論食品安全風(fēng)險評估中專家理性與公眾參與的協(xié)調(diào)

徐信貴，朱 釗，梁 瀟

(1.重慶行政學(xué)院 法學(xué)教研部， 重慶 400041； 2.揚(yáng)州市廣陵區(qū)人民檢察院， 江蘇 揚(yáng)州 225009)

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論食品安全風(fēng)險評估中專家理性與公眾參與的協(xié)調(diào)

徐信貴1，朱 釗2，梁 瀟1

(1.重慶行政學(xué)院 法學(xué)教研部， 重慶 400041； 2.揚(yáng)州市廣陵區(qū)人民檢察院， 江蘇 揚(yáng)州 225009)

專家評估與公眾認(rèn)知在食品安全風(fēng)險治理中均具有重要作用。專家自身具有的局限性可能會導(dǎo)致食品安全風(fēng)險評估結(jié)果失真。公眾主體的復(fù)雜性及其認(rèn)知的非專業(yè)性會對食品安全風(fēng)險治理產(chǎn)生負(fù)面效果。因此，應(yīng)從形式合理性和實(shí)質(zhì)合理性入手協(xié)調(diào)專家評估與公眾認(rèn)知之間的關(guān)系，通過公眾參與克服專家評估的部分局限性，通過專家理性引導(dǎo)社會公眾對食品安全風(fēng)險治理的正確認(rèn)知。

食品安全；風(fēng)險評估；專家理性；公眾認(rèn)知

我國現(xiàn)行《食品安全法》第十七條*《食品安全法》第十七條規(guī)定：“國家建立食品安全風(fēng)險評估制度，運(yùn)用科學(xué)方法，根據(jù)食品安全風(fēng)險監(jiān)測信息、科學(xué)數(shù)據(jù)以及有關(guān)信息，對食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品中生物性、化學(xué)性和物理性危害因素進(jìn)行風(fēng)險評估。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險評估工作，成立由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)、生物、環(huán)境等方面的專家組成的食品安全風(fēng)險評估專家委員會進(jìn)行食品安全風(fēng)險評估。食品安全風(fēng)險評估結(jié)果由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門公布。對農(nóng)藥、肥料、獸藥、飼料和飼料添加劑等的安全性評估，應(yīng)當(dāng)有食品安全風(fēng)險評估專家委員會的專家參加。”規(guī)定了食品安全風(fēng)險評估專家委員會制度。關(guān)于“食品安全風(fēng)險評估”，學(xué)界存在一定的認(rèn)知爭議。有學(xué)者認(rèn)為，《食品安全法》強(qiáng)調(diào)的主要是食品安全風(fēng)險評估中的專家理性，忽視了公眾參與的作用。在實(shí)踐中，食品安全風(fēng)險具有雙重模式：現(xiàn)實(shí)主義模式和建構(gòu)主義模式，現(xiàn)實(shí)主義模式是指食品安全風(fēng)險具有唯一屬性——物質(zhì)性，獨(dú)立于主觀存在，強(qiáng)調(diào)理性與科學(xué)，這種模式實(shí)質(zhì)上是我國《食品安全法》所確立的基本模式；建構(gòu)主義模式是指食品安全風(fēng)險主要具有社會屬性，而不單純是一種客觀存在，其中蘊(yùn)含著經(jīng)濟(jì)、政治、文化、倫理、歷史傳統(tǒng)等多重因素，“兩類風(fēng)險屬性模式對食品安全風(fēng)險評估隱含著不同意義”[1]，不可偏廢其一。

筆者同意建構(gòu)主義的觀點(diǎn)，食品安全風(fēng)險并非單純意義上的客觀事件，人們對食品風(fēng)險有著本能的回避，這種回避包含著自身的價值判斷，而這種價值判斷建立在人們以往的經(jīng)驗(yàn)和對知識的掌握基礎(chǔ)上。例如，“2008年的‘三鹿奶粉’事件對上海整個食品行業(yè)的影響都很大……一些與該事件雖然并無直接關(guān)系但選用了奶制品作為原料的涉奶食品企業(yè)的生產(chǎn)、銷售都出現(xiàn)同比三成以上的暴跌”[2]?！叭鼓谭邸笔录拇朔N后果正是由于人們內(nèi)心的恐慌以及趨利避害的本能所引發(fā)的連鎖反應(yīng)。治愈公眾內(nèi)心恐懼的一個藥方即是公眾參與。

食品安全是一種基本人權(quán)，具有“公共”屬性。根據(jù)《世界人權(quán)宣言》《經(jīng)濟(jì)、社會與文化權(quán)利國際公約》的相關(guān)規(guī)定*《世界人權(quán)宣言》第25條第1款：“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)?！?《經(jīng)濟(jì)、社會與文化權(quán)利國際公約》第12條第1段規(guī)定：“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)享有能達(dá)到的最高的體質(zhì)和心理健康的標(biāo)準(zhǔn)?！保姷慕】禉?quán)是一項(xiàng)包容性權(quán)利，食品安全是健康權(quán)的重要組成部分[3]。在某種意義上，食品安全是人的生命權(quán)和健康權(quán)的延伸。為了全面保障公眾健康，公眾有權(quán)參與食品安全風(fēng)險評估。食品安全風(fēng)險評估作為食品安全管理的前提和基礎(chǔ)，不能單純依靠現(xiàn)實(shí)主義模式下的專家理性，還要注重評估中的公眾參與。在食品安全評估中，專家理性和公眾參與在某種意義上就猶如國家行政中的官僚制與民主制之間的關(guān)系。無專家理性，評估就無法進(jìn)行，食品安全監(jiān)管就軟弱無力，無法運(yùn)行；無公眾參與，公眾只能被動地接受行政機(jī)關(guān)所發(fā)布的單向標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果可能導(dǎo)致公眾的反抗[4]。當(dāng)前，如何協(xié)調(diào)專家理性和公眾參與之間的關(guān)系、彌補(bǔ)兩者的缺陷、發(fā)揮兩者的優(yōu)勢，已成為一個亟待解決的問題。

一、食品安全風(fēng)險評估的專家理性局限

食品安全風(fēng)險評估是一項(xiàng)高度專業(yè)性的工作。正如有學(xué)者指出：“風(fēng)險評估是一個純粹的專家行為”，“風(fēng)險評估是獨(dú)立評估……專家在工作中不受任何政治、經(jīng)濟(jì)、文化、飲食習(xí)慣的影響”[5]。因此，為確保評估的科學(xué)性、專業(yè)性，我國《食品安全法》確立了專家委員會評估制度。專家是指一個領(lǐng)域內(nèi)的學(xué)術(shù)權(quán)威，具有較強(qiáng)的專業(yè)性。理想中的專家是獨(dú)立的、客觀的，完全擺脫了利益糾葛。但這只是一種理想狀態(tài)，在現(xiàn)實(shí)中并不存在。在食品安全風(fēng)險評估中，專家理性存在諸多局限性。

(一)專家認(rèn)知的人性局限

從人性的角度分析，任何人都具有人性的弱點(diǎn)，趨利避害是人的本能，專家也概莫能外。專家作為一個特定個體，也有自身利益，有的專家除擔(dān)任委員會的職務(wù)以外，還在其他單位擔(dān)任著一些重要職務(wù)，在評估時可能會受到部門利益的影響；有的專家可能過于自信，對不同觀點(diǎn)的接受程度有限?！皩＜彝幸环N奇怪的反民主意味，對專業(yè)技術(shù)、知識的關(guān)注，容易造成對同樣重要甚至更重要的非技術(shù)問題(如誰獲益、誰在承擔(dān)代價)的排斥?！盵6]在食品安全風(fēng)險評估中，專家所掌握的知識是有限的，專家所調(diào)查的數(shù)據(jù)也是有限的。在進(jìn)行實(shí)驗(yàn)時，食品元素的化學(xué)反應(yīng)可能過慢，專家無法保證評估的準(zhǔn)確性；亦或者某類食品在當(dāng)前科學(xué)水平的評估之下是安全的，但隨著科技的進(jìn)步，又逐步發(fā)現(xiàn)其所具有的危害性。鑒于科學(xué)的不確定性，食品安全不可能處在“零風(fēng)險”狀態(tài)，專家的作用是論證當(dāng)前科技水平下該類食品對人體的危害程度，并為公眾說明理由，降低公眾的心理負(fù)擔(dān)，而不能只是單純地向公眾說明論證結(jié)果，弱化公眾在食品安全風(fēng)險評估中的參與。

我國《食品安全法》第十七至十九條強(qiáng)調(diào)了衛(wèi)生行政部門在食品安全風(fēng)險評估中的主導(dǎo)作用。《食品安全法實(shí)施條例》亦強(qiáng)調(diào)由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門組織食品安全風(fēng)險評估工作。這表明當(dāng)前我國對于食品安全風(fēng)險評估委員會的功能定位尚不明確。在這種自上而下的食品安全風(fēng)險評估模式中，行政機(jī)關(guān)首先是與食品安全風(fēng)險有關(guān)的公共利益的當(dāng)然判斷者和代表者，其次是規(guī)制食品安全風(fēng)險的絕對的領(lǐng)導(dǎo)者、支配者和監(jiān)督者，最后是食品安全風(fēng)險規(guī)制責(zé)任的集中承擔(dān)者[7]。專家的應(yīng)然狀態(tài)是客觀中立，在不受任何外在因素的影響下進(jìn)行食品安全風(fēng)險評估，“只有完全客觀的科學(xué)才會有助于政策的制定，這就需要實(shí)現(xiàn)研究課題的自主性，自由地開展廣泛的同行評議”[8]。例如2008年的“三鹿奶粉”事件，在該事件曝光之前的3個月，國家質(zhì)檢總局網(wǎng)站上有消費(fèi)者反映嬰兒食用三鹿奶粉后有腎功能衰竭的情況，江蘇、甘肅、河北各地政府也有收到反映問題奶粉的信息，但在2008年9月2日之前，一些地方的食品安全監(jiān)督檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)對三鹿奶粉的檢測結(jié)果竟然全都合格。因此，如何保證專家的獨(dú)立性，增強(qiáng)公眾的信任度，是食品安全風(fēng)險評估體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

事實(shí)上，食品安全風(fēng)險評估委員會的專家數(shù)量是有限的，不可能把所有食品安全風(fēng)險評估所涉及領(lǐng)域的專家全都納入其中。一方面，召集專家需要耗費(fèi)大量資源；另一方面，人數(shù)越多并不意味著評估越準(zhǔn)確，反而可能導(dǎo)致評估效率低下。但應(yīng)如何對待“受聘專家”與其他同行專家之間的關(guān)系呢？本文認(rèn)為，鑒于“受聘專家”的潛在缺陷，有必要建立同行專家對這些“受聘專家”的評估過程、評估結(jié)果的監(jiān)督評價機(jī)制。兩者是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，通過同行之間的專業(yè)監(jiān)督，一方面可以提高評估結(jié)果的準(zhǔn)確性和說服力；另一方面可以規(guī)制“受聘專家”的失范行為，避免評估“腐敗”和“共謀”行為。

二、食品安全風(fēng)險評估的公眾參與

食品安全風(fēng)險評估具有高度的專業(yè)性和不確定性，過多的公眾參與可能阻礙風(fēng)險評估的順利進(jìn)行。有學(xué)者曾明確指出：“我們所面對的最令人不安的威脅是那種‘人造風(fēng)險’，它們來源于科學(xué)與技術(shù)的不受限制的推進(jìn)?？茖W(xué)理應(yīng)使世界的可預(yù)測性增強(qiáng)，但與此同時，科學(xué)也造成了新的不確定性——其中許多具有全球性，對這些捉摸不定的因素，我們基本上無法用以往的經(jīng)驗(yàn)來消除?！盵9]為了保障專家委員會評估工作的客觀、真實(shí)和理性，避免食品安全評估工作的恣意，應(yīng)通過公眾參與這一程序性機(jī)制對專家的評估工作進(jìn)行必要的控制。

(一)食品安全風(fēng)險評估的公眾參與內(nèi)涵

根據(jù)我國《憲法》第二條規(guī)定，我國的一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定通過各種途徑和方式管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)、管理社會事務(wù)?？芍妳⑴c的根本目的在于實(shí)行民主立法，管理社會事務(wù)，讓法律能夠體現(xiàn)人民的意志。食品安全風(fēng)險評估中的公眾參與不能僅僅局限于公眾的知情權(quán)、建議權(quán)，還應(yīng)該包含公眾的獲回應(yīng)權(quán)。知情權(quán)是公眾參與風(fēng)險評估的前提和基礎(chǔ)，也是公眾提出建議和獲回應(yīng)的前提和基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)的是公眾具有參與資格。建議權(quán)從本質(zhì)上講是公眾言論自由的體現(xiàn)，也是整合公眾智力成果的體現(xiàn)。在現(xiàn)實(shí)中，有大量對該領(lǐng)域感興趣的民眾尤其是食品生產(chǎn)經(jīng)營者，能夠并且愿意為保障食品安全提供良好的建議[10]。食品安全風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)應(yīng)開辟民意渠道，認(rèn)真聽取民眾的建議和意見。食品安全領(lǐng)域中的獲回應(yīng)權(quán)在本質(zhì)上是行政立法程序中說明理由制度的具體體現(xiàn)，其目的在于對專家委員會對公眾意見的態(tài)度形成控制機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)承載人格尊嚴(yán)、過程公開和結(jié)果理性等價值的程序正義[11]。正如有學(xué)者所說：“回應(yīng)性是民主自身正當(dāng)性的理由?！盵12]在食品安全風(fēng)險評估中公眾若沒有獲回應(yīng)權(quán)保障，任何合理建議都無法發(fā)揮作用，風(fēng)險評估亦可能成為一種事實(shí)意義上的單方表達(dá)。

(二)食品安全風(fēng)險評估中公眾參與的正面效應(yīng)

公眾是無數(shù)個群體的抽象化，食品風(fēng)險評估領(lǐng)域的公眾可以劃分為兩大類：生產(chǎn)經(jīng)營者和普通消費(fèi)者。兩類群體的不同利益訴求會引發(fā)食品安全風(fēng)險評估公眾意見表達(dá)沖突。食品安全評估中公眾參與模式的一個顯著特征是，“通過制度化的方式讓利害關(guān)系人和普通公眾及聘請的專家參與整個風(fēng)險評估過程，讓這些主體與專家委員會以一種相互信任的伙伴式關(guān)系來共同承擔(dān)風(fēng)險規(guī)制任務(wù)，以一種主人翁的態(tài)度來與專家委員會共享食品安全風(fēng)險信息，從而盡可能克服食品安全風(fēng)險評估中的信息不對稱難題”[7]。食品安全風(fēng)險評估具有高度專業(yè)性，其過程可分為4個階段：危害識別、危害特征表述、暴露評估和風(fēng)險特征表述。雖然這4個階段對專業(yè)性的要求強(qiáng)度會有所不同，但其共同基礎(chǔ)是證據(jù)收集。若證據(jù)收集缺乏完整性，評估結(jié)果就有可能大相徑庭。充分的公眾參與能夠?yàn)轱L(fēng)險評估提供相關(guān)證據(jù)，克服食品安全風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)證據(jù)收集的不足，確保食品安全評估結(jié)果的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。事實(shí)上，在危險識別階段，普通民眾和食品生產(chǎn)經(jīng)營者對此有切身體會，應(yīng)有較大的發(fā)言權(quán)。

四是調(diào)查現(xiàn)狀并分析。品管圈小組成員利用分析法對現(xiàn)行的手術(shù)安全核查制度實(shí)施的每一個步驟進(jìn)行調(diào)查分析,并對導(dǎo)致問題的相關(guān)原因進(jìn)行確定,并將其作為本次品管圈活動主要改善的內(nèi)容。

此外，公眾參與既增強(qiáng)了風(fēng)險評估的合法性論證，也是人的生命權(quán)和健康權(quán)在食品安全領(lǐng)域的某種延伸。風(fēng)險評估中的公眾參與既是公眾的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是對專家委員會風(fēng)險評估工作的一種程序規(guī)制。從某種意義上說，公眾參與是一種事中救濟(jì)機(jī)制。

(三)食品安全風(fēng)險評估中公眾參與的負(fù)面效應(yīng)

公眾作為無數(shù)個個體所構(gòu)成的整體，其形成的公眾認(rèn)知存在兩大問題。一是公眾所掌握的專業(yè)知識有限，會出現(xiàn)認(rèn)知錯誤。“風(fēng)險評估是指對各種危害(化學(xué)的、生物的、物理的)對人體產(chǎn)生的已知的或潛在的不良健康作用的可能性的科學(xué)評估?！盵13]尤其是在食品領(lǐng)域，涉及到毒理學(xué)、流行病學(xué)、微生物學(xué)、營養(yǎng)學(xué)等諸多領(lǐng)域，這些領(lǐng)域都需要高度專業(yè)的知識，而公眾的評價大都建立在自身經(jīng)驗(yàn)和直覺基礎(chǔ)上，若過分強(qiáng)調(diào)公眾參與只會導(dǎo)致評估效率低下、評估結(jié)果不可靠等問題。二是公眾認(rèn)知具有“羊群效應(yīng)”，具有情緒化的特征?！捌胀ù蟊娫谔囟ǖ那闆r下通常會對這些錯誤的觀點(diǎn)或看法產(chǎn)生認(rèn)同感，形成某種非理性的、情緒性的共鳴，這種共鳴往往會形成一種壓力，迫使持不同意見者受制于這種非理性和情緒化的主流意見。”[14]這種情緒化的公眾認(rèn)知在網(wǎng)絡(luò)時代更為明顯。

三、專家理性與公眾參與的協(xié)調(diào)路徑

專家理性代表評估中的事實(shí)判斷，公眾參與代表評估中的價值判斷。即使兩者之間存在不足甚至矛盾也需達(dá)成共識，共同證成評估的科學(xué)性和合法性。在食品安全風(fēng)險評估中，片面強(qiáng)調(diào)專家理性或公眾參與都不是最佳選擇，應(yīng)通過有機(jī)結(jié)合發(fā)揮兩者所具有的優(yōu)勢，彌補(bǔ)兩者的不足。兩者必須統(tǒng)一于食品安全風(fēng)險評估過程之中，用專家理性保證食品安全風(fēng)險評估的科學(xué)性，用公眾參與論證風(fēng)險評估結(jié)果的合法性，通過兩者的合理定位，更好地完成食品安全風(fēng)險評估工作。筆者認(rèn)為需從形式合理性和實(shí)質(zhì)合理性兩方面入手，形式合理性使公眾對專家產(chǎn)生信任感，實(shí)質(zhì)合理性保障公眾參與的實(shí)現(xiàn)。

(一)形式合理性

1.增強(qiáng)專家委員會的獨(dú)立性

“聯(lián)合國食品法典委員會(簡稱CAC)制定的風(fēng)險分析工作原則中指明，風(fēng)險評估與風(fēng)險管理之間應(yīng)該進(jìn)行職能分離，以保證兩個不同職能部門之間相互獨(dú)立，以免因行政、歷史和其他原因等造成不必要的干擾?！盵15]食品安全風(fēng)險評估領(lǐng)域不同于行政立法領(lǐng)域，在后一領(lǐng)域中，行政機(jī)關(guān)具有主導(dǎo)性地位，專家可視為行政助手，是行政機(jī)關(guān)手足的延伸，在行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下完成行政立法任務(wù)，而在前一領(lǐng)域中主要是技術(shù)性工作，為保證評估結(jié)果的客觀準(zhǔn)確，要求專家必須客觀中立。因此，必須重新定位食品安全風(fēng)險評估中的專家委員會。

為保證專家委員會的客觀中立，首先應(yīng)保證專家委員會在組織上的獨(dú)立。根據(jù)《食品安全法》第五條第一款的規(guī)定，食品安全委員會的法律定位應(yīng)是國務(wù)院的一個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其主任由國家總理擔(dān)任，所以食品安全風(fēng)險評估專家委員會應(yīng)隸屬于該機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于其他國務(wù)院衛(wèi)生部門，組成人員也由國家食品安全委員會聘用。專家委員會與其他部門之間具有兩層意義上的聯(lián)系：一是協(xié)助關(guān)系。食品安全委員會下達(dá)評估任務(wù)時，由國務(wù)院其他部門負(fù)責(zé)提供信息和數(shù)據(jù)。二是委托關(guān)系。當(dāng)其他部門有評估任務(wù)需要委托專家委員會評估時，專家委員會屬于被委托機(jī)構(gòu)，責(zé)任最終由委托機(jī)構(gòu)承擔(dān)。此外，還應(yīng)保證專家委員會的經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，明確規(guī)定“專家委員會的經(jīng)費(fèi)來源直接與財(cái)政部掛鉤”，以擺脫食品安全部門的影響。

2.建立專家宣誓制度

凡擔(dān)任食品安全風(fēng)險評估委員會的專家在就職時都必須向公眾宣誓保證利益獨(dú)立，承諾自己在任職期間以科學(xué)分析作為評估的唯一標(biāo)準(zhǔn)。專家宣誓并非僅僅只在就職時，在每年的食品安全宣傳日都應(yīng)組織專家集中宣誓，增強(qiáng)專家的使命感。在宣誓時，應(yīng)通過媒體或者其他渠道予以公開，讓公眾以看得見的方式了解專家及其所肩負(fù)的使命。在宣誓的內(nèi)容上，不能僅僅是“固定套路”的語言，應(yīng)至少包含四方面的內(nèi)容，即“堅(jiān)持以科學(xué)為評估依據(jù)；堅(jiān)持自身獨(dú)立性；堅(jiān)持注重保護(hù)人民利益；違反誓言如何處理”，從而讓宣誓以體系化的方式展現(xiàn)在公眾面前。

(二)實(shí)質(zhì)合理性

1.加強(qiáng)信息公開

公眾的知情權(quán)是公眾參與的前提和基礎(chǔ)，“公眾要想成為自己的主人，就必須用可得的知識中隱含的權(quán)力武裝自己；政府如果不能為公眾提供充分的信息，或者公眾缺乏暢通的信息渠道，那么所謂的面向公眾的政府，也就淪為一場滑稽劇或悲劇或悲喜劇的序幕”[16]。因此，對食品安全風(fēng)險評估中的信息應(yīng)予以記錄并保留全部材料，食品安全委員會應(yīng)及時、準(zhǔn)確地公開評估信息。發(fā)現(xiàn)影響社會穩(wěn)定、關(guān)系食品市場安全的不準(zhǔn)確信息時，應(yīng)及時澄清。在公開的方式上，由食品安全委員會在其官網(wǎng)上予以公布亦或者在公共閱覽室、信息索取點(diǎn)、信息公告欄、電子信息屏等場所或者設(shè)施專門設(shè)置食品安全風(fēng)險評估信息公開欄，方便公眾查閱。信息公開必須在評估結(jié)束后的合理期限內(nèi)。對于評估中涉及不適宜公開的信息時可由利害關(guān)系人申請，由負(fù)責(zé)信息公開的機(jī)關(guān)依法決定是否公開。

2.構(gòu)建同行監(jiān)督機(jī)制

其他同行專家不在專家委員會之列，可視為社會公眾的一部分。但由于其具有關(guān)于食品安全的專業(yè)知識，有必要區(qū)別對待。在同行評審的主體上，由于專家委員會之外的專家都可稱之為同行，同行評審人必須由專家委員會之外的專家隨機(jī)匿名選舉產(chǎn)生。在評審方式上，由同行專家參與食品安全風(fēng)險評估過程，可在評估完畢后匿名提出異議，由專家委員會解釋，最后通過匿名投票的方式?jīng)Q定評估結(jié)果。同行評審應(yīng)有限制要求，并非任何食品安全風(fēng)險評估都需要同行評審介入，同行評審介入的標(biāo)準(zhǔn)(可參照影響范圍、人數(shù)、危害程度)由食品安全委員會規(guī)定；最后，食品安全風(fēng)險評估的4個階段并非都需要同行評審，只有在對專業(yè)性要求較高的階段才引入同行評審。危害特征表述、暴露評估和風(fēng)險特征表述要求專業(yè)性較強(qiáng)，需要生物、化學(xué)、物理學(xué)、病理學(xué)等專業(yè)知識，可引入同行評審機(jī)制。

3.危害識別中的公眾參與

食品安全風(fēng)險評估的4個階段中，只有危害識別對專業(yè)知識要求相對較少，公眾可全方位參與該階段，可通過聽證會、論證會、座談會以及網(wǎng)上討論會的方式，由普通公眾、生產(chǎn)經(jīng)營者、專家委員會、衛(wèi)生行政部門通過舉證、質(zhì)證、辯論等方式表明立場，由食品安全委員會派代表主持，在不能達(dá)成一致時，由食品安全委員會作出最終決定。普通公眾的代表可由人大代表擔(dān)任，生產(chǎn)經(jīng)營者代表可由生經(jīng)營者協(xié)會選舉產(chǎn)生。危害特征表述、暴露評估和風(fēng)險特征表述階段對專業(yè)性要求較高，公眾過多參與只能導(dǎo)致評估效率低下，可以以專家評估為主。當(dāng)然，這3個階段也并非完全排斥公眾參與，一方面同行評審機(jī)制可視為公眾參與的一部分，另一方面，普通公眾享有對這3個階段材料的知情權(quán)，在評估結(jié)束后可提出異議，要求專家委員會予以解答。另外，在進(jìn)行食品安全風(fēng)險評估之前，可組織專家委員會成員與公眾之間的見面會，或者在網(wǎng)上開設(shè)征集公眾意見的信箱，或者組織專家委員會成員通過網(wǎng)絡(luò)在線答疑，加強(qiáng)專家與普通公眾之間的交流，該階段可稱為“預(yù)評估”階段，其目的在于讓專家委員會在評估時能更多地反映公眾的意見。

4.明確專家釋明義務(wù)

專家釋明是公眾參與的重要內(nèi)容。在食品安全領(lǐng)域中，普通公眾與專家委員會之間存在嚴(yán)重的信息不對稱問題，公眾往往處于弱勢地位。專家釋明義務(wù)一方面是公眾參與權(quán)的保障，另一方面也是對公眾參與的人格尊重，間接說明專家委員會對公眾意見的處理決定是經(jīng)過理性分析的結(jié)果。筆者認(rèn)為，在專家釋明義務(wù)的具體構(gòu)建上，也并非要求專家對公眾所有意見都要解釋說明。專家委員會可對公民所提意見進(jìn)行整理、分類，針對問題集中的區(qū)域進(jìn)行集中作答；專家委員會在作出評估決定后，可開展專家、民眾面對面活動，通過網(wǎng)絡(luò)或者其他渠道，由專家當(dāng)面回答民眾問題；為防止拖延，可規(guī)定專家釋明的時間期限。

5.完善公眾參與的救濟(jì)機(jī)制

一個正確的食品安全風(fēng)險評估結(jié)論可造福公眾，一個錯誤的結(jié)論則可能損害公眾的人身健康或者導(dǎo)致食品生產(chǎn)企業(yè)的破產(chǎn)。為保證風(fēng)險評估中的公眾參與權(quán)利，有必要規(guī)定救濟(jì)機(jī)制。食品生產(chǎn)企業(yè)認(rèn)為評估結(jié)果不合理并損害自己合法權(quán)益時，可依法提起行政訴訟或者行政復(fù)議[17-18]，訴訟或者復(fù)議的對象根據(jù)具體情況的不同而不同，若是由食品安全風(fēng)險評估委員會主動采取，則對象為食品安全風(fēng)險評估委員會，受理對象為食品安全委員會。若是由行政機(jī)關(guān)委托，則按行政復(fù)議或者行政訴訟法的規(guī)定即可。在舉證責(zé)任分配上，由食品生產(chǎn)經(jīng)營者舉證。若是普通公眾普遍對食品安全風(fēng)險評估結(jié)果不認(rèn)同，則可按照公益訴訟處理，或者仿照美國建立公共利益代理人制度，由人大授權(quán)“公共官吏”主張公共利益提起行政訴訟，也可不授權(quán)“公共官吏”而制定法律授權(quán)私人或者私人團(tuán)體提起訴訟。

四、結(jié)語

食品安全風(fēng)險評估往往被視為科學(xué)領(lǐng)域，專家具有更大的話語權(quán)，但這并不意味著專家具有絕對話語霸權(quán)、是絕對真理的代言人。因此，在食品安全風(fēng)險評估中，既要通過專家宣誓制度、專家獨(dú)立性保證專家作用的有效發(fā)揮，又要發(fā)揮評估中信息公開、同行評審、公眾參與、專家釋明義務(wù)、公眾參與救濟(jì)機(jī)制等方面的作用，克服專家理性的局限性。

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(責(zé)任編輯 馮 軍)

Analysis on the Coordination Between Expert Rationality and Public Participation in Food Safety Risk Assessment

XU Xingui1, ZHU Zhao2, LIANG Xiao1

(1.Teaching and Research Department of Law, Chongqing Administration Insititute, Chongqing 400041, China; 2.People’s Procuratorate of Guangling District of Yangzhou, Yangzhou 225009, China)

The assessment of experts and public awareness all play an important role in the risk management of food safety. The limitations of experts might lead to distortions on the risk management of food safety. The complexity of public subject and the non-professionalism of its knowledge will have a negative effect on the risk management of food safety. We should coordinate the relationship of assessment of experts and public awareness from the aspects of the formal rationality and the essential rationality, that is, we should overcome some limitations of experts’ assessment by public participation, and guide the public’s correct cognition on the risk management of food safety by experts’ assessment.

food safety; risk assessment; expert rationality; public awareness

2017-06-27

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“食品安全風(fēng)險警示制度研究”(13CFX028)；教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“我國食品安全法律實(shí)施研究”(15JZD009)

徐信貴(1982—)，男，江西廣豐人，法學(xué)博士，教授，研究方向：行政法學(xué)、風(fēng)險規(guī)制。

徐信貴,朱釗,梁瀟.論食品安全風(fēng)險評估中專家理性與公眾參與的協(xié)調(diào)[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué))，2017(7):106-111.

format：XU Xingui, ZHU Zhao, LIANG Xiao.Analysis on the Coordination Between Expert Rationality and Public Participation in Food Safety Risk Assessment[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(7):106-111.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.07.014

D922.1

A

1674-8425(2017)07-0106-06