俄中能源合作法律機(jī)制研究

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【摘要】能源是地緣政治的一部分。中國為了穩(wěn)定的發(fā)展像其他國家一樣需要資源。國內(nèi)總產(chǎn)值的增加密切關(guān)系到能源的消耗量，因此中國政府主要戰(zhàn)略目的是和向中國能供應(yīng)碳?xì)浠衔锏膰医㈧柟痰耐赓Q(mào)關(guān)系。中國是俄羅斯的主要貿(mào)易合作伙伴之一，兩國之間的貿(mào)易額隨著俄羅斯向中國供應(yīng)能源資源而增加。本文當(dāng)中描述中俄能源合作的歷史與現(xiàn)狀，研究俄羅斯向中國能源供應(yīng)的主要雙邊協(xié)議和長期合同，兩國國內(nèi)法律機(jī)制及其現(xiàn)狀，存在的問題和改善，分析了投資合作在能源領(lǐng)域的潛力。

【關(guān)鍵詞】俄中關(guān)系；能源合作；國際能源合作框架；國內(nèi)能源法

一、俄中能源合作的歷史與現(xiàn)狀

俄羅斯與中國之間的政治與經(jīng)濟(jì)關(guān)系經(jīng)歷過磕磕絆絆的發(fā)展階段，直到21世紀(jì)，兩國的蓬勃發(fā)展及世界市場(chǎng)所發(fā)生的變化，促進(jìn)了雙方經(jīng)濟(jì)甚至政治關(guān)系的改善。俄羅斯與中國兩國克服了許多困難，通過2001年7月份簽署的睦鄰友好合作條約，鞏固了發(fā)展成果，才行至今日的經(jīng)濟(jì)、政治長期合作階段。如今俄中兩國已互為利益合作伙伴關(guān)系，并有以此為基礎(chǔ)的全球戰(zhàn)略計(jì)劃。能源合作是兩國合作的重要組成部分。

中國自1993年起從石油凈出口國轉(zhuǎn)變?yōu)槭瓦M(jìn)口國，2013年則躋身世界第一大石油進(jìn)口國。20年間，中國對(duì)石油的進(jìn)口呈現(xiàn)出階梯式遞增。隨著這一變化，中國在俄中兩國的石油合作中也經(jīng)歷了先冷后熱的轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展驅(qū)動(dòng)著中國探尋更為廣闊的石油貿(mào)易伙伴，而與中國山水相連，且油氣資源豐富的俄羅斯便是不錯(cuò)的選擇。俄羅斯作為世界最大的能源供應(yīng)商之一，與中國在能源領(lǐng)域合作則給俄羅斯分散出口能源的機(jī)會(huì)，更有重要的是，給俄羅斯遠(yuǎn)東和西伯利亞地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)會(huì)。

俄羅斯與中國之間的能源合作發(fā)展可分為四大階段：葉利欽階段、普京時(shí)代、梅德韋杰夫紀(jì)元、普京新紀(jì)元。在葉利欽治理階段（1992年至1999年），當(dāng)時(shí)的俄中處于低合作階段，但還是使得兩大國漸漸地發(fā)展起來。2000年至2008年俄中能源合作在戰(zhàn)略伙伴關(guān)系范圍繼續(xù)增強(qiáng)并發(fā)展其法律基礎(chǔ)，《俄羅斯聯(lián)邦和中華人民共和國之間的睦鄰，友誼及合作的協(xié)議》作為俄中關(guān)系歷史的重要里程碑，其在北亞區(qū)占俄中兩國之間戰(zhàn)略合作發(fā)展的主要地位。2008年5月23日應(yīng)中華人民共和國胡錦濤主席的邀請(qǐng)俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)德米特里·梅德杰夫訪問中國，俄中之間的能源合作在2008年至2012年時(shí)間內(nèi)蓬勃發(fā)展，并構(gòu)成俄中之間合作和戰(zhàn)略互相作用的主要組成部分。2013年3月22日中華人民共和國習(xí)近平主席與俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)普京在莫斯科簽署《中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦互相利益合作和戰(zhàn)略作用全面關(guān)系深化的聯(lián)合聲明》。2015年5月8日中華人民共和國主席習(xí)近平訪問俄羅斯并跟俄羅斯總統(tǒng)普京進(jìn)行談判。雙方簽署一系列涉及能源，航空，金融等領(lǐng)域的協(xié)議。雙方亦聯(lián)合聲明把歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟與北亞工基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”實(shí)現(xiàn)對(duì)接。

目前為止俄羅斯與中國之間的關(guān)系處于歷史上的全新階段。根據(jù)俄羅斯和中國最近的巨大變化，兩國之間戰(zhàn)略合作十分必要。俄羅斯和中國互相有著多領(lǐng)域的共同利益，且雙方外交關(guān)系的改善及合作在為區(qū)域和國際安全發(fā)揮重大積極性。

二、俄中現(xiàn)有能源合作法律機(jī)制存在的問題

（一）俄羅斯能源法律法規(guī)存在的問題

首當(dāng)其沖的缺陷是法律制度的不穩(wěn)定性，這是俄羅斯所有法律的通病。近十多年的實(shí)踐充分表明，接近70%的俄羅斯法律條文無法有效實(shí)施。連執(zhí)法機(jī)構(gòu)也對(duì)法律法規(guī)的朝令夕改不知所措。造成這種局面的主要有以下幾個(gè)原因。首先，俄羅斯對(duì)外合作政策的變化難以預(yù)測(cè)。在通常情況下，外資無法參與俄羅斯能源資產(chǎn)的私有化過程。在這一過程中，俄羅斯金融寡頭的勢(shì)力不斷增強(qiáng)，壟斷資本與政治權(quán)力高度結(jié)合，對(duì)私有化活動(dòng)和政府的政策走向具有重大影響力。其次，在經(jīng)歷了蘇聯(lián)解體的社會(huì)動(dòng)蕩之后，俄羅斯政治、經(jīng)濟(jì)、法律和社會(huì)環(huán)境都不穩(wěn)定，尤為突出的是，稅收制度、對(duì)外合作制度不完善、不合理和不穩(wěn)定。俄羅斯的民主制度和制衡機(jī)制比較脆弱，因而，民眾倍受國家能源豐富和人民物質(zhì)生活得不到充分滿足這一矛盾關(guān)系的困擾。更糟糕的是，機(jī)能紊亂的政治和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)接踵而至。豐富的能源與軟弱的公共結(jié)構(gòu)相交融，便生成了滋生貧窮、腐敗和不平等的社會(huì)土壤，同時(shí)削弱了民主的力量。受制于俄羅斯稅收制度，外國能源企業(yè)普遍感覺，投資油氣上游領(lǐng)域的新項(xiàng)目基本無利可圖，這使得為數(shù)不少的能源資本望洋興嘆。與此同時(shí)，沒有足夠的資金，沒有配套完善的能源基礎(chǔ)設(shè)施，俄羅斯能源興國戰(zhàn)略的順利實(shí)施失去了重要支撐點(diǎn)。

俄羅斯的能源法律不夠健全和完善，有時(shí)，聯(lián)邦法律與地方法律相脫節(jié)，不同領(lǐng)域的法律對(duì)同一類問題的規(guī)定不盡相同。一些法律的變動(dòng)較頻繁是最值得注意的。比如，俄羅斯頻頻調(diào)整其油氣資源國家政策。在前幾年，俄羅斯因?yàn)槭蛢r(jià)格高而加強(qiáng)控制油氣資源，降低了外國石油企業(yè)的利潤。政策變化多端，使外資企業(yè)在俄羅斯投資和經(jīng)營過程中最為頭疼。

目前，俄羅斯油氣領(lǐng)域的對(duì)外開放存在諸多限制，《產(chǎn)品分成協(xié)議》正在限制實(shí)行。俄羅斯限制實(shí)施《產(chǎn)量分成協(xié)議法》對(duì)俄中雙邊合作不可避免地產(chǎn)生了消極影響。復(fù)雜也是最難以解決的問題，是國家對(duì)自然資源所有權(quán)的分離。與此同時(shí)，俄羅斯聯(lián)邦當(dāng)局、聯(lián)邦主體和地方自治機(jī)構(gòu)對(duì)地下資源的權(quán)利產(chǎn)生了分離?！抖砹_斯聯(lián)邦憲法》第十一條甚至在法律上沒有確定權(quán)利分離的形式。但是，聯(lián)邦法律《地下資源法》第三條至第五條規(guī)定了俄羅斯聯(lián)邦國家機(jī)構(gòu)、俄羅斯聯(lián)邦主體和地方自治機(jī)構(gòu)對(duì)利用地下資源關(guān)系調(diào)節(jié)的補(bǔ)償條款?！抖砹_斯地下資源法》規(guī)定的對(duì)俄中雙邊能源合作具有消極影響的條件，除了上述的聯(lián)邦和聯(lián)邦主體能源所有權(quán)分離的矛盾以外，還有對(duì)進(jìn)入資源開采領(lǐng)域的企業(yè)門檻的提高。根據(jù)現(xiàn)行《俄羅斯地下資源法》的規(guī)定，儲(chǔ)量在7000萬噸以上的油田、儲(chǔ)量在500億立方米以上的氣田均被列入“戰(zhàn)略礦床”。對(duì)中石油、中石化等中方能源巨頭來說，在此標(biāo)準(zhǔn)以下的油氣田規(guī)模太小，如果投資則得不償失。

（二）中國能源法律法規(guī)存在的問題

目前，中國施行的與能源相關(guān)的法律、政策，都是中國在推進(jìn)改革開放和建設(shè)社會(huì)主義法治國家的進(jìn)程中陸續(xù)制定出來的一些專業(yè)立法和產(chǎn)業(yè)政策。由于中國立法的滯后，導(dǎo)致出臺(tái)的這些法律時(shí)效性不強(qiáng)，進(jìn)而導(dǎo)致其在國際能源合作中發(fā)揮不了多少作用，主要表現(xiàn)在以下六個(gè)方面。

1.能源立法相對(duì)滯后。在專業(yè)法、能源相關(guān)法和能源政策相互交織的局面下，沒有形成統(tǒng)一的以產(chǎn)業(yè)立法調(diào)整為主導(dǎo)方向的能源調(diào)控體系。

2.現(xiàn)行能源工業(yè)的專業(yè)立法一般是由政府部門的行政法規(guī)和規(guī)章體現(xiàn)出來的，但從法律角度來講，其效力等級(jí)偏低，在形式上看其明顯不成體系，而且目前已經(jīng)出現(xiàn)體系上的矛盾與混亂。

3.政府相關(guān)能源部門的執(zhí)法機(jī)制不健全，尤其是政府在能源領(lǐng)域的監(jiān)管機(jī)制不健全。比如：中國在油氣能源產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃方面存在很多明顯的不足，中國政府既沒有預(yù)先制定好長期有效的發(fā)展規(guī)劃，也沒有對(duì)相關(guān)的指導(dǎo)性工作有一定的前瞻性計(jì)劃，等等。

4.在中國國內(nèi)能源市場(chǎng)上，缺乏穩(wěn)定有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。目前，中國的能源企業(yè)基本屬于國有性質(zhì)的企業(yè)。因此，針對(duì)這種現(xiàn)狀，導(dǎo)致中國在能源市場(chǎng)上缺失公平有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。進(jìn)而一方面使國內(nèi)能源企業(yè)在能源貿(mào)易、能源開發(fā)、能源投資等領(lǐng)域獨(dú)立自主性和創(chuàng)造性不足；另一方面在面對(duì)國際能源市場(chǎng)出現(xiàn)能源危機(jī)時(shí)，中國政府的宏觀調(diào)控機(jī)制無法靈活發(fā)揮作用。

5.能源利用效率低，影響中國環(huán)保工作的開展。我國現(xiàn)行的與能源效率相關(guān)法律規(guī)定體現(xiàn)著明顯的滯后性，比如，中國2005年制定的《能源效率標(biāo)識(shí)管理辦法》，屬于宏觀性指導(dǎo)規(guī)定，在實(shí)踐中可操作性不強(qiáng)。而且，中國早在1989年就頒布了《環(huán)境保護(hù)法》，但是并沒有改善因能源的開發(fā)利用造成的環(huán)境污染問題，相反環(huán)境污染卻越來越體現(xiàn)出進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)。這也可以很明顯看出是由于《環(huán)境保護(hù)法》嚴(yán)重滯后所致，此法是在上世紀(jì)九十年代制定施行的，有一些過于陳舊的條文明顯已經(jīng)不能適用于中國當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀。

6.各級(jí)政府部門在能源的執(zhí)法方面體現(xiàn)出了體制不順、力度不足等特點(diǎn)。目前，雖然中國的能源法律、政策和執(zhí)法機(jī)制有不健全的一面，但就目前來看，政府相關(guān)部門在現(xiàn)有的能源法律制度上卻不能有效地貫徹執(zhí)行，沒有形成高效的法制程序。

三、俄中能源合作法律機(jī)制的改善

（一）多維度改善雙邊合作

為改善兩個(gè)能源合作機(jī)制，互惠互利促成雙方能源事業(yè)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)從多個(gè)方面加強(qiáng)雙邊合作，例如完善能源協(xié)議、加強(qiáng)管道運(yùn)輸管理、簽訂稅收協(xié)定、發(fā)展環(huán)保和新能源產(chǎn)業(yè)、促成爭(zhēng)端解決機(jī)制建立。

1.完善能源協(xié)議。俄中能源合作的法律依據(jù)主要是一系列雙邊政府間協(xié)議和企業(yè)間協(xié)議。仔細(xì)查閱俄中能源合作的專門協(xié)議，我們很容易發(fā)現(xiàn)其中的法律效率低、內(nèi)容不完善、操作性不強(qiáng)等問題。為了解決前述問題，俄中政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)磋商會(huì)晤，既要充分考慮合作的長期戰(zhàn)略，又要指導(dǎo)各能源領(lǐng)域合作的具體方式，以盡早簽訂效力較強(qiáng)、操作簡(jiǎn)便、體系完備的能源合作專門協(xié)定。

2.加強(qiáng)管道運(yùn)輸管理。因?yàn)楣艿肋\(yùn)輸具有特殊性，諸如過境自由、非歧視和不妨礙等的國際法原則對(duì)跨國能源管道運(yùn)輸?shù)囊?guī)制顯得尤為重要。在俄中跨國能源管道運(yùn)輸政府間協(xié)議中，要明確國家對(duì)能源管道運(yùn)輸?shù)墓茌牂?quán)范圍，明確規(guī)定有關(guān)國家的權(quán)利和義務(wù)。換而言之，政府間管道協(xié)議要起到有效保護(hù)跨國能源運(yùn)輸管道的作用。

3.發(fā)展環(huán)保和新能源產(chǎn)業(yè)。在俄中經(jīng)貿(mào)史上，兩國間政府和企業(yè)簽訂的能源協(xié)議偏重石油貿(mào)易合作，這從形式和內(nèi)容上看，都比較單一。目前，俄中兩國政府已達(dá)成共識(shí)，按照市場(chǎng)原則，互利共贏地開展長期全面的能源合作。俄中能源合作領(lǐng)域改變了昔日的單一模式，即將迎來在油氣、核能、電力等領(lǐng)域多頭并進(jìn)的嶄新局面。中國企業(yè)應(yīng)該在政府的大力支持和正確指導(dǎo)下，與俄方達(dá)成協(xié)議，加強(qiáng)能源開發(fā)技術(shù)與新能源的合作。目前，環(huán)境問題在國際能源問題中的重要性凸現(xiàn)出來。環(huán)境問題對(duì)國際能源工業(yè)、市場(chǎng)供求和價(jià)格走勢(shì)的影響越來越大，任何政策和法律的制定都必須要考慮環(huán)境保護(hù)和環(huán)境安全問題。

4.促成爭(zhēng)端解決。如果俄中兩國企業(yè)間產(chǎn)生合作爭(zhēng)端，一般路徑是將爭(zhēng)端提交給一國國內(nèi)法院解決，前提是沒有仲裁條款的約束。除了外交和政治手段，仲裁也不失為解決俄中政府間能源合作爭(zhēng)端的好辦法。仲裁應(yīng)采用雙方都承認(rèn)的國際規(guī)則。比如提交ICSID裁決，這理應(yīng)成為解決俄中能源投資合作爭(zhēng)端的最后手段。在理論上，這沒有一點(diǎn)問題，但截至目前，ICSID尚未受理過俄中投資爭(zhēng)端的案例。

（二）完善兩國國內(nèi)能源法制

能源問題是關(guān)系到國際、國內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和環(huán)保的重大問題。單就石油、天然氣或國內(nèi)的能源立法，根本無法起到系統(tǒng)性調(diào)整一國整體能源的目的。因此，沒有基本法作指導(dǎo)的能源法律體系，對(duì)外能源法律制度的構(gòu)建也將成為無源之水，無本之木。世界重要的能源消費(fèi)大國都有自己的能源基本法指導(dǎo)本國的能源發(fā)展。另外，隨著中國能源需求的快速增長，如沒有新的政府法律政策出臺(tái)，建立完善的能源法律體系，并且有效地予以實(shí)施，中國的能源巨大消費(fèi)會(huì)影響中國未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)建設(shè)。

中國對(duì)外能源合作法制的首要目的和終極目的都是通過立法，確保穩(wěn)定而持續(xù)地?fù)碛谢颢@得能源資源，滿足國內(nèi)能源需求，從而保障國內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行，維護(hù)國家利益。

（三）多邊法律框架下完善合作機(jī)制

要加強(qiáng)俄中兩國在多邊框架下的能源合作，較為便捷的途徑是改進(jìn)上海合作組織的能源合作方式。在2006年，俄羅斯提出在上合組織框架內(nèi)成立能源小組，以建立一個(gè)能夠顧及能源生產(chǎn)國、過境運(yùn)輸國和消費(fèi)國之間利益平衡的能源協(xié)調(diào)機(jī)制。關(guān)于能源小組的具體設(shè)置，每個(gè)成員國尚未達(dá)成統(tǒng)一意見。在上海合作組織的框架下開展俄中能源合作，不僅符合雙方利益，而且依靠地緣優(yōu)勢(shì)，完全可以帶動(dòng)俄中與中亞國家之間的能源合作，達(dá)到雙贏甚至多贏的局面。此外，在穩(wěn)定俄中雙邊能源合作的基礎(chǔ)上，兩國應(yīng)積極參與建立東北亞及亞太多邊能源合作機(jī)制。由于地緣政治結(jié)構(gòu)和自然資源的千差萬別，能源對(duì)東北亞地帶而言是一把雙刃劍。一方面，能源可能造成大國對(duì)抗從而快速加劇地區(qū)緊張；另一方面，通過新形式的重要合作，各國之間的矛盾可得到有效化解。積極推進(jìn)能源合作，無疑可以對(duì)整個(gè)東北亞的局勢(shì)穩(wěn)定起到建設(shè)性作用。因此，應(yīng)積極發(fā)揮上海合作組織的作用，在繼續(xù)發(fā)揮上合組織打擊“三股勢(shì)力”作用的同時(shí)，重視上合組織的法律機(jī)制，借上合組織建立有利于中亞和東北亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和能源合作的機(jī)制，以此提升俄中在中亞和東北亞地區(qū)的能源合作水平。

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作者簡(jiǎn)介：

LATUNENKO SVETLANA（1989.03-），女，俄羅斯聯(lián)邦克拉斯諾亞爾斯克州阿欽斯克市人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院國際法專業(yè)，研究方向：中俄能源開發(fā)合作法律機(jī)制研究。