養(yǎng)老服務業(yè)PPP項目的風險研究

曹 蕾

養(yǎng)老服務業(yè)PPP項目的風險研究

曹 蕾

從養(yǎng)老業(yè)PPP項目的數量及投資額角度揭示出市場對養(yǎng)老業(yè)推行PPP模式的積極回應，指出為保障養(yǎng)老PPP項目的順利進行有必要研究項目的風險。結合PPP項目的風險及養(yǎng)老服務業(yè)的特點，從養(yǎng)老PPP項目參與主體的角度分析項目存在的風險。以淄博市博山姚家峪生態(tài)養(yǎng)老中心為例分析該養(yǎng)老PPP項目涉及的風險規(guī)避措施。基于養(yǎng)老PPP項目就如何防范項目存在的風險提供相應的建議。

養(yǎng)老服務業(yè)；PPP模式；風險研究；風險分擔

2015年我國65歲以上人口占總人數的比重為10.465 4%，老齡化水平遠遠超出了相同衡量條件下7%的標準。近3年，我國老年撫養(yǎng)比分別為13.1%、13.7%和14.3%。老齡人口相對增加，勞動力人口相對減少，導致家庭養(yǎng)老壓力增大。我國養(yǎng)老服務業(yè)由政府主導，依靠財政支出提供的養(yǎng)老服務較單一，已不能滿足當前日趨多樣化且快速增長的養(yǎng)老服務需求。為解決當前家庭養(yǎng)老壓力及政府融資問題，助推養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，并為社會資本提供投資途徑，我國在養(yǎng)老行業(yè)興起了PPP模式。養(yǎng)老業(yè)是推進PPP模式的重點領域之一。為成功在我國養(yǎng)老服務業(yè)推進PPP模式示范并做好養(yǎng)老PPP項目在我國的普及，需要深入研究PPP項目中存在的風險及規(guī)避方法。

當前，國內外很多學者從不同的角度對PPP模式的風險進行了研究?；赑PP模式中存在的風險及規(guī)避方法：亓霞等人指出PPP模式中存在法律變更、審核批準延誤、政治決策失誤并且跨時長及不可抗力等風險［1］；鄭彥璐等人指出保障性住房PPP模式具有社會風險、參與風險、經濟金融風險［2］；王樹文指出一帶一路建設中推行PPP模式存在政治風險、低效率風險、公益性風險及收益風險，并提出通過多方監(jiān)督、規(guī)范合同、建立立體的風險規(guī)避體系來避免風險發(fā)生的建議［3］；張?zhí)焓嬷赋鯬PP模式中存在政府風險、市場風險、違背公益性原則風險、政策法規(guī)風險，可通過增強政府管理、完善法規(guī)、人才建設、完善風險分擔來規(guī)避風險［4］。宋志東認為基于風險分擔和風險管理的角度可用合同、協議等文件確定參與方的權利［5］?；赑PP模式風險的分擔：鄧小鵬等人指出風險分擔應堅持公平原則、收益與風險對等原則，并將之用于政府與私人部門PPP項目風險的分配［6］；柯永健等人分析比較了不同的風險分擔原則，并總結出具有共識的準則，即與對風險的控制力匹配、與收益匹配、與承擔風險的意愿匹配［7］；陶思平提出了風險分擔的4個原則，即公平公正原則、收益風險一致原則、有效控制原則和動態(tài)調整原則，并以北京城市軌道交通建設的PPP模式為案例對上述原則進行分析［8］。國內外關于PPP模式風險研究的文獻很多，大多是針對基礎設施建設，對于養(yǎng)老服務業(yè)PPP模式風險的研究很少。

一、養(yǎng)老服務業(yè)PPP項目數量及投資額發(fā)展現狀

（一）養(yǎng)老PPP項目總量及其投資額持續(xù)增加

2015年，財政部發(fā)布《關于規(guī)范政府和社會資本合作綜合信息平臺運行的通知》（財金［2015］166號），建立了政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺及項目庫。截至2017年3月末，全國PPP綜合信息平臺項目庫已分別公布了2016年1月末、3月末、6月末、9月末、12月末5期季報。根據各季報數據整理可得：養(yǎng)老業(yè)PPP項目及投資額呈現上升的趨勢，且增速快，表明了養(yǎng)老業(yè)PPP模式已得到更多的實踐。隨著PPP項目的推廣，我國老齡化帶來的養(yǎng)老問題有望得到解決。

（二）財政部養(yǎng)老PPP示范項目由無到有，數量曾呈上升趨勢

為加快推進PPP項目在我國的推廣，形成一批可借鑒及推廣的實施范例，助力更多項目實施，財政部繼2014年、2015年公布了第一批及第二批PPP示范項目之后，于2016年又公布了第三批PPP示范項目。各批次包含的PPP項目分別為30個、206個和516個。在第一批次PPP示范項目中不包括養(yǎng)老行業(yè)，第二批次有10個PPP示范項目，第三批次養(yǎng)老PPP示范項目的數量是第二批次PPP示范項目的2.5倍，表明政府部門越來越重視在養(yǎng)老業(yè)推廣PPP模式。第三批投資金額較上批次相比有所減少，主要由于第二批次中有一養(yǎng)老PPP項目投資就達130億元，故從整體來看養(yǎng)老項目的投資額是上升的。

二、養(yǎng)老服務業(yè)PPP項目存在的風險

養(yǎng)老業(yè)PPP項目數量及投資額的增加表明在養(yǎng)老業(yè)推行PPP模式具有極大的吸引力。但是，市場的積極反應也存在隱患，若不加以引導項目的發(fā)展方向，必將打擊社會資本參與養(yǎng)老PPP項目的積極性。因此，有必要對養(yǎng)老服務業(yè)推行PPP模式進行風險研究。養(yǎng)老業(yè)PPP項目涉及政府與私人部門2個主體，政府部門負責PPP項目政策的制定、項目的審核和監(jiān)督項目的實施。私人部門負責項目的融資、建設和運營。故，本次研究將從政府與私人部門2個主體本身及2個主體都不能控制的其他原因出發(fā)分析養(yǎng)老服務業(yè)PPP項目存在的風險。

（一）與政府行為相關的風險

1.政策變動風險

養(yǎng)老PPP項目跨時長，政策的穩(wěn)定與否決定了政府與私人部門合作的長久性和穩(wěn)定性。諸如：私人部門特許經營養(yǎng)老項目期限的變更、政府對養(yǎng)老PPP項目扶持力度的變更、某些養(yǎng)老PPP項目合理性變更等政策的改變將使私人部門承擔更高風險，導致項目或將終止。

2.政府腐敗風險

政府的腐敗將導致私人部門的尋租行為。一方面，加大項目建設的成本，而私人部門具有逐利性，尋租成本必將從養(yǎng)老院日后經營收入中得到補償。另一方面，真正具有能力的私人部門卻失去了獲取項目的機會，降低了養(yǎng)老服務的質量。

3.政府低效率風險

國內外很多PPP項目案例顯示由于政府工作的低效率導致了PPP項目的失敗。養(yǎng)老PPP項目政府的低效率一方面指決策能力的不足，另一面指在項目審批方面的拖延。

4.政府信用風險

PPP項目簽約低在很大的程度上源于私人部門對政府信用的懷疑。在簽訂養(yǎng)老PPP項目協議時，為吸引私人部門的參與，政府部門會承諾給予一定的財政補貼、確立公平的風險分擔原則、保障排他性經營等。若政府將來不顧及合同的有效性單方面違約將使私人部門面臨風險而中途退出項目。

5.政府定位不當引起的風險

政府部門在養(yǎng)老PPP項目中充當監(jiān)督者的角色。若政府過度干預私人部門的行為，私人部門的行為將受到約束，不利于市場發(fā)揮資源配置的作用。相反，若政府過于依賴市場，放任私人部門的行為，將不利于體現養(yǎng)老PPP項目的公益性。

（二）與私人部門行為相關的風險

1.融資風險

為滿足老人更高品質的養(yǎng)老需求，現在的PPP養(yǎng)老項目期望建成環(huán)境好、功能齊全，比傳統(tǒng)的養(yǎng)老院更具現代化的養(yǎng)老中心，故項目投資金額巨大，低則達數億元，高則上百億元。養(yǎng)老PPP項目所需資金一部分由政府部門和私人部門出資，其余的要靠成立的SPV公司從金融機構貸款、發(fā)行債券或資產證券化方式籌得。面對高額的資金需求，若項目公司不能通過其他途徑融資，則項目將因缺乏資金而中斷。

2.建設風險

項目公司負責養(yǎng)老PPP項目的建設和運營管理。建設風險包括由于錯誤的預期，養(yǎng)老PPP項目建設的實際成本超出了計劃的成本，導致項目建設的中斷；或因私人部門在建設過程中偷工減料，項目建成的質量無法滿足合同規(guī)定的要求，導致養(yǎng)老PPP項目的失敗。

3.公益性與盈利性矛盾引起的風險

公益性要求滿足公共需要，私人部門以盈利為目的，與公共利益存在一定的矛盾。養(yǎng)老PPP項目建設投入大，社會效益大于經濟效益。私人部門通過運營獲取收益并彌補成本需要很長時間，可能面臨虧損的風險。如果私人部門通過降低所提供的養(yǎng)老服務的質量來降低成本；或者制定過高的養(yǎng)老服務價格導致有養(yǎng)老需求而無力支付的老人被排除在門外，則與公益性不相符，有悖養(yǎng)老PPP項目的規(guī)定。公益性與盈利性不能統(tǒng)一可能導致養(yǎng)老PPP項目的失敗。

（三）與政府及私人部門行為無關的風險

1.市場風險

養(yǎng)老PPP項目的市場風險包括養(yǎng)老服務需求變動、市場競爭等。當前我國處于老齡化社會，家庭養(yǎng)老模式開始發(fā)生轉變。目前符合當代人養(yǎng)老的需求及對未來可能的養(yǎng)老需求的項目，會因社會發(fā)展快、養(yǎng)老需求不斷更新而面臨風險。國外在提供養(yǎng)老服務方面較我國先進，故在建設時有必要引進國外先進的技術和經驗，并結合國情，用發(fā)展的眼光提供養(yǎng)老服務。另外，隨著養(yǎng)老服務業(yè)PPP模式興起，社會資源過度集中投入養(yǎng)老服務業(yè)，會導致同業(yè)競爭加大。養(yǎng)老服務的替代性也將影響私人部門的贏利水平。

2.金融風險

養(yǎng)老PPP項目的金融風險包括通貨膨脹風險和利率風險等。通貨膨脹發(fā)生時，若養(yǎng)老服務價格因政府限制不能進行相應調整，私人部門將面臨虧損。當利率上漲時，私人部門融資成本相應上升，建設運營的風險會加大。若政府不與私人部門一同承擔由于金融風險引致的額外風險，養(yǎng)老PPP項目將難以持續(xù)。

三、養(yǎng)老服務業(yè)PPP項目風險防范的案例分析

山東省淄博市博山姚家峪生態(tài)養(yǎng)老中心項目于2015年入選財政部第二批示范性PPP養(yǎng)老項目，投資金額達19.254億元。該項目采用PPP模式發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)有以下2方面原因。其一，博山區(qū)老齡化比重遠遠超出全國的平均水平，養(yǎng)老需求大而地方主要的財政來源因當地資源的枯竭而減少，故政府部門沒有足夠的資金發(fā)展大規(guī)模和高水平的養(yǎng)老中心。其二，PPP模式具有優(yōu)勢，即可以通過引入社會資本發(fā)展地方養(yǎng)老業(yè)又不至于加重財政壓力，且社會資本效率高。該項目采用建設—運營—移交的BOT運作形式。項目所涉及的以下幾點風險防范措施值得分析和學習。

（一）規(guī)避建設和運營風險

第一，淄博市政府選擇了實力強大的合作伙伴。中建二局擅長工程施工，泰和房地產開發(fā)公司擁有多年房地產開發(fā)營銷經驗，道聯投資有投資管理經驗。除此之外，SPV公司引進具有專業(yè)知識的人才，先進的設計理念、管理經驗。這些可以保證項目的順利進行。

第二，多元的融資渠道。該項目除政府和各股東的出資資金，還成功申報了2.695億元的國家PPP項目專項建設資金。政府還將積極幫助項目公司與各金融機構對接，制定科學的融資方案，確保建設資金的到位。

第三，事前深入調研。該項目進行了深入的調研，并得出以下結論：淄博市60歲以上人口占總人口19.56%，遠遠超出全國的平均水平。市老齡人口中高收入、高文化人數達17.9萬人，老人的消費水平高，養(yǎng)老觀念先進。該項目選址環(huán)境優(yōu)美、交通便利，養(yǎng)老中心計劃設有養(yǎng)老公寓、綜合服務中心、醫(yī)療保健中心、商業(yè)中心和文化休閑中心。故，養(yǎng)老中心建成之后所提供的養(yǎng)老服務與實際的養(yǎng)老需求相匹配。

（二）確保收益性與公益性的統(tǒng)一

第一，養(yǎng)老中心項目特許經營期限為50年，分2期。第1期為前30年，政府不享有分紅。第2期為后20年，政府可以按其出資比例獲得分紅。在項目進入運營期后，區(qū)政府依據項目公司的床位給予床位補貼。養(yǎng)老運營補貼由省、市政府負責。養(yǎng)老中心提供的服務以使用者付費為主，輔之以政府付費。該項目中政府會給予補貼，并約定只在后期才獲得分紅的收益機制，從而保證了私人部門在政府定價的基礎上提供養(yǎng)老服務可以彌補成本并獲利。

第二，由于存在市場風險，為避免私人部門因承受風險而遭受損失，政府與私人部門通過簽訂協議確立了公平的風險分擔和動態(tài)的調價機制。協議指出：當實際收益低于預期收益時，政府支持其依據市場情況調價，其中的風險自擔。當實際收益高于預期收益時，政府可調低價格、征收更多的分紅。以上規(guī)定保證私人部門適當獲利且提供的服務具有公益性。

四、政策建議

養(yǎng)老業(yè)PPP項目的成功在很大的程度上源于對項目風險的認識和防范。從上文的分析中可知風險源于政府與私人部門的行為及2者都不能控制的風險。只有采取恰當的措施規(guī)避風險，提高項目成功的概率，才能吸引更多的私人部門參與PPP項目?？蓮囊韵聨讉€方面加強防范養(yǎng)老服務業(yè)PPP項目的風險。

（一）培養(yǎng)政府的契約精神，提高工作能力

大多數PPP項目的失敗都與政府不顧及合同規(guī)定，單方面違約有關。故培養(yǎng)政府的契約精神，使其嚴格遵守合同規(guī)定將十分有效。另外，政府決策能力不足、工作效率低也阻礙了養(yǎng)老PPP項目的順利進行，有必要提高政府的工作水平，使其更好地發(fā)揮引導監(jiān)督職能。

（二）完善養(yǎng)老PPP項目法律法規(guī)

要組織相關人才，商討建立養(yǎng)老PPP項目專門的法律，提高法律的適用性。通過完善法律使項目各個環(huán)節(jié)可能存在的問題都得以在法律中體現，從而明確權責，保障項目雙方正當的利益。

（三）確立公平的風險分擔原則

目前，普遍接受的風險分擔原則是風險由最有控制力的一方承擔、風險與收益相匹配、動態(tài)調整原則。在訂立養(yǎng)老PPP項目合同時，政府與私人部門應該根據其自身優(yōu)勢合理分擔項目存在的風險。法律政策變動風險由政府承擔；融資、建設及運營管理風險由私人部門承擔；不可控的風險由雙方一起承擔。風險的分擔應該與享有的收益相匹配，政府不能依仗其地位將過多的風險轉移給私人部門。另外，政府與私人部門在養(yǎng)老PPP項目中合作時間長，情況多變，相關風險分擔規(guī)定應靈活，避免私人部門因情況的變動遭受過多損失。

[1]亓霞，柯永建，王守清.基于案例的中國PPP項目的主要風險因素分析[J].中國軟科學，2009（5）.

[2]鄭彥璐，鄧小鵬，李啟明.保障性住房PPP模式的風險分配理論分析[J].東南大學學報（哲學社會科學版），2010（S1）.

[3]王樹文.“一帶一路”PPP模式中風險分析及風險規(guī)避路徑選擇[J].東岳論叢，2016（5）.

[4]張?zhí)焓?PPP模式存在的風險及規(guī)避對策思考[J].中國財政，2016（17）.

[5]宋志東.BOT融資中的風險分擔及合同管理[J].吉林省經濟管理干部學院學報，2004（1）.

[6]鄧小鵬，李啟明，汪文雄，李枚.PPP模式風險分擔原則綜述及運用[J].建筑經濟，2008（9）.

[7]柯永建，王守清，陳炳泉.基礎設施PPP項目的風險分擔[J].建筑經濟，2008（4）.

[8]陶思平.PPP模式風險分擔研究：基于北京市軌道交通的分析[J].管理現代化，2015（4）.

（編輯：唐龍）

F830.59

：A

：1673-1999（2017）06-0052-03

曹蕾（1993—），女，安徽財經大學金融學院 2016級在讀碩士研究生，研究方向為金融理論與政策。

2017-04-25