“生態(tài)紅線”制度實(shí)施的法治化路徑探析*

孫結(jié)才

(銅陵學(xué)院 法學(xué)院， 安徽 銅陵 244061)

“生態(tài)紅線”制度實(shí)施的法治化路徑探析*

孫結(jié)才

(銅陵學(xué)院 法學(xué)院， 安徽 銅陵 244061)

“生態(tài)紅線”作為我國實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明和綠色發(fā)展的一項(xiàng)重大舉措，在“法治中國”背景下，其有效實(shí)施需要著力運(yùn)用法治思維和法治方式加以推進(jìn)。文章分析了我國“生態(tài)紅線”制度實(shí)施所面臨的政策和法制環(huán)境、存在的機(jī)遇和瓶頸，從立法、執(zhí)法、司法、責(zé)任追究四個(gè)層面探討了提升“生態(tài)紅線”制度法治化程度的具體路徑。

生態(tài)文明；生態(tài)紅線；法治化

長期以來，由于我國在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中對生態(tài)問題認(rèn)識不足、重視不夠，導(dǎo)致生態(tài)問題已成為我國全面建成小康社會(huì)的突出短板、制約我國新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大障礙，使生態(tài)差距成為我們與發(fā)達(dá)國家最大的發(fā)展差距。為此，習(xí)近平總書記提出了“生態(tài)就是資源”、“生態(tài)就是生產(chǎn)力”、“綠水青山就是金山銀山”等一系列有關(guān)生態(tài)問題的新思想、新觀念。欲使上述新思想、新觀念得以貫徹落實(shí)，進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計(jì)是關(guān)鍵。國外發(fā)達(dá)國家生態(tài)建設(shè)實(shí)踐證明，實(shí)行“生態(tài)紅線”制度是解決生態(tài)問題的一項(xiàng)有力舉措?；诖?，中央就“生態(tài)紅線”制度的實(shí)施頒布了多個(gè)文件，2015年1月1日開始實(shí)施的新《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》)首次以環(huán)境保護(hù)基本法的形式就“生態(tài)紅線”進(jìn)行了法律上的確認(rèn)。這表明“生態(tài)紅線”一詞已成為我國生態(tài)文明體制改革的頂層設(shè)計(jì)并試圖進(jìn)行制度安排，彰顯了國家以法治方式推進(jìn)生態(tài)文明的堅(jiān)定決心和政策取向，是我國實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明過程中的又一重大戰(zhàn)略決策和制度創(chuàng)新。但上述部署和確認(rèn)大都是原則性的，缺乏明確的規(guī)范效力，并未提出保障“生態(tài)紅線”制度執(zhí)行的具體路徑?！吧鷳B(tài)紅線”如何落地，僅靠宏觀政策和生態(tài)環(huán)境基本法的“統(tǒng)領(lǐng)”作用，肯定無法自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，需要進(jìn)行深入的法律論證，以法治化為其推進(jìn)路徑，構(gòu)建“生態(tài)紅線”制度實(shí)施的法治化路徑的整體圖景。

一、我國“生態(tài)紅線”制度實(shí)施所面臨的政策和法制環(huán)境分析

“生態(tài)紅線”這一名詞在我國出現(xiàn)較晚，其雛形最早發(fā)端于深圳市2005年實(shí)施的基本生態(tài)控制線管理制度。“生態(tài)紅線”概念在我國首現(xiàn)于《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》(國發(fā)〔2011〕35號)，其規(guī)定“在重要生態(tài)功能區(qū)……等區(qū)域劃定生態(tài)紅線”。專門對“生態(tài)紅線”進(jìn)行具體闡釋的高層文件首現(xiàn)于 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其將“生態(tài)紅線”從生態(tài)空間保護(hù)領(lǐng)域拓展至生態(tài)資源和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，“生態(tài)紅線”就此成為了一個(gè)綜合性概念。《國家生態(tài)保護(hù)紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南(試行)》(環(huán)發(fā)〔2015〕56號)的出臺(tái)，標(biāo)志著全國范圍內(nèi)“生態(tài)紅線”劃定工作的全面開展。2015年1月1日開始實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》第29條第1款規(guī)定：“在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)……等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線?！边@是“生態(tài)紅線”在我國法律上的首次確認(rèn)。作為我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域基本法對“生態(tài)紅線”的這一確認(rèn)，標(biāo)志著“生態(tài)紅線”在我國正式上升為國家法律層面的生態(tài)保護(hù)概念，“生態(tài)紅線”制度的實(shí)施已經(jīng)納入到法治化推進(jìn)的軌道。《國家“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》(國發(fā)〔2016〕65號)明確提出：“到2020年底前，全面完成全國生態(tài)紅線劃定、勘界定標(biāo)，基本建立生態(tài)紅線制度；制定生態(tài)紅線管控措施，制定落實(shí)生態(tài)紅線負(fù)面清單的技術(shù)規(guī)范，強(qiáng)化‘多規(guī)合一’的生態(tài)環(huán)境支持?！边@表明我國有關(guān)“生態(tài)紅線”制度實(shí)施的具體藍(lán)圖已經(jīng)繪定。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2017年2月發(fā)布的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》中，重申了國發(fā)〔2016〕65號文就我國“生態(tài)紅線”制度推進(jìn)描繪的藍(lán)圖，并明確提到要實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，讓生態(tài)保護(hù)紅線在全國形成“一張圖”。至此，我國關(guān)于“生態(tài)紅線”制度實(shí)施的有關(guān)頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)完成。

上述政策和文件的出臺(tái)，標(biāo)志著我國“生態(tài)紅線”制度實(shí)施的體制機(jī)制和法制進(jìn)一步理順，良好的宏觀政策環(huán)境已基本形成。

二、我國“生態(tài)紅線”制度實(shí)施所面臨的機(jī)遇和瓶頸

在全面深化改革與全面依法治國深入推進(jìn)，創(chuàng)新發(fā)展和綠色發(fā)展深入實(shí)施，生態(tài)文明建設(shè)體制機(jī)制逐步健全的背景下，“生態(tài)紅線”制度實(shí)施所需的政策紅利、法治紅利和技術(shù)紅利將得到進(jìn)一步釋放；與此同時(shí)，隨著生態(tài)文明理念的進(jìn)一步深入人心，百姓生態(tài)保護(hù)意識的日漸增強(qiáng)，保護(hù)生態(tài)的合力將在全社會(huì)逐步形成；這些都將為“生態(tài)紅線”制度的全面實(shí)施提供良好的基礎(chǔ)。

同時(shí)，我們也應(yīng)看到，我國“生態(tài)紅線”制度起步較晚，才剛剛步入法治軌道，其全面實(shí)施所面臨的法制環(huán)境還很不成熟，在立法、執(zhí)法、司法、責(zé)任追究等層面都存在著制約其全面實(shí)施的瓶頸問題，主要表現(xiàn)在：

1.立法層面。一是現(xiàn)行立法大都生態(tài)理念缺失、指導(dǎo)思想不科學(xué)，法律“生態(tài)化”和“綠化”不足。二是立法模式缺陷明顯。在“類型化部門立法”的立法模式下，各部門在有關(guān)“生態(tài)紅線”的政策和法規(guī)制定上大都各自為政或“同床異夢”，導(dǎo)致有關(guān)“生態(tài)紅線”的政策和法規(guī)多元分散、部門色彩濃厚、內(nèi)容缺乏銜接協(xié)調(diào)甚至存在相互矛盾，影響其權(quán)威性和實(shí)效性。三是立法機(jī)制滯后。生態(tài)問題上的黨政聯(lián)合立法、協(xié)助立法、公眾參與立法的機(jī)制尚未形成。四是有關(guān)保障“生態(tài)紅線”制度實(shí)施的法律體系不健全。在《憲法》中沒有明確確立“生態(tài)文明、綠色發(fā)展”的理念，《環(huán)境保護(hù)法》有關(guān)“生態(tài)紅線”的規(guī)定過于原則、操作性不強(qiáng)，“生態(tài)紅線”有關(guān)的專門立法缺失。

2.執(zhí)法層面。一是生態(tài)執(zhí)法理念滯后、執(zhí)法思路不清。二是“類型化部門立法”模式導(dǎo)致執(zhí)法依據(jù)“政出多門”，造成多頭管理、交叉管理和管理真空問題頻現(xiàn)。三是有關(guān)生態(tài)管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置紊亂，生態(tài)行政職權(quán)分工不合理，以致生態(tài)執(zhí)法權(quán)異化行使，部門生態(tài)執(zhí)法合力難以形成，生態(tài)執(zhí)法監(jiān)督責(zé)任難以落實(shí)，統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域生態(tài)問題的新要求也就很難適應(yīng)。四是生態(tài)執(zhí)法過程中的地方保護(hù)主義仍然存在，權(quán)力尋租問題嚴(yán)重，生態(tài)執(zhí)法效果與執(zhí)法預(yù)期相距甚遠(yuǎn)，生態(tài)執(zhí)法上的選擇性、隨意性較大，機(jī)械執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、懈怠執(zhí)法現(xiàn)象頻現(xiàn)。

3.司法層面。一是生態(tài)糾紛解決上的司法理念滯后，生態(tài)文明、綠色發(fā)展導(dǎo)向不足，司法解決糾紛的生態(tài)功能缺失，實(shí)踐中司法審判沒能肩負(fù)起發(fā)現(xiàn)、確認(rèn)、平衡和保障生態(tài)利益的功能；二是生態(tài)糾紛解決過程中公眾參與機(jī)制和環(huán)境公益訴訟運(yùn)行機(jī)制不暢，導(dǎo)致公眾參與度較低，公益訴訟的機(jī)能沒能得到有效彰顯，司法公信力不足；三是生態(tài)糾紛處理的專有機(jī)制和訴訟替代機(jī)制尚未建成，沒能實(shí)現(xiàn)生態(tài)糾紛處理上的專業(yè)化和多元化。

4.責(zé)任追究層面。一是傳統(tǒng)的政府責(zé)任的追究“重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)境”、生態(tài)環(huán)境責(zé)任的追究“重企業(yè)、輕政府”的錯(cuò)誤觀念有待進(jìn)一步扭轉(zhuǎn)；二是“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”、“終身追責(zé)”等生態(tài)問題上的新型追責(zé)制度的實(shí)施，還有待配套政策和可操作的實(shí)施細(xì)則的及時(shí)跟進(jìn)，以便進(jìn)一步明確具體的追責(zé)主體、追責(zé)情形和追責(zé)程序等直接關(guān)涉到上述責(zé)任能否落到實(shí)處的問題。

三、我國“生態(tài)紅線”制度實(shí)施的法治路徑設(shè)計(jì)

針對我國“生態(tài)紅線”制度實(shí)施過程中存在的問題，欲使中央高層就“生態(tài)紅線”制度所做的頂層設(shè)計(jì)和新《環(huán)境保護(hù)法》就“生態(tài)紅線”制度所做的原則規(guī)定得以落實(shí)，關(guān)鍵在于要為該制度的實(shí)施設(shè)計(jì)出一條科學(xué)的實(shí)施路徑。在“法治中國”背景下，筆者認(rèn)為在具體路徑設(shè)計(jì)時(shí)，要站在法治的高度，以法治思維、法治方式和新的發(fā)展理念引領(lǐng)路徑設(shè)計(jì)，推動(dòng)“生態(tài)紅線”深入人心；以一體化的視角開展其法治化路徑設(shè)計(jì)，保障“生態(tài)紅線”不可僭越，使“生態(tài)紅線”真正落地，護(hù)航“美麗中國”。

(一)“生態(tài)紅線”制度實(shí)施路徑設(shè)計(jì)應(yīng)奉行的理念

理念是行為的先導(dǎo)。要做好“生態(tài)紅線”制度實(shí)施的路徑設(shè)計(jì)，首先就應(yīng)明確該路徑設(shè)計(jì)應(yīng)奉行的理念。劃定并實(shí)施“生態(tài)紅線”作為實(shí)現(xiàn)黨的十八大提出的“實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國”目標(biāo)的重要舉措，其路徑設(shè)計(jì)理念的根本指向就應(yīng)是“推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國”。在路徑設(shè)計(jì)時(shí)要尊重生態(tài)規(guī)律，充分體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系和生態(tài)價(jià)值。而要實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明，就需要有新的發(fā)展理念來引領(lǐng)。正是在這一背景下，黨的十八屆五中全會(huì)提出了“綠色發(fā)展”的新理念，這為生態(tài)文明建設(shè)指明了主攻方向和精準(zhǔn)著力點(diǎn)。因此，在“生態(tài)紅線”制度實(shí)施的路徑設(shè)計(jì)上還應(yīng)堅(jiān)持以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)。同時(shí)，生態(tài)文明又是制度文明，要做好制度的“頂層設(shè)計(jì)”，法治化無疑是最佳的選擇和最重要的保障。因?yàn)橐苑傻男问教峁┫鄬Ψ€(wěn)定的制度規(guī)范，有利于各主體明確自身權(quán)利義務(wù)的邊界，使其行為有明確的遵循標(biāo)準(zhǔn)。因此，設(shè)計(jì)“生態(tài)紅線”制度實(shí)施的路徑，應(yīng)站在法治的高度，堅(jiān)持以法治思維、法治方式推進(jìn)路徑設(shè)計(jì)，以便讓“生態(tài)紅線"不至于成為一條懸著的線。

綜上，在“生態(tài)紅線”制度實(shí)施的路徑設(shè)計(jì)上，應(yīng)以生態(tài)文明為導(dǎo)向，堅(jiān)持綠色發(fā)展與法治推進(jìn)并舉的理念。

(二)“生態(tài)紅線”制度實(shí)施的具體法治化路徑構(gòu)建

關(guān)于“生態(tài)紅線”制度實(shí)施的具體路徑設(shè)計(jì)，要在上述理念的引領(lǐng)下，以法治思維和一體化的標(biāo)準(zhǔn)，從立法、執(zhí)法、司法、責(zé)任追究四個(gè)層面，按照“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的思路，來設(shè)計(jì)有利于“生態(tài)紅線”制度實(shí)施的全過程控制、一體化管理的法律制度體系。

1.通過完善立法，來實(shí)現(xiàn)源頭嚴(yán)防?！吧鷳B(tài)紅線”制度要得到有效實(shí)施，首先要依賴于科學(xué)、完備的立法做保障。針對現(xiàn)行立法，重點(diǎn)應(yīng)開展以下工作：第一，要重塑立法理念。堅(jiān)持以生態(tài)文明和綠色發(fā)展的理念來引領(lǐng)實(shí)施“生態(tài)紅線”制度的相關(guān)立法，通過推進(jìn)法律“生態(tài)化”，將體現(xiàn)生態(tài)文明和綠色發(fā)展要求的法律思想、法律觀念、法律價(jià)值取向融入法律，以實(shí)現(xiàn)對已有法律的“綠化”，為“生態(tài)紅線”制度的有效實(shí)施留下適度超前的法制發(fā)展空間。第二，要更新立法指導(dǎo)思想。堅(jiān)持以生態(tài)系統(tǒng)一體化管理的思想來指導(dǎo)實(shí)施“生態(tài)紅線”制度的相關(guān)立法，力爭在保障有關(guān)“生態(tài)紅線”制度實(shí)施的立法上實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”、“多規(guī)融合”。第三，要?jiǎng)?chuàng)新立法機(jī)制。一方面要積極探索在保障“生態(tài)紅線”制度實(shí)施方面的黨政互助立法、黨政聯(lián)合立法以及黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)；另一方面，要實(shí)行開門立法，讓“生態(tài)紅線”制度的相關(guān)法律“接地氣”，充分體現(xiàn)百姓的期待和訴求。第四，要健全保障“生態(tài)紅線”制度實(shí)施的法律體系。具體來說：一是要修改憲法，將生態(tài)文明、綠色發(fā)展理念明確寫進(jìn)憲法，使其上升到憲政的高度；二是要修改完善《環(huán)境保護(hù)法》，進(jìn)一步細(xì)化該法中有關(guān)“生態(tài)紅線”的規(guī)定，使其更具操作性；三是要制定有關(guān)“生態(tài)紅線”的專門法律，就“生態(tài)紅線”如何劃定、如何保護(hù)、越線如何追責(zé)等進(jìn)行全面系統(tǒng)的規(guī)定，讓各項(xiàng)工作均有法可依。

2.通過優(yōu)化執(zhí)法，來實(shí)現(xiàn)過程嚴(yán)管。“生態(tài)紅線”制度要得到有效實(shí)施，還有賴于通過嚴(yán)格執(zhí)法來實(shí)現(xiàn)過程嚴(yán)管。針對現(xiàn)行執(zhí)法中存在的不足，黨和政府高度重視，先后出臺(tái)了《加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的通知》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等文件，并明確提出要“嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線”、“建立健全環(huán)保綜合執(zhí)法體系和跨區(qū)域環(huán)保執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制”、“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”等。應(yīng)該說黨和政府就優(yōu)化生態(tài)執(zhí)法體系所做的這些頂層設(shè)計(jì)，為推進(jìn)“生態(tài)紅線”制度的實(shí)施從宏觀層面提供了思路和保障，但要使其真正落地，還需要我們從微觀層面，開展深入研究，找到推進(jìn)之策。筆者認(rèn)為當(dāng)前重點(diǎn)應(yīng)開展以下工作：一是要更新執(zhí)法理念和執(zhí)法思路，實(shí)現(xiàn)由“生態(tài)管理”向“生態(tài)治理”、“單一式執(zhí)法”向“整合式執(zhí)法”轉(zhuǎn)變。二是要積極整合“生態(tài)紅線”制度實(shí)施過程中的執(zhí)法監(jiān)督資源和生態(tài)執(zhí)法監(jiān)督職能，提高執(zhí)法監(jiān)督的時(shí)效性。在“生態(tài)紅線”制度實(shí)施中的執(zhí)法監(jiān)督上，堅(jiān)持生態(tài)資源開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)監(jiān)管相分離，探索對生態(tài)資源實(shí)行大部門統(tǒng)管機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)“生態(tài)紅線”制度實(shí)施中的執(zhí)法監(jiān)督資源的整合和執(zhí)法監(jiān)督職能的優(yōu)化、統(tǒng)一。三是要積極探索構(gòu)建保障“生態(tài)紅線”制度實(shí)施的一體化的生態(tài)執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)和生態(tài)執(zhí)法監(jiān)管體系。在執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)上，筆者贊同孫佑海教授提出的“遵照國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、部門負(fù)責(zé)的總體要求，實(shí)行政府分層分類行使生態(tài)執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的生態(tài)監(jiān)管執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)”構(gòu)建思路；要合理配置省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度實(shí)施過程中省、市、縣的環(huán)境監(jiān)管權(quán)力；要前移執(zhí)法監(jiān)督關(guān)口，強(qiáng)化事前和事中監(jiān)督。在生態(tài)執(zhí)法監(jiān)管體系構(gòu)建上，要形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府負(fù)責(zé)、環(huán)保監(jiān)管、部門聯(lián)動(dòng)、公眾參與的協(xié)同推進(jìn)局面。四是要整體推進(jìn)生態(tài)執(zhí)法協(xié)作機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制、自律機(jī)制和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制改革，尤其要注重構(gòu)建和優(yōu)化區(qū)域流域生態(tài)執(zhí)法協(xié)作機(jī)制、上下聯(lián)動(dòng)和部門互動(dòng)的生態(tài)合作執(zhí)法機(jī)制以及公眾廣泛參與的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

3.通過改進(jìn)司法，實(shí)現(xiàn)利益嚴(yán)保?！吧鷳B(tài)紅線”制度要得到有效實(shí)施，還需要通過嚴(yán)肅司法，來實(shí)現(xiàn)對各方主體的利益的保護(hù)。針對現(xiàn)行司法狀況，筆者認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)做好以下工作：一是要更新司法理念。堅(jiān)持司法上以生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念為導(dǎo)向，積極拓展生態(tài)審判功能，努力使司法審判肩負(fù)起發(fā)現(xiàn)、確認(rèn)、平衡和保障生態(tài)利益的功能。二是構(gòu)建解決“生態(tài)紅線”糾紛的專門訴訟機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)紅線”糾紛處理的專業(yè)化。具體包括：制定專門適用于生態(tài)糾紛解決的程序法；建立專門的生態(tài)資源法庭，在案件審理上適用特別程序；構(gòu)建專門的生態(tài)糾紛解決上的證據(jù)規(guī)則。三是建立有關(guān)“生態(tài)紅線”糾紛的替代性解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)紅線”糾紛處理的多元化。具體包括：優(yōu)化“生態(tài)紅線”糾紛解決上的仲裁和與訴訟對接機(jī)制；完善“生態(tài)紅線”糾紛解決過程中的人民調(diào)解機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化司法確認(rèn)的效力。四是暢通“生態(tài)紅線”糾紛解決過程中的公眾參與機(jī)制，細(xì)化“生態(tài)紅線”糾紛公益訴訟的具體運(yùn)行規(guī)則，提升“生態(tài)紅線”糾紛解決過程中的司法公信力。

4.通過強(qiáng)化責(zé)任，實(shí)現(xiàn)后果嚴(yán)懲?！吧鷳B(tài)紅線”制度要得到一體遵循，還需要通過強(qiáng)化責(zé)任，嚴(yán)懲違法行為來加以實(shí)現(xiàn)。在有關(guān)生態(tài)問題的責(zé)任追究方面，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體非常重視，先后在有關(guān)文件、法律和政策中多次提到，“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”、“完善責(zé)任追究制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制”、“建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”、“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”等。特別是2015年8月9日起施行的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)，是一部有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的專門法規(guī)，首次規(guī)定了在生態(tài)資源環(huán)境保護(hù)中黨政同責(zé)，是生態(tài)領(lǐng)域問責(zé)制的重大突破，彰顯了權(quán)責(zé)一致原則，實(shí)現(xiàn)了追責(zé)對象的全覆蓋，為強(qiáng)化“生態(tài)紅線”制度實(shí)施上的責(zé)任追究提供了有力保障。欲使《辦法》規(guī)定內(nèi)容真正得以全面落實(shí)，筆者認(rèn)為，還應(yīng)重點(diǎn)開展如下工作：一是要更新理念，牢固樹立“生態(tài)優(yōu)先、平等追責(zé)、共同擔(dān)責(zé)”的理念；二是要盡快出臺(tái)追究生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步明確責(zé)任性質(zhì)、追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、追責(zé)程序、支撐體系，處理好行為追責(zé)和后果追責(zé)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)在生態(tài)責(zé)任追究上的公開、公平、公正；三是要注重《辦法》與《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》、《環(huán)境保護(hù)督察方案》、環(huán)境保護(hù)督政問責(zé)以及領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等制度的銜接與協(xié)調(diào)，讓制度創(chuàng)新的疊加效應(yīng)得到彰顯。

[1]侯佳儒.論我國環(huán)境行政管理體制存在的問題及其完善[J].行政法學(xué)研究,2013(2):31-32.

[2]李慶瑞.充分運(yùn)用法治思維 推進(jìn)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型[J].環(huán)境保護(hù),2013(22):11-12.

[3]孫佑海.推動(dòng)立法“綠化”保障公民環(huán)境權(quán)益[J].中華環(huán)境,2014(2):5-6.

[4]宋旭.著力構(gòu)建完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系——專訪環(huán)境保護(hù)部原核總工程師陸新元[J].中國環(huán)境管理,2016(1):18-19.

[5]孫佑海.依法保障生態(tài)文明建設(shè)[J].法學(xué)雜志,2014(5)7-9.

[6]呂忠梅.生態(tài)文明建設(shè)的法治思考[J].法學(xué)雜志,2014(5)18-20.

[7]追究領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境損害責(zé)任 創(chuàng)新實(shí)踐生態(tài)文明制度[N].中國環(huán)境報(bào),2015-08-19(2).

[8]食品安全抓住源頭治理 環(huán)境生態(tài)建設(shè)是第一道防線[EB/OL].http://www.cnfood.cn/,2015-09-14.

(實(shí)習(xí)編輯：鄭 舒)

OnthePathofRuledbyLawinImplementingthe“EcologicalRedLine"System

SUN Jiecai

(Law School, Tongling University, Tongling, Anhui, 244061)

“Ecological red line" as a major measure to achieve ecological civilization and green development in China,under the background of “l(fā)aw-ruled China",its effective implementation needs to be promoted by using the rules of law.This paper analyzes the policy and legal environment, opportunities and bottlenecks faced by the implementation of the ecological red line system in china,and probes into the concrete way to improve the legalization degree of “ecological red line" system from the four aspects of legislation,law enforcement,judicature and accountability.

ecological civilization;ecological red line;ruled by law

D922.68

A

1004-342(2017)05-07-05

2017-02-15

2017年度安徽高校省級人文社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“安徽省‘生態(tài)紅線’制度實(shí)施的保障機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號：SK2017A0533)；2016年銅陵學(xué)院校級科研項(xiàng)目“‘生態(tài)紅線’制度實(shí)施的一體化法治化路徑研究”(項(xiàng)目編號：2016tlxy04)。

孫結(jié)才(1974-)，男，銅陵學(xué)院法學(xué)院講師，碩士。