(guó)際食品品牌紛紛涌入，食品直接進(jìn)口規(guī)模大幅增加，人民群眾日益增長(zhǎng)的食品需求得到了有效滿足。但與此同時(shí)，不能忽視的是，隨著世界食品貿(mào)易量持續(xù)增長(zhǎng)，進(jìn)口食品類型和來(lái)源地日益多樣化，食品產(chǎn)業(yè)鏈日趨復(fù)雜與延長(zhǎng)，加之全球環(huán)境污染和氣候變化加劇，食源性疾病不斷增長(zhǎng)，世界范圍內(nèi)食品安全事件的數(shù)量和影響規(guī)模均呈現(xiàn)出顯著的上升趨勢(shì)，影響我國(guó)食品安全的風(fēng)險(xiǎn)因素顯著增加。

面對(duì)上述形勢(shì)，我國(guó)進(jìn)出口食品安全監(jiān)管在總結(jié)成績(jī)的同時(shí)，也面臨著新的挑戰(zhàn)，既要保護(hù)進(jìn)口食品的安全性，保護(hù)消費(fèi)者的健康，又要加強(qiáng)對(duì)出口商品的監(jiān)管，減少貿(mào)易摩擦和貿(mào)易損失，增強(qiáng)國(guó)際綜合競(jìng)爭(zhēng)力。2015年新修訂的《食品安全法》被認(rèn)為是史上最嚴(yán)格的食品安全法，其中單列兩章專門(mén)探討進(jìn)出口食品的監(jiān)督管理，充分表明了進(jìn)出口食品安全的重要性和做好相關(guān)監(jiān)管工作的緊迫性。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的轉(zhuǎn)型期，在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易環(huán)境下，進(jìn)出口食品安全監(jiān)管呈現(xiàn)出“新常態(tài)”特征。因此，非常有必要在總結(jié)已往監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)管理模式，提出我國(guó)進(jìn)出口食品安全新的監(jiān)管戰(zhàn)略和思路。

一、進(jìn)出口食品安全監(jiān)管的“新常態(tài)”

當(dāng)前進(jìn)出口食品安全監(jiān)管日益呈現(xiàn)出五大“新常態(tài)”：

(一)全球食品供應(yīng)鏈從本地化轉(zhuǎn)向全球化

全球食品供應(yīng)鏈?zhǔn)且粋€(gè)從食品的初級(jí)生產(chǎn)者到消費(fèi)者、涉及多個(gè)利益主體的有機(jī)整體，是一個(gè)涵蓋了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)商、農(nóng)民或農(nóng)業(yè)企業(yè)、儲(chǔ)存運(yùn)輸商、加工商、分銷商、零售商和消費(fèi)者的完整復(fù)雜的供需網(wǎng)絡(luò)[1]。在傳統(tǒng)的國(guó)內(nèi)食品市場(chǎng)供應(yīng)鏈中，消費(fèi)者購(gòu)買食物的來(lái)源主要是零售商和農(nóng)戶，大量分散、規(guī)模不一的食品供給主體給政府部門(mén)帶來(lái)了巨大的監(jiān)管成本，監(jiān)管工作相比發(fā)達(dá)國(guó)家更為困難。此外，市場(chǎng)機(jī)制和法律法規(guī)的不成熟、不完善也是造成食品安全事件多發(fā)的重要原因。換言之，傳統(tǒng)的本地化食品供應(yīng)鏈面臨的主要問(wèn)題是監(jiān)管成本過(guò)高和監(jiān)管法律法規(guī)體系不健全、不完善。但是，食品監(jiān)管對(duì)象和責(zé)任主體畢竟都在國(guó)內(nèi)，通過(guò)調(diào)整監(jiān)管運(yùn)作模式和完善法律法規(guī)的方式，監(jiān)管水平可以得到有效提高。

然而，進(jìn)入現(xiàn)代化的全球供應(yīng)鏈層面后，監(jiān)管對(duì)象和責(zé)任主體明顯超越了國(guó)界。當(dāng)前食品供應(yīng)鏈的國(guó)際化程度已經(jīng)達(dá)到了空前水平，食品原料生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、銷售、食用等環(huán)節(jié)可能分布于不同國(guó)家或地區(qū)的每一個(gè)角落，同時(shí)加工類食品的規(guī)模和工藝復(fù)雜程度也在不斷增強(qiáng)。此外，全球運(yùn)輸技術(shù)、通訊技術(shù)、物流技術(shù)的發(fā)展，也導(dǎo)致進(jìn)出口食品的流通速度和流通規(guī)模激增，相關(guān)責(zé)任主體更加龐大和多樣化，進(jìn)出口食品安全涉及的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)日益增多，監(jiān)管環(huán)節(jié)更加復(fù)雜，實(shí)現(xiàn)國(guó)際層面食品安全共治責(zé)任分配和有效監(jiān)管面臨著更多不確定、不可控因素，急需新的制度設(shè)計(jì)和管理安排。

(二)食品安全技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)和食品安全問(wèn)題成為新型技術(shù)性貿(mào)易壁壘，且呈持續(xù)蔓延趨勢(shì)

全球化和貿(mào)易自由化是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，各國(guó)客觀上需要通過(guò)食品進(jìn)出口貿(mào)易來(lái)滿足國(guó)民日益增長(zhǎng)的多元化食品需求，以優(yōu)化資源配置、增進(jìn)國(guó)民福利。因此，削減非必要性食品安全監(jiān)管造成的技術(shù)性貿(mào)易壁壘成為正在商談的新型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定如RCEP、TPP和TTIP的主要內(nèi)容之一[2]。但事實(shí)上，實(shí)行以健康保護(hù)為理由的貿(mào)易保護(hù)策略已經(jīng)從發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸擴(kuò)展到發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)以“出口市場(chǎng)多元化”為規(guī)避手段的傳統(tǒng)貿(mào)易策略受到嚴(yán)重限制[3]，技術(shù)性貿(mào)易措施已成為制約我國(guó)食品出口的第一大非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。受全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇疲軟、各國(guó)居民收入普遍下降、消費(fèi)市場(chǎng)低迷、原材料成本持續(xù)增加、失業(yè)率顯著提高等因素影響，各國(guó)貿(mào)易保護(hù)主義盛行。諸多研究表明，美國(guó)與歐洲是全球化中心，但同時(shí)也是“反全球化”中心。在美國(guó)，偏好孤立與保護(hù)主義的特朗普當(dāng)選總統(tǒng)，并在就職當(dāng)日即宣布美國(guó)退出TPP談判；在歐洲，英國(guó)脫歐，主張民族主義的政黨在多國(guó)當(dāng)選為執(zhí)政黨。降低國(guó)內(nèi)失業(yè)率、振興本土企業(yè)、贏得本國(guó)選民支持，成為歐美許多國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人或政黨采取貿(mào)易保護(hù)主義政策主張的主要?jiǎng)訖C(jī)。越來(lái)越多的國(guó)家采用健康和安全標(biāo)準(zhǔn)作為新的貿(mào)易保護(hù)手段，與食品安全相關(guān)的貿(mào)易摩擦進(jìn)入多發(fā)期。

與此同時(shí)，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)滯脹和原材料價(jià)格上漲的國(guó)際大背景直接導(dǎo)致全球范圍內(nèi)一些食品生產(chǎn)企業(yè)不得不減少質(zhì)量管理投入以維持價(jià)格優(yōu)勢(shì)和經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，進(jìn)出口食品安全監(jiān)管的外部形勢(shì)更加嚴(yán)峻。國(guó)家質(zhì)檢總局發(fā)布的《2016年進(jìn)出口商品質(zhì)量安全白皮書(shū)》顯示，2012年至2016年全國(guó)進(jìn)口食品接觸產(chǎn)品批次不合格率由不到4%上升至近10%，呈逐年升高趨勢(shì)*王優(yōu)玲. 近五年全國(guó)進(jìn)口食品接觸產(chǎn)品批次不合格率上升至近10%，新華社電，2017-05-18.。

(三)我國(guó)食品貿(mào)易結(jié)構(gòu)從出口為主轉(zhuǎn)為進(jìn)口為主

我國(guó)食品進(jìn)出口量和貿(mào)易額均呈現(xiàn)顯著增長(zhǎng)趨勢(shì)。近20年來(lái)，食品進(jìn)口貿(mào)易額增長(zhǎng)速度顯著高于出口貿(mào)易額增長(zhǎng)速度，年均增長(zhǎng)速度達(dá)到12%，且近5年(2011—2015)來(lái)有加速趨勢(shì)，達(dá)到年均15%左右的增速。2015年食品及主要供食用的活動(dòng)物進(jìn)口額高達(dá)505億美元，是2000年進(jìn)口額的10.6倍，是2011年進(jìn)口額的1.75倍。進(jìn)出口貿(mào)易差正在縮小，從長(zhǎng)期趨勢(shì)看，我國(guó)正在由食品凈出口國(guó)向凈進(jìn)口國(guó)轉(zhuǎn)變。西班牙企業(yè)管理高級(jí)研究所和美國(guó)德勤研究所的一項(xiàng)研究報(bào)告指出，我國(guó)已經(jīng)取代美國(guó)成為對(duì)食品和飲料出口最具吸引力的國(guó)家*王露.西媒：中國(guó)已取代美國(guó)成為全球最大食品進(jìn)口國(guó)，參考消息網(wǎng)，2016-05-24.。

國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2016年全國(guó)出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)共對(duì) 151 563 批、4.69億美元進(jìn)口食品接觸產(chǎn)品實(shí)施檢驗(yàn)監(jiān)管，批次同比增長(zhǎng)45.4%，貨值下降2.1%。2012年至2016年，全國(guó)食品接觸產(chǎn)品進(jìn)口量由1.5萬(wàn)批猛增到15萬(wàn)批，而平均每批貨值則由1.6萬(wàn)美元下降到0.3萬(wàn)美元，進(jìn)口食品接觸產(chǎn)品日益呈現(xiàn)出小批量化、零散化趨勢(shì)*張文禮.2016年度全國(guó)進(jìn)口食品接觸產(chǎn)品質(zhì)量狀況白皮書(shū)發(fā)布，中國(guó)質(zhì)量報(bào)，2017-06-10.。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)進(jìn)口食品的種類十分齊全，幾乎涵蓋了全球各類食品，排名靠前的種類依次是：油脂類、乳制品類、水產(chǎn)及制品類、肉類、糧食類、酒類、糖類等。這很大程度上與國(guó)民收入顯著增長(zhǎng)、需求多樣化、電子商務(wù)平臺(tái)的快速發(fā)展成熟有關(guān)。個(gè)人或其他非常規(guī)經(jīng)銷商數(shù)量顯著增加，海外個(gè)人或中小企業(yè)成為進(jìn)口食品銷售主體的規(guī)模也在增長(zhǎng)。上述因素直接導(dǎo)致食品安全的責(zé)任主體更加分散，食品來(lái)源不明，相關(guān)食品安全標(biāo)準(zhǔn)更加難以有效執(zhí)行，責(zé)任主體識(shí)別難度大，法律責(zé)任難以界定和監(jiān)管，違法違規(guī)的機(jī)會(huì)成本低。生產(chǎn)者、經(jīng)銷商、進(jìn)口商的機(jī)會(huì)主義傾向更加強(qiáng)烈，消費(fèi)者監(jiān)督和維權(quán)的可行性顯著降低[4]。

(四)進(jìn)出口食品安全監(jiān)管從解決傳統(tǒng)食品安全問(wèn)題轉(zhuǎn)向解決新技術(shù)食品安全問(wèn)題

新技術(shù)、新產(chǎn)品、新商業(yè)模式不斷出現(xiàn)，國(guó)際貿(mào)易向產(chǎn)品差異化、定制化、細(xì)分化方向發(fā)展?，F(xiàn)代生物遺傳工程(如轉(zhuǎn)基因)、輻照技術(shù)、微波技術(shù)、新型生物農(nóng)藥技術(shù)、新式食品轉(zhuǎn)化毒品制劑等新技術(shù)逐漸被用于食品生產(chǎn)，跨境電商、自貿(mào)區(qū)等新方式日益被用于食品流通，給進(jìn)出口食品安全監(jiān)管帶來(lái)了新問(wèn)題、新情況和新挑戰(zhàn)[5]。這些新技術(shù)的應(yīng)用引起了食品供給量的增加、食品品質(zhì)或口感的改善、運(yùn)輸距離的延伸、保質(zhì)期限的延長(zhǎng)，但也帶來(lái)了很多健康和環(huán)境層面難以評(píng)估或者尚無(wú)法評(píng)估的負(fù)面影響和潛在威脅。世界衛(wèi)生大會(huì)2000年通過(guò)的《食品安全決議》中明確將新技術(shù)食品安全性評(píng)估列為食品安全范疇重大課題。新的《食品安全法》中也對(duì)進(jìn)口食品中尚無(wú)國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品、新食品原料生產(chǎn)的食品、食品添加劑新品種、食品相關(guān)產(chǎn)品新品種問(wèn)題做出了特別監(jiān)管規(guī)定。但法律法規(guī)更多體現(xiàn)的是國(guó)家政策導(dǎo)向，要落實(shí)到具體監(jiān)管實(shí)踐中還存在諸多困難。新技術(shù)更新的高速性、識(shí)別的困難性及風(fēng)險(xiǎn)的不確定性與監(jiān)管人員知識(shí)能力自我更新的滯后性之間存在著明顯的信息不對(duì)稱，實(shí)際監(jiān)管難度較大。

(五)食品安全監(jiān)管從立法不健全向立法日益完善但執(zhí)法依然困難轉(zhuǎn)變

舊《食品安全法》內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單寬泛，新《食品安全法》在經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)四次會(huì)議逐條審議并面向社會(huì)廣泛征集意見(jiàn)建議后，已經(jīng)做出了大幅調(diào)整，從落實(shí)監(jiān)管體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變、強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)、強(qiáng)化地方政府責(zé)任落實(shí)、創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制方式、完善食品安全社會(huì)共治、嚴(yán)懲違法違規(guī)行為等6個(gè)方面作了修改、補(bǔ)充，增加了食品網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)管制度、食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度、禁止嬰幼兒配方食品委托貼牌生產(chǎn)等規(guī)定和責(zé)任約談、突擊性檢查等監(jiān)管方式。通過(guò)完善法律，明確了食品安全生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈和監(jiān)管工作中各方的職責(zé)，為食品安全監(jiān)管提供了有力的法律依據(jù)[6]。

但需要指出的是，食品安全監(jiān)管需要根本大法，但同樣需要配套完善的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，以保證法律條文能有效落實(shí)。在實(shí)際操作中，如何實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)共治，如何有效識(shí)別相關(guān)責(zé)任主體，在全球食品產(chǎn)業(yè)鏈中分配相關(guān)食品安全保障責(zé)任，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈中廠商、生產(chǎn)者均自覺(jué)遵守法律，執(zhí)法部門(mén)明晰職責(zé)權(quán)利，相互協(xié)作一致，以最小的成本實(shí)現(xiàn)對(duì)全社會(huì)食品安全問(wèn)題的教育、監(jiān)督、管理，還存在許多困難。

二、“新常態(tài)”背景下進(jìn)出口食品安全監(jiān)管的應(yīng)對(duì)

面對(duì)“新常態(tài)”，我國(guó)進(jìn)出口食品安全監(jiān)管工作應(yīng)該以我國(guó)國(guó)情為本，密切跟進(jìn)國(guó)際先進(jìn)作法，從優(yōu)化管理體制、完善制度設(shè)計(jì)、優(yōu)化監(jiān)管過(guò)程和更新監(jiān)管理念等方面進(jìn)行針對(duì)性的探索和改革。

(一)以國(guó)情為本繼續(xù)實(shí)施中央垂直管理模式

垂直管理是我國(guó)政府管理的一項(xiàng)重要特征，而且作為行政體制改革中中央對(duì)地方、對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生核心領(lǐng)域進(jìn)行有效調(diào)控的重要手段，有被不斷強(qiáng)化的趨勢(shì)。此類管理機(jī)制通常實(shí)行本領(lǐng)域上級(jí)主管部門(mén)和地方政府的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，上級(jí)主管部門(mén)負(fù)責(zé)管理業(yè)務(wù)“事”權(quán)，地方政府負(fù)責(zé)管理“人、財(cái)、物”權(quán)，且納入同級(jí)紀(jì)檢部門(mén)和人大監(jiān)督。與常規(guī)垂直管理相比，中央垂直管理在集權(quán)性上更進(jìn)一步，它意味著脫離地方政府管理序列，不受地方政府監(jiān)督機(jī)制約束，直接由中央主管部門(mén)統(tǒng)籌管理“人、財(cái)、物、事”。進(jìn)出口食品監(jiān)管部門(mén)代表國(guó)家意志開(kāi)展工作，對(duì)外行使主權(quán)，維護(hù)的是國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和人民群眾的生命安全，涉及國(guó)家和民族的根本利益，意義重大。在美國(guó)、歐洲、日本、韓國(guó)等主要發(fā)達(dá)國(guó)家，進(jìn)出口食品監(jiān)管均實(shí)行中央垂直管理模式。

我國(guó)最基本的國(guó)情是處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，這是我國(guó)實(shí)施進(jìn)出口食品安全監(jiān)管的政治基礎(chǔ)。實(shí)行中央垂直管理模式符合中國(guó)國(guó)情，符合保證進(jìn)出口食品安全的現(xiàn)實(shí)需要。我國(guó)雖是農(nóng)業(yè)大國(guó)，但并不是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，生產(chǎn)粗放，農(nóng)藥使用量高，生產(chǎn)效率低，缺乏產(chǎn)地質(zhì)量監(jiān)控意識(shí)和相關(guān)支撐體系，農(nóng)產(chǎn)品安全尚未達(dá)到國(guó)內(nèi)和國(guó)際市場(chǎng)需求。同時(shí)，政府公共管理機(jī)制不完善，無(wú)法有效確保農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)的安全性，農(nóng)產(chǎn)品疫情防控能力不高。從出口角度看，當(dāng)今發(fā)達(dá)國(guó)家均已建立起完善、嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管體系，其市場(chǎng)準(zhǔn)入對(duì)象往往基于國(guó)家而非某個(gè)地區(qū)或個(gè)別出口商。換言之，個(gè)別出口商的個(gè)別產(chǎn)品如果出現(xiàn)安全質(zhì)量問(wèn)題，可能牽一發(fā)而動(dòng)全身，嚴(yán)重影響到國(guó)家整個(gè)行業(yè)、產(chǎn)業(yè)乃至相關(guān)產(chǎn)業(yè)的出口貿(mào)易，甚至有可能引發(fā)整個(gè)國(guó)家被列入完全限制進(jìn)口黑名單?？紤]到農(nóng)產(chǎn)品出口對(duì)于農(nóng)民增收和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)意義巨大，因此必須堅(jiān)持實(shí)施中央垂直管理模式，以保證食品監(jiān)管部門(mén)能更有效地對(duì)出口農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)、反饋和處理突發(fā)問(wèn)題。從進(jìn)口角度看，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期快速發(fā)展、人民群眾持續(xù)增收、消費(fèi)需求升級(jí)，對(duì)世界各國(guó)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的需求量將持續(xù)增大，中央垂直管理模式有利于通過(guò)對(duì)“人、財(cái)、物、事”權(quán)的統(tǒng)一調(diào)配，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，逐級(jí)分責(zé)，保證各項(xiàng)食品監(jiān)管法規(guī)及措施貫徹執(zhí)行和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，進(jìn)而有效保證進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，維護(hù)人民群眾利益。

(二)以信用監(jiān)管理念梳理完善相關(guān)法律法規(guī)體系

秉承信用監(jiān)管理念是新形勢(shì)下提升貿(mào)易便利度、增加貿(mào)易量的客觀要求。以信用為核心的進(jìn)出口食品安全監(jiān)管理念，即由以事中和事后監(jiān)管取代事前審批，其特點(diǎn)是加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管，是以信用為基礎(chǔ)的有限監(jiān)管，是區(qū)別不同主體信用狀況的分類監(jiān)管，是瞄準(zhǔn)違法失信風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)監(jiān)管，是多部門(mén)配合聯(lián)動(dòng)的協(xié)同監(jiān)管，也是社會(huì)力量共同參與的綜合監(jiān)管*劉爽. 構(gòu)建以信用為核心的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)，2015-06-19.。相比于信用監(jiān)管，事前審批監(jiān)管模式效率低、監(jiān)管效果差，制約了市場(chǎng)主體的出口時(shí)機(jī)和規(guī)模，尤其是農(nóng)產(chǎn)品涉及保鮮期問(wèn)題，容易給農(nóng)民造成不必要的損失。同時(shí)，事前審批監(jiān)管模式中存在極大的權(quán)力尋租空間，逐一檢查、審批的方式也不符合重視風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)代海關(guān)管理理念。

在進(jìn)出口食品安全領(lǐng)域落實(shí)信用監(jiān)管理念，必須認(rèn)真梳理并完善相關(guān)法律法規(guī)和監(jiān)管體系，建立完善的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系[7]。新《食品安全法》增加了針對(duì)網(wǎng)購(gòu)、嬰幼兒食品、保健品、轉(zhuǎn)基因食品、添加劑等領(lǐng)域的新規(guī)定，而且對(duì)違法者設(shè)定了“安全紅線”，對(duì)執(zhí)法者的執(zhí)法程序也制定了有效規(guī)范，被稱為“史上最嚴(yán)的食品安全法”。然而，新《食品安全法》畢竟只是基本法，只確定了未來(lái)食品安全監(jiān)管體系的法律基礎(chǔ)和框架，與之配套的法律法規(guī)及食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系仍不完善[8]，應(yīng)該著力改革和補(bǔ)充以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，現(xiàn)有80多部與食品安全相關(guān)同時(shí)又相對(duì)獨(dú)立的法律、法規(guī)，并不完全是按照食品安全理念和原則制定的，甚至存在與新《食品安全法》脫節(jié)或背離的情況。第二，國(guó)家、行業(yè)、司局等不同主管部門(mén)具體的標(biāo)準(zhǔn)指南存在交叉或空白區(qū)域。存在交叉區(qū)域，說(shuō)明標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)容和嚴(yán)格程度上可能存在顯著差異，甚至是矛盾；存在空白區(qū)域，則意味著存在監(jiān)管盲區(qū)。第三，各項(xiàng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則有待進(jìn)一步細(xì)化。例如，我國(guó)當(dāng)前按照食品大類來(lái)區(qū)分農(nóng)藥殘留的直接監(jiān)管對(duì)象，然而國(guó)際研究表明，不同大類食品中農(nóng)藥殘留程度不同，對(duì)人類的危害也有很大差異，并不能簡(jiǎn)單地以食品大類為依據(jù)。第四，各項(xiàng)具體標(biāo)準(zhǔn)不完善或不適用。歐盟的法典、日本的肯定列表、美國(guó)的聯(lián)邦法典等都對(duì)不同食品的具體風(fēng)險(xiǎn)和危害有詳細(xì)、具體的規(guī)定；對(duì)于沒(méi)有規(guī)定的情況則采用謹(jǐn)慎性原則，日本和歐盟均采用非常嚴(yán)格的默認(rèn)值法則。而在中國(guó)，很多時(shí)候由于具體標(biāo)準(zhǔn)的缺失，導(dǎo)致無(wú)法監(jiān)管。第五，各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的更新和核定速度較慢。由于信用監(jiān)管理念重在事中和事后監(jiān)管，為了預(yù)先規(guī)避“檸檬市場(chǎng)”效應(yīng)發(fā)生，必須保證相關(guān)信用信息盡早完全公開(kāi)、透明，讓市場(chǎng)主動(dòng)參與監(jiān)管。

(三)以全過(guò)程監(jiān)管理念強(qiáng)化監(jiān)管效能

食品安全問(wèn)題涉及食品生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者等多個(gè)主體，貫穿于食品生產(chǎn)的原料采集、加工、包裝儲(chǔ)藏、運(yùn)輸、食用等各個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都可能存在安全隱患。進(jìn)出口食品安全監(jiān)管部門(mén)必須在覆蓋食品安全監(jiān)管的全過(guò)程上下功夫，特別是針對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，要學(xué)習(xí)歐盟的監(jiān)管體系，從嚴(yán)監(jiān)管、全面掌控，確保從農(nóng)田到餐桌、從生產(chǎn)到消費(fèi)的全過(guò)程監(jiān)管[9]。我國(guó)在加入世貿(mào)組織后，在質(zhì)量控制模式上需要實(shí)現(xiàn)由以質(zhì)量最低標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)把關(guān)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀^(guò)程控制為主，這是通用的國(guó)際食品安全監(jiān)管模式，也是未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。

實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口食品安全的全過(guò)程監(jiān)管，提高監(jiān)管效能，需要在以下幾個(gè)方面著力：第一，確定新《食品安全法》的基本法核心地位。將其確立的基本原則貫穿于整個(gè)食品安全法律法規(guī)體系中，確保全過(guò)程管理的完整性、系統(tǒng)性和一致性。第二，按照農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈思路，以“食品”為統(tǒng)籌，以供人食用為概念，對(duì)《食品安全法》與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等主體基礎(chǔ)法律進(jìn)行整合，確立一部統(tǒng)一法典對(duì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管辦法進(jìn)行規(guī)定。第三，抓好食品安全監(jiān)管源頭治理。繼續(xù)完善細(xì)化我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，形成全國(guó)統(tǒng)一可量化的類似于日本肯定列表的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)嚴(yán)格準(zhǔn)入機(jī)制，嚴(yán)控生產(chǎn)許可，緊抓食品產(chǎn)業(yè)鏈中生產(chǎn)、加工和流通環(huán)節(jié)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。第四，制定系統(tǒng)化、統(tǒng)一化、與國(guó)際接軌的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管體系。在進(jìn)口方面防止發(fā)達(dá)國(guó)家鉆“法規(guī)盲區(qū)”和“標(biāo)準(zhǔn)滯后”的空子進(jìn)行殘次品輸入；在出口方面突破發(fā)達(dá)國(guó)家技術(shù)性貿(mào)易措施壁壘。第五，逐步建立可追溯系統(tǒng)。確保食品生產(chǎn)過(guò)程和產(chǎn)業(yè)鏈條透明化，發(fā)揮廣大群眾的監(jiān)管作用，同時(shí)形成食品安全快速反應(yīng)機(jī)制，對(duì)威脅食品安全的行為形成法律和道德威懾。

(四)以風(fēng)險(xiǎn)管理理念提高當(dāng)前監(jiān)管效率

安全是底線，食品安全問(wèn)題直接關(guān)系到人們的身體健康和生命安全。一旦發(fā)生食品安全問(wèn)題，影響規(guī)模大，危險(xiǎn)程度高，追溯和控制難度大。同時(shí)，進(jìn)出口食品的巨大規(guī)模和食品生產(chǎn)、加工等技術(shù)的快速發(fā)展，導(dǎo)致監(jiān)管部門(mén)無(wú)法對(duì)進(jìn)出口食品逐一進(jìn)行全方位的安全檢查和控制。為提高監(jiān)管效率，有針對(duì)性地防范系統(tǒng)性重大安全風(fēng)險(xiǎn)，必須重視風(fēng)險(xiǎn)管理理念。新《食品安全法》確立了以食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估為基礎(chǔ)的科學(xué)管理制度，明確了以食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果作為制定、修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)食品安全實(shí)施監(jiān)督管理的科學(xué)依據(jù)。

風(fēng)險(xiǎn)管理指系統(tǒng)性執(zhí)行一套管理程序和措施，為監(jiān)管部門(mén)提供處理存在安全風(fēng)險(xiǎn)的人員和貨物流動(dòng)的必要信息。風(fēng)險(xiǎn)管理意味著監(jiān)管部門(mén)能夠根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)信息、供應(yīng)鏈審查和物流供應(yīng)商審查等多種信息來(lái)源，對(duì)貿(mào)易品進(jìn)行選擇性的監(jiān)控以有效平衡各項(xiàng)監(jiān)管和貿(mào)易促進(jìn)職能。風(fēng)險(xiǎn)管理被國(guó)際海關(guān)組織認(rèn)為是海關(guān)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一，已被為數(shù)眾多的海關(guān)管理機(jī)構(gòu)所采用。風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)該成為邊境管理的核心指導(dǎo)原則，以實(shí)現(xiàn)將主要資源用于監(jiān)管高風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)口食品的同時(shí)，為事先認(rèn)證許可制和低風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)口提供便利[10]。但是，目前很多發(fā)展中國(guó)家，包括我國(guó)，采用的邊境管理模式違背了風(fēng)險(xiǎn)管理理念，主要表現(xiàn)為對(duì)所有的進(jìn)出口貨物、運(yùn)輸工具、運(yùn)輸人員和旅客采取全面檢查，導(dǎo)致監(jiān)管成本增加、面臨人員和貿(mào)易流大幅增加時(shí)整體監(jiān)管強(qiáng)度降低、監(jiān)管工作負(fù)荷過(guò)大導(dǎo)致出錯(cuò)概率增加、通關(guān)速度減慢導(dǎo)致出口量降低、產(chǎn)業(yè)鏈流通速度降低以及生產(chǎn)要素自由流通配置受阻等問(wèn)題。因此，必須摒棄與風(fēng)險(xiǎn)管理理念相背離的管理模式，在戰(zhàn)略、運(yùn)營(yíng)和實(shí)際操作等多個(gè)層面系統(tǒng)性地引入風(fēng)險(xiǎn)管理，才能確保出入境管理以最有效的方式降低人們的健康和安全風(fēng)險(xiǎn)。

(五)以自我更新理念力求實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息對(duì)稱

面對(duì)“新常態(tài)”的挑戰(zhàn)，必須密切跟進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際食品安全監(jiān)管的最新進(jìn)展，落實(shí)自我更新理念。自我更新理念是進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)與時(shí)俱進(jìn)、適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。只有具備自我更新意識(shí)，我國(guó)進(jìn)出口監(jiān)管才能不斷自覺(jué)地促進(jìn)專業(yè)技術(shù)、組織結(jié)構(gòu)和管理模式的創(chuàng)新。

自我更新理念要求進(jìn)出口食品安全監(jiān)管工作人員參加大量各式各樣的培訓(xùn)活動(dòng)，及時(shí)跟進(jìn)國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展形勢(shì)，更新知識(shí)系統(tǒng)，以有效應(yīng)對(duì)監(jiān)管工作中出現(xiàn)的或可能出現(xiàn)的問(wèn)題，提出創(chuàng)造性的解決方案和應(yīng)急預(yù)案。在所有培訓(xùn)方式中，系統(tǒng)性培訓(xùn)最具代表性，針對(duì)性更強(qiáng)，培訓(xùn)效果更好。系統(tǒng)性培訓(xùn)一般安排在固定時(shí)間，針對(duì)特定培訓(xùn)對(duì)象，選擇特定培訓(xùn)議題，對(duì)被培訓(xùn)者進(jìn)行系統(tǒng)化、針對(duì)性強(qiáng)、應(yīng)用性強(qiáng)的教育和知識(shí)傳輸。系統(tǒng)性培訓(xùn)方式可以包括多種形式，如在職進(jìn)修、選修或旁聽(tīng)學(xué)校正規(guī)課程、專題講座、學(xué)位深造、專題研討會(huì)等。由于系統(tǒng)性培訓(xùn)時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)、強(qiáng)度較大、專業(yè)化程度高，對(duì)被培訓(xùn)者的知識(shí)和理念影響深遠(yuǎn)，因此在選擇培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和培訓(xùn)師資方面需要謹(jǐn)慎對(duì)待。

各級(jí)各類進(jìn)出口食品監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)高度重視工作人員的自我更新，并積極創(chuàng)造條件，營(yíng)造良好氛圍，比如：用簡(jiǎn)報(bào)、電子郵件等時(shí)效性強(qiáng)的媒介形式取代傳統(tǒng)信息發(fā)布式會(huì)議，更多安排討論、合作和開(kāi)放式培訓(xùn)；通過(guò)項(xiàng)目小組的形式，將不同學(xué)科背景的人員歸為一組，融會(huì)不同知識(shí)領(lǐng)域以激發(fā)系統(tǒng)性的創(chuàng)造力和解決應(yīng)用性難題的能力；為每個(gè)工作人員定制個(gè)人職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，激發(fā)其內(nèi)在更新、創(chuàng)新機(jī)制；塑造良好的同事關(guān)系和合作共贏的工作環(huán)境，發(fā)揮集體智慧，碰撞產(chǎn)生更多更好的問(wèn)題解決方案。

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(責(zé)任編輯 馮 軍)

Analysis on“New Normality” and Countermeasures of Import and Export Food Safety Supervision

LIU Tao1, TIAN Xin2

(1.School of Public Administration and Policy, Renmin University of China, Beijing 100872, China;2.International College, Renmin University of China, Suzhou 215123, China)

With the intensification of globalization and expansion of import and export trade, the development of China’s economy and foreign trade has stepped into a new transitional period. And the supervision of import and export food safety gradually presents five “new normality” characteristics. As a super nation of population and international trade, China should urge the relevant ministries to accelerate the modernization and internationalization of import and export food safety supervision, to effectively tackle new problems, and to practically guarantee national economic security and people’s vital interests. Chinese government should combine international experience and domestic conditions, reflect and then present five conceptions that need to be persisted in the “new normality” of import and export food safety supervision, aiming at providing a source of reference for national strategic decision-making.

new normality; food safety supervision; conception; import and export food

2017-06-27

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“我國(guó)食品安全法律實(shí)施研究”(15JZD009)

劉濤(1982—)，男，山東臨沂人，博士研究生，中國(guó)人民大學(xué)博士后管理部主任，研究方向：公共組織管理；通訊作者：田鑫(1980—)，男，山東壽光人，講師，博士，研究方向：企業(yè)國(guó)際化管理、戰(zhàn)略管理。

劉濤，田鑫.進(jìn)出口食品安全監(jiān)管“新常態(tài)”及應(yīng)對(duì)探析[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué))，2017(7):119-124.

format：LIU Tao, TIAN Xin.Analysis on“New Normality” and Countermeasures of Import and Export Food Safety Supervision[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(7):119-124.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.07.016

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A

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