論如何加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算的審查和監(jiān)督權(quán)

韓萌萌

【摘要】對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督是憲法和法律賦予立法機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要的法定職權(quán)，對(duì)于加強(qiáng)政府預(yù)算的管理和提高政府預(yù)算的水平具有重大意義。但是由于歷史和現(xiàn)實(shí)的緣故，此項(xiàng)權(quán)力在改革開(kāi)放以來(lái)并沒(méi)有得到深入有效的行使。現(xiàn)實(shí)要求我們對(duì)立法機(jī)關(guān)的預(yù)算審查監(jiān)督問(wèn)題進(jìn)行全方位、多視角、深層次的研究，從而加強(qiáng)我國(guó)立法機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算的審查和監(jiān)督效力。

【關(guān)鍵詞】立法機(jī)關(guān)；政府預(yù)算；審查監(jiān)督權(quán)

一、政府預(yù)算簡(jiǎn)述

政府預(yù)算制度的建立涉及一國(guó)的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、法律體制、決策機(jī)制和財(cái)政制度安排，從內(nèi)容上看，政府預(yù)算包括預(yù)算收入和預(yù)算支出兩部分；從預(yù)算過(guò)程來(lái)看，政府預(yù)算包括預(yù)算編制與審批、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、政府決算三個(gè)環(huán)節(jié)；從上下級(jí)政府間的關(guān)系來(lái)看，政府預(yù)算包括上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的補(bǔ)助、下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府的上解兩方面。財(cái)政參與收入的分配和再分配，是通過(guò)政府預(yù)算進(jìn)行的，預(yù)算是財(cái)政分配的主要手段，財(cái)政的預(yù)期目標(biāo)和方向也是通過(guò)預(yù)算來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

二、立法機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算審查監(jiān)督的意義

立法機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行審批具有重要意義。首先能夠增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性和統(tǒng)籌性，由于國(guó)家的財(cái)政資源非常有限，因此在一定的財(cái)政年度內(nèi)應(yīng)該將資源進(jìn)行最優(yōu)配置，而政府預(yù)算作為綜合性的財(cái)政收支計(jì)劃，必須從宏觀上統(tǒng)籌規(guī)劃。其次是通過(guò)立法機(jī)關(guān)的審查賦予政府預(yù)算法律效力，按照公共財(cái)政和委托代理理論，政府是接受公眾委托代理行使預(yù)算權(quán)，而作為委托人的公眾是否認(rèn)可代理人的行為，就需要預(yù)算審批環(huán)節(jié)進(jìn)行確認(rèn)。還能夠提高預(yù)算的公開(kāi)性和透明度，一般地，在預(yù)算審批階段，預(yù)算草案只是對(duì)立法機(jī)關(guān)公開(kāi)或部分向公眾公開(kāi)，其公開(kāi)的范圍與程度比較有限，而預(yù)算經(jīng)過(guò)審批后則要將整個(gè)預(yù)算文件向社會(huì)公開(kāi)。最后能夠強(qiáng)化對(duì)政府行為的約束和監(jiān)督，公民與政府之間的聯(lián)系可以有所加強(qiáng)，公民也因此可以更為有效的通過(guò)投票對(duì)政府的行為予以監(jiān)督。

政府預(yù)算監(jiān)督是政府預(yù)算的重要組成部分，它貫穿于政府預(yù)算的全過(guò)程。首先，政府預(yù)算監(jiān)督是完善公共財(cái)政體制的手段，避免因信息不對(duì)稱(chēng)而損害公民利益的現(xiàn)象，其次，對(duì)作為國(guó)家宏觀調(diào)控工具的政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督保證了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，再次，它是建設(shè)社會(huì)主義民主政治的需要，保障了人民是國(guó)家的主人這一宗旨，最后，加強(qiáng)政府預(yù)算監(jiān)督能夠監(jiān)控政府活動(dòng)按照國(guó)家政策進(jìn)行，發(fā)揮制衡作用，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建立。我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力是《憲法》、《預(yù)算法》等法律賦予給各級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)的一項(xiàng)重要的法定職權(quán)和工作職責(zé)，也是它們代表人民依法管理國(guó)家事務(wù)的重要途徑和形式。

三、立法機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算審查監(jiān)督時(shí)存在的問(wèn)題

我國(guó)立法機(jī)關(guān)對(duì)于國(guó)家預(yù)算的審查主要存在以下問(wèn)題：審查的時(shí)間短；代表的專(zhuān)業(yè)水平有限，審查人員的業(yè)務(wù)水平低，真正熟悉預(yù)算業(yè)務(wù)的代表不多，實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題審查不到位；預(yù)算審查的重點(diǎn)不突出；人民代表大會(huì)通過(guò)表決的是預(yù)算安排的總體情況，只是籠統(tǒng)的，捆綁式的表決，在一定程度上虛設(shè)了審查權(quán)。

建國(guó)以來(lái)我國(guó)的人大預(yù)算監(jiān)督制度取得了一定的成績(jī)，但是總體上來(lái)說(shuō)還存在許多問(wèn)題需要我們加以改進(jìn)。

（一）立法機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)水平不高，對(duì)預(yù)算的監(jiān)督缺乏專(zhuān)業(yè)性和客觀性。我國(guó)人大代表來(lái)自于各行各業(yè)且具有不確定性，其中有的不熟悉經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域或財(cái)政專(zhuān)業(yè)知識(shí)，預(yù)算監(jiān)督時(shí)有心無(wú)力。

（二）預(yù)算監(jiān)督的透明度不高，公眾參與度低。一方面對(duì)于社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，他們只能看到媒體報(bào)道的經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)化的預(yù)算報(bào)告，卻不能看到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與整體草案，另一方面社會(huì)公民自身監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，缺乏對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督的積極性。

（三）立法機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家預(yù)算的監(jiān)督不到位。我國(guó)全國(guó)人大代表3月開(kāi)會(huì)對(duì)政府預(yù)算草案的監(jiān)督屬于事前監(jiān)督，對(duì)預(yù)算執(zhí)行后的決算草案和財(cái)務(wù)報(bào)告的監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，卻缺少了立法機(jī)關(guān)對(duì)正在運(yùn)行中的預(yù)算活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督檢查，即事中監(jiān)督，這是政府預(yù)算監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。

（四）有關(guān)法律法規(guī)對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督的規(guī)定不夠細(xì)化。我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)對(duì)立法機(jī)關(guān)的政府預(yù)算監(jiān)督規(guī)定只是授權(quán)性的，但對(duì)于審查監(jiān)督的主要內(nèi)容、實(shí)施程序和操作方案以及與之相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等都沒(méi)有相配套的專(zhuān)項(xiàng)法律規(guī)定，實(shí)際審查監(jiān)督工作的可操作性不強(qiáng)。

四、如何加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算的審查監(jiān)督權(quán)

（一）建立預(yù)算聽(tīng)證制度

我國(guó)政府預(yù)算的審批是人大代表直接進(jìn)行審批，人大代表中不是專(zhuān)業(yè)的財(cái)政專(zhuān)家，對(duì)財(cái)政預(yù)算的審批難免會(huì)有審批不當(dāng)?shù)那闆r出現(xiàn)，在這種情況下，人民代表可以委托社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)專(zhuān)家小組式的中介機(jī)構(gòu)對(duì)政府預(yù)算的審批進(jìn)行協(xié)助。專(zhuān)家小組的組成人員應(yīng)由經(jīng)濟(jì)學(xué)家，會(huì)計(jì)學(xué)家等組成，并建立公眾聽(tīng)證和詢(xún)問(wèn)制度，最后將其論證的結(jié)果形成意見(jiàn)書(shū)交由人民代表大會(huì)，以供參考，確保審批的嚴(yán)肅性和科學(xué)性。同時(shí)聽(tīng)證制度也要從多方面加以規(guī)范：從聽(tīng)證人員的選擇上，提高聽(tīng)證者素質(zhì)，擴(kuò)大聽(tīng)證參與度；在立法保障上，將聽(tīng)證納入相關(guān)預(yù)算法律；從落實(shí)反饋上，對(duì)聽(tīng)證意見(jiàn)進(jìn)行落實(shí)。

（二）規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾沓绦?/p>

政府預(yù)算是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的綜合反映，通過(guò)一系列嚴(yán)密規(guī)范的預(yù)算活動(dòng)程序便于更加準(zhǔn)確的掌握國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行狀況、發(fā)展趨勢(shì)以及出現(xiàn)的問(wèn)題，從而采取對(duì)策措施，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)地發(fā)展。首先，適當(dāng)調(diào)整并延長(zhǎng)預(yù)算編制審批時(shí)間。其次，以預(yù)算監(jiān)督時(shí)間順序?yàn)榛A(chǔ)轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式。最后，建立分項(xiàng)審批和修改預(yù)算制度。

（三）制定完善的法律體系

完善的法律法規(guī)才能保證政府預(yù)算是具有法律效力的文件，才有利于政府活動(dòng)的內(nèi)容和過(guò)程受到法律及立法機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格監(jiān)督和制約。一方面建立切實(shí)有效、便于操作的法律法規(guī)。盡快出臺(tái)并完善相關(guān)法律，對(duì)預(yù)算監(jiān)督工作的內(nèi)容、方式和程序等做出詳細(xì)的規(guī)定。另一方面加大執(zhí)法力度，落實(shí)切實(shí)可行的懲罰措施，以最大限度的保證各項(xiàng)法律法規(guī)的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。

立法機(jī)關(guān)對(duì)與政府預(yù)算的審查和監(jiān)督具有重要意義，但是目前我國(guó)審查監(jiān)督現(xiàn)狀還存在很多問(wèn)題，造成這一現(xiàn)狀的原因也有很多，我們需要根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況同時(shí)借鑒外國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，找到最合適的解決辦法，有效地加強(qiáng)我國(guó)立法機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算的審查和監(jiān)督。

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