我國扶貧工作的實(shí)施問題及治理對策

劉昊暘

（福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院）

扶貧濟(jì)困向來是所有國家發(fā)展的主題之一，關(guān)乎國計(jì)民生。2013年黨的十三大會(huì)議以來，精準(zhǔn)扶貧這一全新理念被廣泛深入的傳播和學(xué)習(xí)，如何改變之前大水漫灌、一刀切等區(qū)域性扶貧問題，順利完成我黨承諾2020年全面小康的宏偉目標(biāo)成為各地都在討論的熱點(diǎn)話題。目前在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下各地精準(zhǔn)扶貧工作取得了顯著的成效，然而同樣也存在一些問題，本文將從目標(biāo)識別、組織建設(shè)、社會(huì)參與、重點(diǎn)幫扶、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、監(jiān)管協(xié)作等方面進(jìn)行管理學(xué)探討，以期為精準(zhǔn)扶貧的建設(shè)工作做出完善性的貢獻(xiàn)。

精準(zhǔn)識別完善社會(huì)參與路徑選擇

我國自20世紀(jì)7-年代末開始提出扶貧開發(fā)至今的將近四十年中，各項(xiàng)政策始終隨著國情各階段的發(fā)展變化而不斷自我更新和完善。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展變化，市場機(jī)制、經(jīng)濟(jì)水平對于分配格局的影響使得初次及二次分配的公平度不斷降低，出現(xiàn)了“富人越富，窮人越窮”的局面，因而大面積的“輸血式扶貧”和“撒胡椒面式扶貧”所起成效日漸微弱甚至部分情況下做無用功，對于我國2020年實(shí)現(xiàn)全面小康的目標(biāo)，目前更需要一個(gè)更加符合實(shí)際、更加具體完善的扶貧理念。對于貧困的治理要更加有針對性和個(gè)體性，因此，“精準(zhǔn)扶貧”這一概念應(yīng)運(yùn)而生。這一概念及相關(guān)政策和理論的拓展針對的便是當(dāng)前我國扶貧工作所亟待解決的問題。

一、我國目前的扶貧成就

我國從扶貧脫貧政策的提出至今，對于農(nóng)村的扶貧工作依然是以“輸血式”、“撒胡椒面式”為主的范圍性瞄準(zhǔn)，缺乏更為精準(zhǔn)的小范圍及個(gè)體識別方式。但這種現(xiàn)象也是受到一定歷史條件的影響和制約的，包括改革開放時(shí)間較短、當(dāng)前我國的政策法規(guī)還不十分完善、區(qū)域性扶貧的側(cè)重點(diǎn)在于設(shè)施建設(shè)和改善生產(chǎn)生活條件，而不是在貧困人口溫飽的基礎(chǔ)上尋求更高的受益及縮小城鄉(xiāng)差距等。

從1986年開始我國展開了大規(guī)模的有針對性有組織有計(jì)劃的扶貧工作，主要對象變?yōu)榻?jīng)國家或省級認(rèn)定的貧困縣，2001年，我國頒布實(shí)施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，自此開始我國的扶貧戰(zhàn)略和重點(diǎn)對象進(jìn)行了大范圍的調(diào)配整頓，扶貧瞄準(zhǔn)的基本單位進(jìn)一步細(xì)化為全國150000多貧困村，2011年，國家頒布實(shí)施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，并確定了14個(gè)特級貧困區(qū)。由此可以看出，改革開放至今我國的農(nóng)村扶貧以貧困地區(qū)的區(qū)域開發(fā)為主，這樣的政策方式也具有其合理性，因?yàn)槲覈蟛糠值呢毨Т宥季哂匈Y源貧瘠、環(huán)境持續(xù)惡化、與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相隔較遠(yuǎn)等特點(diǎn)。經(jīng)過我國多年大規(guī)模減貧的不斷努力，按世界銀行1天1美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)估計(jì)，中國30年間減少了6億多貧困人口。中國的大規(guī)模減貧對聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有決定性的作用，1981- 2008年全球的貧困人口從15億減少到8.05億，中國貢獻(xiàn)了全球減貧的90%。

二、扶貧過程中凸顯的問題和不足

（一）對貧困女性弱勢群體缺少特殊的扶貧關(guān)注

自古以來世界幾乎都處于男權(quán)之上的社會(huì)形態(tài)治下，女性鮮有自己個(gè)人的權(quán)利，這點(diǎn)從我國的封建社會(huì)傳統(tǒng)中得到了大量體現(xiàn)，這種強(qiáng)制力漸漸演化為社會(huì)制度和所謂的倫理綱常，“很多女性的合法權(quán)利被人為地剝奪，結(jié)果在歷史的積累中形成弱勢群體”并喪失其社會(huì)獨(dú)立性。新中國成立后至今我國出臺(tái)了《中華人民共和國勞動(dòng)法》 、《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》等一系列法律保障女性的合法權(quán)益，女性的合法權(quán)益和社會(huì)福利得到了有效保障，但是也應(yīng)該清醒的認(rèn)識到目前我國對女性的保護(hù)仍然存在一些不足，責(zé)任主體（政府有關(guān)職能部門及社會(huì)福利團(tuán)體）推動(dòng)社會(huì)總體化的程度不高，福利籌款的渠道過少，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年全國的婦女社會(huì)福利平均85%的各類資金款項(xiàng)由政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)下發(fā)；服務(wù)對象（應(yīng)是全體女性）涵蓋不足；服務(wù)方式提供單一；福利提供的波動(dòng)性大。

（二）扶貧理念具仍有一定的局限性

盡管精準(zhǔn)扶貧相較于以往的區(qū)域性扶貧有了極大的戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)調(diào)整，但受以往長期固定模式的限制，一些策略局限性問題并沒有完全根除：偏遠(yuǎn)地區(qū)自然因素制約；扶貧的“特殊性”不凸顯，部分地區(qū)仍然主要以單純下?lián)苜Y金為主要扶貧套路，“輸血式”“大水漫灌式”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；因?yàn)?zāi)因病致貧返貧現(xiàn)象突出，貧困或剛剛脫離貧困人口的收入只能勉強(qiáng)維持生計(jì)，且謀生手段單一，地方財(cái)政入不敷出，一旦出現(xiàn)重大災(zāi)害或疾病等不可抗因素便極易返貧，救助工作又不得不從送錢送糧的“輸血式”原始扶貧模式開始。

（三）扶貧中的監(jiān)管協(xié)作機(jī)制尚不完善

目前仍有個(gè)別部門對扶貧重視度不到位，認(rèn)為扶貧只是扶貧辦負(fù)責(zé)的事情，“各掃門前雪”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，且部門之間權(quán)責(zé)界限并不十分清晰，導(dǎo)致政策方針下達(dá)或成效及問題反饋時(shí)出現(xiàn)，同時(shí)對于扶貧資金管理方面，分配和使用的透明度不夠，存在暗賬，缺乏專賬核算管理，資金監(jiān)督管理仍然僅僅由政府負(fù)責(zé)，缺乏社會(huì)聯(lián)帶組織參與。

三、精準(zhǔn)“狙擊”扶貧問題

（一）對貧困女性的特殊幫扶

貧困女性就業(yè)難的問題極大的限制了貧困女性脫貧的速度的信心，由于長久以來男女不平等觀念的束縛，女性在就業(yè)全程中都會(huì)遇到來自各方面比男性多得多的阻礙，各級政府要進(jìn)一步出臺(tái)或完善相關(guān)就業(yè)法律制度，增強(qiáng)對貧困婦女的就業(yè)協(xié)助、社會(huì)福利、技能培訓(xùn)等，加大弘揚(yáng)男女平等的觀念。

1.解決貧困女性就業(yè)難

通過經(jīng)濟(jì)，法律、行政等手段加強(qiáng)對用人單位男女平等就業(yè)的思想指導(dǎo)，對于吸納貧困女工較多或達(dá)到一定比例的用人單位進(jìn)行相關(guān)的財(cái)政稅款減免及其他政策性獎(jiǎng)勵(lì)，出臺(tái)法規(guī)政策對下崗或失業(yè)婦女進(jìn)行補(bǔ)助；對一些用人單位中設(shè)置的性別門檻勒令限期取消，建立和完善女性就業(yè)歧視的申訴通道、申訴機(jī)制。在各級政府內(nèi)部設(shè)立專門的女工權(quán)益部門，并直接與當(dāng)?shù)貗D婦聯(lián)和單位中的女工組織掛鉤，形成聯(lián)動(dòng)。

2.強(qiáng)化貧困地區(qū)女性的在學(xué)教育和成人培訓(xùn)

地方政府對于特別貧困的家庭可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際財(cái)政情況，以錢或等價(jià)生產(chǎn)生活必需品的形式適當(dāng)增加在學(xué)貧困女性的學(xué)習(xí)補(bǔ)貼；設(shè)立分門別類的免費(fèi)成人培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)貧困女性尤其是閑置家中無經(jīng)濟(jì)來源的女性積極參加，通過開展對貧困女性進(jìn)行基礎(chǔ)性文化課教育，可以提高其文化水平和認(rèn)知能力，摒除貧困女性可能出現(xiàn)的自卑心理、畏難心理、依賴心理，讓女性認(rèn)識到自身具備一系列遠(yuǎn)優(yōu)于男性的優(yōu)勢，同時(shí)降低政府及社會(huì)組織對貧困女性的扶貧救助難度，幫助貧困女性更好的理解政府的各項(xiàng)政策對其群體的權(quán)益關(guān)系。

3.增強(qiáng)貧困女性的社會(huì)福利

例如在醫(yī)療方面，所有經(jīng)政府認(rèn)定的貧困戶女性可以優(yōu)先享受醫(yī)院掛號、診治、取藥等流程；在生活方面，設(shè)立專項(xiàng)后備保險(xiǎn)資金，對貧困婦女及其家庭生活中出現(xiàn)的突發(fā)情況進(jìn)行機(jī)動(dòng)性救助，對于年老貧困女性要組織義工定期進(jìn)行志愿服務(wù)；在生育方面，盡量延長孕婦的產(chǎn)假時(shí)間，孕婦產(chǎn)前可派護(hù)工或發(fā)動(dòng)鄰里之間輪流照看貧困孕婦；提供產(chǎn)前咨詢、護(hù)理服務(wù)，孕婦產(chǎn)后提供相應(yīng)的親子共同護(hù)理項(xiàng)目，免費(fèi)提供必要的護(hù)嬰服務(wù)和必需品，幫助產(chǎn)婦進(jìn)行必要的產(chǎn)后恢復(fù)。

（二）打破傳統(tǒng)扶貧思維局限

明確扶貧內(nèi)涵的廣泛性和多元性。打破長期以來輸血式扶貧，從授人以魚轉(zhuǎn)向授人以漁，就要求所有人認(rèn)識到扶貧不單單是只在經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行援助的給錢給物，更是關(guān)系到鋪平國計(jì)民生發(fā)展道路的問題，又是如何調(diào)動(dòng)社會(huì)各界廣泛參與的問題。要把思路打開，通過上下級政府協(xié)助，積極吸納社會(huì)各界進(jìn)行參與式扶貧，集多方力量聚焦一點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)政府組織、社會(huì)組織、人民參與“三駕馬車”齊頭并進(jìn)；貧困地區(qū)要切實(shí)依托自身地緣資源優(yōu)勢，深入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，對于貧困地區(qū)的龍頭企業(yè)、旅游項(xiàng)目基地、特色產(chǎn)業(yè)基地、農(nóng)業(yè)工業(yè)個(gè)體大戶等進(jìn)行扶貧政策方面的大力扶持；同時(shí)可以發(fā)揮自己的旅游資源稟賦進(jìn)行特色旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)多腿走路，多渠道致富增收。

提高貧困戶的抗貧力。打鐵還需自身硬，從貧困戶自身問題上作出扶貧改變才是最切實(shí)有效的辦法，一是幫助貧困戶轉(zhuǎn)變思想觀念，鼓勵(lì)貧困戶摒除“等、靠、要”這類不勞而獲的錯(cuò)誤觀念，讓他們認(rèn)識到一切致富都要靠自己親手創(chuàng)造，二是提高貧困戶所學(xué)技術(shù)的先進(jìn)程度，推動(dòng)不同層次的農(nóng)民勞動(dòng)技能的提升，各村成立學(xué)習(xí)小組，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)學(xué)校，定期組織各小組進(jìn)行集中培訓(xùn)，讓小組成員對現(xiàn)代化設(shè)備進(jìn)行專門技術(shù)輔導(dǎo)和實(shí)際操作訓(xùn)練，促進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平和脫貧能力的良性平穩(wěn)上升。

（三）強(qiáng)化扶貧協(xié)作與監(jiān)管機(jī)制

1.整合創(chuàng)新扶貧協(xié)作機(jī)制

加強(qiáng)政府組織內(nèi)部垂直協(xié)作與部門橫向協(xié)作，采取正式溝通和非正式溝通兩種形式并行多維度的信息傳遞和收集，做好上下行溝通、平行溝通、斜向溝通，確保上級組織布置的方針政策可以明晰傳遞、完整實(shí)施，對于既無隸屬關(guān)系又不同級別的部門也要增進(jìn)了解，相互借鑒好的管理措施和經(jīng)驗(yàn)，通過一種橫向的日常性及定期性結(jié)合的溝通，能縮短協(xié)調(diào)“軸距”，此外還要設(shè)立跨多個(gè)部門的外部性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這樣的機(jī)構(gòu)既獨(dú)立于合作部門之外又隸屬于政府組織關(guān)系之內(nèi)，且其組織等級要高于合作部門（確保協(xié)調(diào)措施得以貫徹），以組織內(nèi)部第三方的身份進(jìn)行協(xié)調(diào)。

密切政府組織外部協(xié)作，一方面是政府組織與企業(yè)尤其是民營企業(yè)的合作，政府應(yīng)該將更多的權(quán)力下放，采取部分公共服務(wù)外包模式等給予民營企業(yè)更多的自治權(quán)，充分意識到民營經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位，與之建立友善的良性伙伴關(guān)系。另一方面由于非營利組織以其組織靈活、責(zé)任明晰等特點(diǎn)占據(jù)了公共服務(wù)中不可替代的作用，因此政府組織應(yīng)與非營利組織繼續(xù)保持緊密且互通有無的合作。

強(qiáng)化政府組織的內(nèi)外部控制，加強(qiáng)立法監(jiān)督，司法監(jiān)督，政治監(jiān)督會(huì)輿論監(jiān)督和公民監(jiān)督，對于各類違法違規(guī)被送交處理的案件堅(jiān)決秉公執(zhí)法；政府組織的構(gòu)成龐大，對政府的內(nèi)部監(jiān)督要從多個(gè)維度進(jìn)行，包括按照層級排列上下級之間的縱向監(jiān)督、同級別部門互相之間的橫向監(jiān)督，并且在組織內(nèi)部實(shí)行行政監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督相分離，組建內(nèi)部效能監(jiān)察部門或巡視小組，不定期的抽查政策實(shí)施成果。

2.進(jìn)一步豐富各類扶貧監(jiān)管模式

引入非政府組織監(jiān)管，非政府組織在社會(huì)中可扮演公共管理及服務(wù)提供和實(shí)施的監(jiān)督者，構(gòu)筑陽光政治和良風(fēng)政治的搭建者等多種角色，因而可以在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、科技、教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)使其成等多個(gè)領(lǐng)域各自結(jié)成相關(guān)領(lǐng)域的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府的監(jiān)督部門之外，又同時(shí)屬于整個(gè)扶貧監(jiān)管大框架下的一份子，政府部門的巡視小組成員中要增派若干名非營利組織監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員，并且直接向上級檢查機(jī)構(gòu)報(bào)告巡查情況，為扶貧項(xiàng)目和資金監(jiān)管的完全機(jī)動(dòng)化力量，可以有效防止政府自身監(jiān)管體制的不足，增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)管的影響力。

發(fā)揮電子政務(wù)監(jiān)督和管理作用，接受社會(huì)各界的廣泛監(jiān)督，使民眾和各監(jiān)督主體能更為直觀的對政府組織的各項(xiàng)程序進(jìn)行了解，豐富了政府與民眾的交流方式，減少公共資源的浪費(fèi)，

推廣扶貧績效考評機(jī)制，例如促進(jìn)個(gè)人發(fā)展策略與組織整體發(fā)展策略相結(jié)合，推進(jìn)組織戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)度，對于組織成員的人事調(diào)動(dòng)及任免樹立衡量標(biāo)桿，激勵(lì)組織成員進(jìn)行自我發(fā)展和完善?？荚u體系中各項(xiàng)指標(biāo)的制定都要以扶貧工作為根本出發(fā)點(diǎn)，并且要結(jié)合當(dāng)?shù)胤鲐氶_發(fā)的具體情況因時(shí)因地制宜，設(shè)立不同的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方式，尤其是在對貧困地區(qū)的考評過程中要主動(dòng)避免“一刀切”帶來的評價(jià)偏差，圍繞S.M.A.R.T.以及可辨性、廣泛性、可靠性、易接納性與文書性等原則，并綜合考慮貧困地區(qū)實(shí)際的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、人文貧困，在評價(jià)過程中要組建多維度考評小組共同進(jìn)行，內(nèi)容包括縱向（上下級之間）評價(jià)、橫向（同級別之間）評價(jià)、斜向（第三方機(jī)構(gòu)）評價(jià)、群體（扶貧政策受眾面）評價(jià)，最后，對于績效優(yōu)秀或有突出表現(xiàn)的，要給予適當(dāng)額度的獎(jiǎng)勵(lì)，對于優(yōu)秀的社會(huì)組織群體要給予更多的優(yōu)惠性政策，帶動(dòng)他們更積極主動(dòng)的投身扶貧項(xiàng)目中來，對于優(yōu)秀的個(gè)人要在其各類評優(yōu)評先、就業(yè)錄用等中予以優(yōu)先考慮，對于績效不夠的組織及個(gè)人要進(jìn)行勸勉談話或批評教育，對于不作為和存在違法違紀(jì)行為的要堅(jiān)決予以撤銷職務(wù)并移送司法部門。

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