美國聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)的歷史淵源與特點(diǎn)

張勝利

(天津廣播電視大學(xué) 教學(xué)中心， 天津 300191)

美國聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)的歷史淵源與特點(diǎn)

張勝利

(天津廣播電視大學(xué) 教學(xué)中心， 天津 300191)

聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)制度適應(yīng)美國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與社會(huì)改革的客觀需要，發(fā)揮了“看得見的手”的重要監(jiān)管作用。分析聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)的歷史淵源，與傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)比較，探究其權(quán)限范圍、決策機(jī)制、成員構(gòu)成、法律地位、管理范圍、管理方式、財(cái)務(wù)制度與任免機(jī)制等制度特點(diǎn)。

聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)；組織與職責(zé)；管理方式；特點(diǎn)

有學(xué)者認(rèn)為美國的獨(dú)立管制委員會(huì)、政府公司和其他獨(dú)立機(jī)構(gòu)，三者構(gòu)成了美國聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)中的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。[1]美國憲法規(guī)定了三權(quán)分立與相互制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)制度，但是并沒有具體規(guī)定行政機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)與類型，而作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)的聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)與傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)相對(duì)而言，有其獨(dú)特歷史根源與制度特點(diǎn)。

一、聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)的歷史淵源

(一)聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)概念

美國行政機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)與類型是其數(shù)百年行政管理的實(shí)踐總結(jié)與演變發(fā)展的結(jié)果，最終形成國會(huì)、總統(tǒng)可以通過立法程序設(shè)立行政部門、行政委員會(huì)、行政機(jī)構(gòu)等組織機(jī)構(gòu)的權(quán)力，亦包括再組的權(quán)力。例如“9·11”以后，美國國會(huì)以及總統(tǒng)認(rèn)為有必要制定《2002年國土安全法》，重組國土安全部(US.Department of Homeland Security)。在理論上，美國行政機(jī)構(gòu)可以分為狹義與廣義概念。狹義行政機(jī)構(gòu)是指具有行政職權(quán)制定法規(guī)以及進(jìn)行裁決，從而影響行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)的政府機(jī)關(guān)，美國重要的行政機(jī)關(guān)均具有此種權(quán)力。廣義行政機(jī)構(gòu)是指除了美國立法機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)以外的所有國家機(jī)關(guān)，當(dāng)然包括具有權(quán)力制定法規(guī)以及進(jìn)行裁決影響行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)的行政機(jī)關(guān)。聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)是由龐大的行政組織系統(tǒng)構(gòu)成，包括總統(tǒng)、總統(tǒng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、獨(dú)立機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)以及政府公司。在聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)層面，行政機(jī)構(gòu)采取兩種形式：一是執(zhí)法機(jī)構(gòu)通常由一名行政官員負(fù)責(zé)，按照總統(tǒng)的意志履行職務(wù)，即采取獨(dú)任制；二是聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)，則是由多人組成的委員會(huì)負(fù)責(zé)，即采取委員會(huì)制。

依據(jù)《布萊克法律大詞典》(第八版)定義，聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)的英文詞，通常使用 “Independent Regulatory Commission”，譯為中文即“聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)”。由于聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)集中了部分準(zhǔn)立法、準(zhǔn)司法以及行政權(quán)力，有時(shí)也稱為獨(dú)立于立法、司法、行政之外的“第四政府部門”。在美國首都華盛頓，各個(gè)聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)多數(shù)使用英文字母大寫縮寫而代替其全稱，因而這些機(jī)構(gòu)也被詼諧地稱為“美國政府的字母形花片湯”(the Alphabet Soup of American Government)[2]。聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)由于歷史以及傳統(tǒng)的影響，具有美國特色，這些機(jī)構(gòu)對(duì)美國經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活進(jìn)行直接與有影響的管理與干預(yù)。

有學(xué)者認(rèn)為聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)本身就是一個(gè)實(shí)踐先于概念的產(chǎn)物，而且這一機(jī)制本身尚處于發(fā)展階段，前途未明?！恫既R克法律大詞典》(第八版)定義：聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)是指不在行政機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)下的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)或者聯(lián)邦委員會(huì)，例如聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、全國勞動(dòng)關(guān)系委員會(huì)等。[3]聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)通常被賦予下述管轄權(quán)：通過制定法規(guī)(rule)或者規(guī)章(regulation)干預(yù)和監(jiān)管經(jīng)濟(jì)生活的某些領(lǐng)域，依此得名“監(jiān)管機(jī)構(gòu)”(Regulatory Agencies)。[4]王名揚(yáng)教授認(rèn)為獨(dú)立控制委員會(huì)(聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì))是對(duì)于總統(tǒng)關(guān)系上具有獨(dú)立性質(zhì)。有研究者認(rèn)為聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)是指在某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，具有制定與實(shí)施保護(hù)公眾利益行政法規(guī)以及解決行政爭議糾紛，并采取委員會(huì)形式的聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)。[5]也有學(xué)者認(rèn)為聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)是指在主要行政部門之外，主管重要經(jīng)濟(jì)工作的部門。[6]

綜合上述分析，聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)應(yīng)是在美國聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)系統(tǒng)中，基于法律的單獨(dú)授權(quán)，集中行政權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)以及準(zhǔn)司法權(quán)采取委員會(huì)形式，實(shí)施管理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)并具有一定獨(dú)立性的聯(lián)邦行政管理機(jī)構(gòu)。

(二)聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)發(fā)展階段

聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)最早在19世紀(jì)出現(xiàn)，基于1887年聯(lián)邦州際貿(mào)易法(the Interstate Commerce Act of 1887)規(guī)定，但是聯(lián)邦獨(dú)立機(jī)關(guān)在20世紀(jì)的主要發(fā)展是結(jié)構(gòu)性的變化。[7]聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)發(fā)展階段凸顯其變化的軌跡。從1887年最早的聯(lián)邦州際貿(mào)易委員會(huì)(ICC)成立到20世紀(jì)30年代的50年期間，聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)開始發(fā)展，設(shè)立主要機(jī)構(gòu)包括聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)(FED)、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)(FTC)、美國船運(yùn)委員會(huì)(USSB)、聯(lián)邦無線電委員會(huì)(FRC)、聯(lián)邦能源委員會(huì)(FPC)。20世紀(jì)30年代世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)發(fā)展迅速，這時(shí)期成立的機(jī)構(gòu)有民航管理委員會(huì)(CBA)、證券交易委員會(huì)(SEC)、聯(lián)邦電訊委員會(huì)(FCC)、全國勞動(dòng)關(guān)系委員會(huì)(NLRB)、生煤委員會(huì)(BCC)、美國海事委員會(huì)(USMC)等。20世紀(jì)70年代后，聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)的發(fā)展進(jìn)入新的階段，控制與管理的范圍從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到社會(huì)領(lǐng)域，主要是保護(hù)消費(fèi)者合法利益，提高職業(yè)安全以及生活質(zhì)量，相繼成立了職業(yè)安全和健康局(OSHA)、消費(fèi)者產(chǎn)品保護(hù)委員會(huì)(CPSC)、國家運(yùn)輸安全委員會(huì)(NTSB)、平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)(EEOC)、核控制委員會(huì)(NRC)、保護(hù)核設(shè)施安全委員會(huì)(PNFSB)等。

隨著監(jiān)管活動(dòng)的不斷發(fā)展，監(jiān)管政策逐步復(fù)雜，數(shù)量不斷增多，出現(xiàn)聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)的監(jiān)管活動(dòng)費(fèi)用增加、扭曲市場、效率低等問題。20世紀(jì)80年代，美國開始出現(xiàn)了“取消調(diào)控”(deregulation)運(yùn)動(dòng)，標(biāo)志著對(duì)監(jiān)管的要求朝著不同的方向發(fā)展，主要原因是人們逐漸認(rèn)識(shí)到壟斷的自然力量或許并不如原先想象的那么大，而通過調(diào)控進(jìn)一步削弱競爭反而鞏固了其壟斷地位。例如20世紀(jì)70年代，總統(tǒng)卡特經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)的前主席查爾斯·L·舒爾茨考察美國環(huán)保局以及職業(yè)安全與健康局的監(jiān)管活動(dòng)后，認(rèn)為這些機(jī)構(gòu)的政策執(zhí)行存在問題，是一種命令與控制的政策，即政府命令企業(yè)怎樣實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，如何檢查實(shí)施情況以及實(shí)施處罰違反者，因而提倡采取激勵(lì)的政策進(jìn)行調(diào)節(jié)。[8]不久，國會(huì)取消了價(jià)格與市場進(jìn)入的控制，而且擴(kuò)大到環(huán)境、健康與安全領(lǐng)域。撤銷了成立最早的ICC和民航管理局(CAB)。但是總體而言，許多聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)的監(jiān)管活動(dòng)的確是增加了美國人的福祉，保障了空氣、環(huán)境、食品的安全與人們的健康。

(三)聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)發(fā)展動(dòng)因

聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)在美國的社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著“看得見的手”的重要作用，其成立與發(fā)展是諸多動(dòng)因綜合的結(jié)果，其中包括經(jīng)濟(jì)與社會(huì)動(dòng)因、效率動(dòng)因以及政治動(dòng)因等。

1.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)動(dòng)因

在美國獨(dú)立戰(zhàn)爭之前，政府針對(duì)其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)采取自由放任主義的政策，即政府很少干涉市場活動(dòng)，而是以“市場看不見的手”進(jìn)行市場調(diào)節(jié)。但是到19世紀(jì)后期，由于壟斷企業(yè)獨(dú)占市場，自由競爭市場的自身調(diào)節(jié)已無力控制，社會(huì)矛盾進(jìn)一步尖銳，例如在大企業(yè)之間、大企業(yè)與中小企業(yè)之間、企業(yè)與工人之間沖突激烈。面對(duì)社會(huì)矛盾激化與自由競爭的無序，美國政府不得不放棄自由競爭的理論，采取了更加積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策，政府的行政組織機(jī)構(gòu)、組織形式、工作方式必須適應(yīng)當(dāng)時(shí)的社會(huì)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)設(shè)立是美國現(xiàn)代行政管理的開端，起初是從地方政府和州政府采取相應(yīng)的干預(yù)政策開始的，例如1839年羅德島成立鐵路管理委員會(huì)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活動(dòng)超出地區(qū)以及州的范圍，聯(lián)邦政府開始針對(duì)某些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行控制與管理，例如1887年美國聯(lián)邦政府成立聯(lián)邦州際貿(mào)易委員會(huì)(Interstate Commerce Commission,ICC)。一般認(rèn)為ICC是第一個(gè)現(xiàn)代的聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)，聯(lián)邦政府控制與管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法律依據(jù)是美國憲法規(guī)定的管理州際商業(yè)權(quán)力，ICC最初的管理對(duì)象是鐵路運(yùn)輸企業(yè)，以后逐漸擴(kuò)張到了其他的州際商業(yè)企業(yè)。任何一個(gè)聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)的設(shè)立，都是與特定的時(shí)代、特定的管制任務(wù)緊密關(guān)聯(lián)。[9]

2.效率動(dòng)因

隨著行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，作為現(xiàn)代類型的管理機(jī)構(gòu)，必須依據(jù)專項(xiàng)法律規(guī)定設(shè)立聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)。設(shè)立聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)的主要目的是執(zhí)行某一項(xiàng)專門工作，所管轄的事務(wù)通常具有高度的專業(yè)性、技術(shù)性。為了更有效地履行其行政管理職能,國會(huì)制定法律賦予其行政權(quán)的同時(shí)，還賦予其制定行政法規(guī)以及一定的裁決權(quán)。聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)因而成為集中了行政權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)以及準(zhǔn)立法權(quán)的綜合權(quán)力的機(jī)構(gòu)，主要目的是提高行政效率。依據(jù)國會(huì)制定的法律行使行政職權(quán)，并非直接聽命于總統(tǒng)，不受國會(huì)領(lǐng)導(dǎo)與總統(tǒng)制約，具有獨(dú)立性，針對(duì)管轄的事項(xiàng)具有直接的管理權(quán)能夠提高行政效率。[10]

3.政治動(dòng)因

美國建國后，行政機(jī)構(gòu)是其政黨政治的一部分，行政機(jī)關(guān)首腦的任命通常是采取所謂的“政黨分贓”制度(patronage)，即政治候選人的獲勝者依據(jù)競爭中的貢獻(xiàn)多少來分配行政機(jī)關(guān)的職位，在當(dāng)時(shí)的行政領(lǐng)域中常常出現(xiàn)腐敗、低效以及任人唯親等現(xiàn)象。為了提高行政效率、防止腐敗，美國人民呼吁建立有效的公共服務(wù)系統(tǒng)，要求行政管理從過去的政治模式向管理模式轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)行政與政治分離。1883年頒布的《公務(wù)員法》(The Pendleton Acts of 1883)標(biāo)志著美國公務(wù)員制度的正式建立，取代以前“政黨分贓”制度。由于美國國會(huì)與總統(tǒng)的權(quán)力競爭，美國國會(huì)更傾向于認(rèn)為聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)屬于自己的范圍，例如ICC曾被稱為美國國會(huì)的“臂膀”(Arm of Congress)。隨著總統(tǒng)權(quán)力的不斷發(fā)展，聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)在客觀上確實(shí)有利于分割部分行政職權(quán)，部分地控制總統(tǒng)權(quán)力的不斷擴(kuò)張。

二、聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)制度的特點(diǎn)

聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)隸屬于行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)，但是與傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)有所不同。有學(xué)者認(rèn)為聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)具有五大特點(diǎn)：一是具有執(zhí)行權(quán)與裁決權(quán)，二是制定行政法規(guī)以及標(biāo)準(zhǔn)，三是管理與監(jiān)督的對(duì)象是企業(yè)或者組織，四是機(jī)構(gòu)管理采取委員會(huì)制，五是活動(dòng)程序是依據(jù)聯(lián)邦程序法規(guī)定。聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)是基于美國特殊的憲政結(jié)構(gòu)，由議會(huì)組建的產(chǎn)物，是一種獨(dú)特的法律實(shí)施機(jī)構(gòu)。[11]美國聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)與傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)不同，是美國行政體制適應(yīng)美國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與社會(huì)變革需要的產(chǎn)物與創(chuàng)新，該制度具有以下特點(diǎn)。

(一)權(quán)限范圍——集中三權(quán)

依據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》(APA)規(guī)定履行職責(zé)，聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)的權(quán)限范圍主要包括行政權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)以及準(zhǔn)司法權(quán)，集中各種權(quán)力于一身。獨(dú)立管制委員會(huì)作為聯(lián)邦政府的行政機(jī)構(gòu)，其主要權(quán)力是處理具體行政事務(wù)，行使行政權(quán)力，主要包括適用法律、行政法規(guī)，調(diào)查、許可以及處罰等。例如全國勞動(dòng)關(guān)系委員會(huì)的主要職責(zé)是防止雇主或者工會(huì)實(shí)施立法所定義的“不公正”雇傭行為，并保障雇員集體談判中的可以確定工會(huì)組織是否具有代表權(quán)問題。

美國國會(huì)給予聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)委任立法權(quán)，是由于其管轄的事務(wù)具有技術(shù)性、復(fù)雜性以及專業(yè)性等原因。而立法機(jī)關(guān)不具有所有的專業(yè)能力，無法制定詳細(xì)法律規(guī)定，所以只能賦予獨(dú)立管制委員會(huì)。獨(dú)立管制委員會(huì)依據(jù)法律，制定行政法規(guī)，落實(shí)立法機(jī)關(guān)制定的有關(guān)法律規(guī)定。立法機(jī)關(guān)規(guī)定獨(dú)立管制委員會(huì)的職責(zé)事務(wù)范圍比較廣泛。獨(dú)立管制委員會(huì)必須制定具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)法律規(guī)定的職責(zé)。同時(shí)依據(jù)其管轄的職權(quán)范圍的事務(wù)，可以向立法機(jī)關(guān)提出制定、修改以及撤銷法律的建議，例如負(fù)責(zé)制定具有普遍使用意義的標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化“不公正”競爭的含義。

為了解決在行政管理過程中當(dāng)事人之間存在的糾紛，法律賦予獨(dú)立管制委員會(huì)具有裁決權(quán)，類似裁決權(quán)通常是司法機(jī)關(guān)的權(quán)力，該種裁決權(quán)具有準(zhǔn)司法性質(zhì)。獨(dú)立管制委員會(huì)是依據(jù)所需專業(yè)性以及技術(shù)性而建立，就是要利用獨(dú)立管理委員會(huì)專業(yè)能力來解決相關(guān)的糾紛。

(二)決策機(jī)制——委員會(huì)制

美國行政機(jī)關(guān)的管理形式包括獨(dú)任制與委員會(huì)制，美國內(nèi)閣級(jí)行政機(jī)構(gòu)均是采取獨(dú)任制，而聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)則是采取委員會(huì)制進(jìn)行決策。聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)行使三種權(quán)力，但是與美國憲法規(guī)定三權(quán)分立與相互制衡有所不同。由于委員會(huì)制的行政機(jī)構(gòu)以無偏私的職業(yè)主義(Disinterested Professionalism)為基礎(chǔ)，因而將三種權(quán)力混同而由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使，處理復(fù)雜性與專業(yè)性的問題，體現(xiàn)制度設(shè)計(jì)與制定規(guī)則統(tǒng)一，管理高效，措施靈活、裁決公正。同時(shí)為了防止聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)濫用集中的權(quán)力，通過立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及行政部門的監(jiān)督機(jī)制針對(duì)其權(quán)力制約，也避免了其權(quán)力失去控制。委員會(huì)成員通過協(xié)商方式而形成決策，合意過程將政治責(zé)任彌散化。[12]決策的方式是采取合議制，遵從少數(shù)服從多數(shù)的原則，保障政策的一貫性與民主性。

(三)成員構(gòu)成——專家模式

由于聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)管轄的事務(wù)具有復(fù)雜性與專業(yè)性特點(diǎn)，需要具有良好專業(yè)知識(shí)與豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人士依據(jù)規(guī)則處理和解決相關(guān)事務(wù)，因而聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)成員構(gòu)成必須由專業(yè)人士組成，即專家模式。專家模式的前提是行政決策是一個(gè)實(shí)證的過程，專家憑借對(duì)客觀、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)推演、分析，能夠得出唯一正確的結(jié)論。[13]采取專家模式同時(shí)也避免了美國政黨政治的不利影響。聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)擁有裁決權(quán)，行使準(zhǔn)司法權(quán)，其他因素的影響也比較少，專業(yè)性、公正性與高效率凸顯。

(四)法律地位——相對(duì)獨(dú)立

法律地位是組織發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)法律地位可以從獨(dú)立性角度分析，其獨(dú)立性表現(xiàn)在：一是聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)與被監(jiān)管的大工商業(yè)企業(yè)相互獨(dú)立，沒有身份混同現(xiàn)象；二是主要對(duì)總統(tǒng)而言，具有相對(duì)獨(dú)立性，處于行政部門管理之外，具有較高的獨(dú)立性。聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)只對(duì)法律負(fù)責(zé)，即對(duì)設(shè)立聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)的立法機(jī)構(gòu)美國國會(huì)負(fù)責(zé)。總統(tǒng)雖然具有任命聯(lián)邦獨(dú)立委員會(huì)成員的權(quán)力，但是受到下列限制：一是任命必須經(jīng)過參議院批準(zhǔn)；二是總統(tǒng)不可以任命同黨的成員在委員會(huì)占絕對(duì)多數(shù)，以免形成某黨派對(duì)委員會(huì)形成事實(shí)控制局面；三是非因法定原因并經(jīng)美國國會(huì)審核，總統(tǒng)不得隨意解除某個(gè)委員的職務(wù)。這種獨(dú)立性也同時(shí)避免了其他部門的干涉，針對(duì)問題的處理比較迅速和有效。聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)并不是完全獨(dú)立于所有的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，仍然是在國會(huì)和法院監(jiān)督與控制之下運(yùn)行。法律地位獨(dú)立性保障聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)可以獨(dú)立行使職權(quán)，避免其他機(jī)關(guān)的干涉與影響。

(五)管理范圍——公共領(lǐng)域

設(shè)立聯(lián)邦獨(dú)立委員會(huì)制度的初衷是由于市場機(jī)制的失靈，“看不見的手”的自我調(diào)整機(jī)制作用銳減，凱恩斯主義理論盛行，強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活。美國政府基于控制壟斷、提供市場信息、防止惡性競爭、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與科技進(jìn)步等具體目的需要，規(guī)定聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)主要是對(duì)公共事務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行管理，職責(zé)主要包括：以聯(lián)邦法律為依據(jù)制定具體管制法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，頒發(fā)企業(yè)準(zhǔn)入和退出許可證，對(duì)壟斷、健康、安全、環(huán)境、價(jià)格、質(zhì)量等進(jìn)行管制，協(xié)調(diào)和裁判競爭者之間的矛盾和糾紛，接受消費(fèi)者投訴等。重要領(lǐng)域是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以及社會(huì)領(lǐng)域，其中包括交通、石油與電力、信息、投資市場、勞動(dòng)關(guān)系、競爭性貿(mào)易等。聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)的管理行為直接影響美國的經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)品質(zhì)量以及接受服務(wù)、貿(mào)易支付價(jià)格等內(nèi)容。

(六)管理方式——綜合措施

聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)由于能夠在總統(tǒng)與國會(huì)之間周旋，因而獲得了某種政治資本，并與被調(diào)控企業(yè)之間形成了斗爭與聯(lián)合的復(fù)雜關(guān)系。[14]聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)行使職權(quán)的內(nèi)容需要采取一定的管理形式，通常采取下列方式：一是申報(bào)與說明，即規(guī)定行政相對(duì)人定期提交報(bào)告或者說明，以便獨(dú)立管制委員會(huì)了解相關(guān)情況以及動(dòng)態(tài)；二是頒發(fā)執(zhí)照，獨(dú)立管制委員會(huì)通過頒發(fā)執(zhí)照的方式管理行政相對(duì)人，從事某種行為必須獲得獨(dú)立管制委員會(huì)頒發(fā)的執(zhí)照，否則構(gòu)成違法；三是批準(zhǔn)與禁止，行政相對(duì)人從事某種行為必須獲得批準(zhǔn)或者禁止為某種行為；四是經(jīng)濟(jì)手段，獨(dú)立管制委員會(huì)往往采取經(jīng)濟(jì)方式實(shí)施管理，即通過獎(jiǎng)勵(lì)或者收取費(fèi)用的方式進(jìn)行調(diào)整。具體的管制措施包括制訂具有普遍約束性的行為規(guī)則和管理標(biāo)準(zhǔn)、頒發(fā)許可證、發(fā)布禁止令、財(cái)政資助、決定賠償金、行政制裁、行政強(qiáng)制、調(diào)查與公布信息、司法部起訴等。聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)常常依據(jù)實(shí)際情況靈活地采取上述措施，以達(dá)到實(shí)際需要的效果。

(七)財(cái)政獨(dú)立——制度保障

聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)獨(dú)立性需要制度性保障，財(cái)政獨(dú)立是保障獨(dú)立性制度之一。獨(dú)立財(cái)政支付制度是聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)成立、獨(dú)立運(yùn)行的基礎(chǔ)與前提，也是組織機(jī)構(gòu)獨(dú)立人格的重要保障。聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)財(cái)政獨(dú)立性主要體現(xiàn)：一是財(cái)政預(yù)算通常是從行政機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的預(yù)算中分離，從而形成獨(dú)立的預(yù)算機(jī)制；二是其財(cái)政來源，聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)可以從管制對(duì)象收取一定的費(fèi)用，這些收費(fèi)構(gòu)成聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)預(yù)算的主要部分，也是實(shí)施正當(dāng)程序的經(jīng)費(fèi)保障。

(八)人事任免——獨(dú)立性保障

為了保障聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)的決策公平性，聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)的委員成員由總統(tǒng)提名，經(jīng)過參議院的同意后任命。委員的任期通常是5年或者7年，委員任期是交叉任期，并不與總統(tǒng)任期同步?？偨y(tǒng)對(duì)委員會(huì)的主席職務(wù)，可以自由地任命或者免除，沒有限制，但是委員會(huì)主席免除職務(wù)后，仍然是委員會(huì)的委員。在任期的制度設(shè)計(jì)上，美國國會(huì)認(rèn)為聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)是屬于國會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，針對(duì)行政權(quán)力起到一定的抗衡作用，雖然聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)成員是總統(tǒng)任命，但授權(quán)法通常會(huì)對(duì)總統(tǒng)任命進(jìn)行限制，確保政黨均勢(shì)。總統(tǒng)針對(duì)政治官員的免職沒有法律限制，但是免除聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)成員需具備法定理由，總統(tǒng)的權(quán)力受到限制。例如在1935年漢莫瑞訴美國案件中(Humphrey’ Executor v. United States)，美國最高法院在判決說明中，認(rèn)為免除聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)職務(wù)，必須具有正當(dāng)理由，而正當(dāng)理由并沒有清晰定義，但是從此聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)的委員就沒有被免職過。[15]聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)成員任職期限與職務(wù)免除制度設(shè)計(jì)保障了獨(dú)立管制委員會(huì)成員的人格相對(duì)獨(dú)立，可以依據(jù)專業(yè)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)處理相關(guān)的事務(wù)，防止任免制度的干預(yù)而影響專業(yè)判斷與效率。

綜上所述，從聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)概念、歷史發(fā)展、發(fā)展動(dòng)因中，可以看出聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)是美國政府為了適應(yīng)美國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，以實(shí)踐為基礎(chǔ)而構(gòu)建的一種與以往行政機(jī)構(gòu)不同的新型行政機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦獨(dú)立管制委員會(huì)具有其自身的特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在權(quán)限范圍、決策機(jī)制、成員構(gòu)成、法律地位、管理范圍、管理方式、財(cái)務(wù)制度與任免機(jī)制等方面。

[1]金燦榮.簡述美國聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的政治地位[J].美國研究，1988(2)：58-84.

[2][5]George C.Edwards III，Martin P.Wattenberg，Robert L.Lineberry.GovernmentinAmerica-People，Politics，andPolicy[M].Brief Eighth Edition.New York:Pearson Longman,2006:430.

[3]Bryan A.Garner.Black'sLawDictionary[K].Eighth Edition,Eagan,Minesota.Thomson West,2007:68.

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[8]George C.Edwards III，Martin P.Wattenberg，Robert L.Lineberry.GovernmentinAmerica-People，Politics，andPolicy[M].Brief Eighth Edition.New York:Pearson Longman,2006:446.

[9][11][12][13]潘北枝.獨(dú)立與官職：美國獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)評(píng)析[D].中國政法大學(xué)，2009.

[10]楊昌宇，陳福勝.美國獨(dú)立控制委員會(huì)的存在及引起的法律問題[J].黑龍江政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，1999(1)：67-69.

[14]張千帆等.比較行政法——體系、制度與過程[M].北京：法律出版社，2008.

[15]同[2]，第431頁.

(責(zé)任編輯：張 蕾)

A Study on Historical Origin and Characteristics of Federal Independent Regulatory Commissions in US

ZHANG Shengli

(School of Literature & Law, Tianjin Open University, Tianjin, 300191)

The independent federal regulatory commission system meets the objective needs of rapid economic development and social reform of the United States,playing a significant regulatory role.This paper analyzes the historical origin of Federal Independent Regulatory Commission, compares it with the traditional administrative system,explores the scope of authority,decision-making mechanism,member composition,legal status,management scope,management mode,financial system and appointment mechanism etc.

Federal Independent Regulatory Commission;organization and responsibilities;management mode;characteristics

2016-06-15

張勝利(1962-)，男，天津廣播電視大學(xué)教學(xué)中心教授。

D971.2

A

1004-342(2017)02-01-06